針對工程建設(shè)項目審批的數(shù)據(jù)治理方法與路徑初探
——以廣州為例

文｜廣州市規(guī)劃和自然資源自動化中心 杜玲玲

引言

黨的十九大勝利召開以來，以信息化手段促進(jìn)政府治理能力和治理水平的現(xiàn)代化，已經(jīng)成為貫徹落實新發(fā)展理念的國家戰(zhàn)略。信息革命正從技術(shù)產(chǎn)業(yè)革命向經(jīng)濟(jì)社會變革加速演進(jìn)，經(jīng)濟(jì)數(shù)字化轉(zhuǎn)型成為大勢所趨，我國各地區(qū)信息化發(fā)展水平整體提升，逐步從高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量階段，開始從“業(yè)務(wù)數(shù)字化”到“數(shù)字化治理”的轉(zhuǎn)變。如何通過數(shù)據(jù)治理，借助信息化手段，提高工程建設(shè)項目審批能力，助力審批提速，優(yōu)化營商環(huán)境，已成為當(dāng)前工程建設(shè)項目審批制度改革關(guān)注與研究的熱點(diǎn)。規(guī)劃許可、工程建設(shè)許可、施工許可、竣工驗收四個階段的審批流程，每個階段有具體的審批事項，涉及的部門多、整體辦理時間長。一般工程建設(shè)項目審批服務(wù)流程圖如圖1。

針對環(huán)節(jié)多、辦理時間長的問題，從2018年開始，國家在多個城市開展試點(diǎn)工作，積極推進(jìn)工程建設(shè)項目審批制度改革工作，建設(shè)了統(tǒng)一的工程建設(shè)項目審批管理系統(tǒng)，涵蓋工程建設(shè)項目審批全過程，在信息系統(tǒng)的支撐下，通過“并、放、減、優(yōu)、調(diào)” 業(yè)務(wù)優(yōu)化模式，支撐了審批時間壓減一半以上，一定程度上優(yōu)化了政務(wù)服務(wù)。

一、工程建設(shè)項目審批現(xiàn)狀

二、當(dāng)前存在的問題

一個工程建設(shè)項目從發(fā)改委立項到建設(shè)竣工驗收，按照程序包括項目立項用地

前期的工作已經(jīng)取得了階段性成果，實現(xiàn)了業(yè)務(wù)類型全覆蓋、業(yè)務(wù)全流程監(jiān)管、市區(qū)一網(wǎng)通辦。以廣州為例，事項覆蓋率網(wǎng)上辦理率已經(jīng)達(dá)到了100%，并且有10%的事項可以實現(xiàn)即辦審批。然而，不同歷史時期，目標(biāo)和任務(wù)不同，要想更進(jìn)一步提高效率，縮減時限，推廣更多的事項可以實現(xiàn)馬上辦完、立即辦完的時候，數(shù)據(jù)質(zhì)量不高，有“數(shù)”不好用的問題逐漸暴露出來。

分析原因，主要是由于不斷變化的管理需求和應(yīng)用需求，以及歷史技術(shù)手段約束、系統(tǒng)使用人員素質(zhì)等原因，造成數(shù)據(jù)質(zhì)量良莠不齊，具體表現(xiàn)為以下幾個方面，如圖2。

1、數(shù)據(jù)要素尚未開展采集。前期系統(tǒng)設(shè)計重點(diǎn)關(guān)注在全過程電子化、全流程監(jiān)管、互聯(lián)互通、協(xié)同共享，對于與流程無關(guān)的數(shù)據(jù)要素未能準(zhǔn)確、及時采集，面對數(shù)據(jù)的深入應(yīng)用，無法提供相關(guān)信息。

2、數(shù)據(jù)要素未結(jié)構(gòu)化。審批結(jié)果已經(jīng)電子化，但多個審批要素聚合成在一起，計算機(jī)無法從一堆文字中，獲取到準(zhǔn)確信息，指標(biāo)的顆粒度需要細(xì)化。

3、數(shù)據(jù)缺乏權(quán)威性。系統(tǒng)未進(jìn)行邏輯檢測，自身產(chǎn)生的數(shù)據(jù)，或不同系統(tǒng)之間產(chǎn)生的數(shù)據(jù)存在相互矛盾，一數(shù)多源。例如用戶申報事項選擇了政府投資，但實際項目代碼中記錄對應(yīng)的項目類型為企業(yè)投資；部分用戶的發(fā)文中描述為不同意許可，但上傳的環(huán)節(jié)結(jié)果確為同意，各類矛盾造成數(shù)據(jù)缺乏權(quán)威性。

圖1 工程建設(shè)項目審批服務(wù)階段

圖2 當(dāng)前存在的問題

圖3 泊位數(shù)息填寫不規(guī)范

圖4 項目全生命周期一棵樹的管理圖

圖5 數(shù)據(jù)治理方法與路徑

4、數(shù)據(jù)內(nèi)容不完整。與審批結(jié)果不是強(qiáng)關(guān)聯(lián)，不是必須填寫項目，由于辦理時間關(guān)系，未填報；或者是審批結(jié)果指標(biāo)要求不明確，填寫的內(nèi)容不符合規(guī)范、內(nèi)容不準(zhǔn)確等等，造成數(shù)據(jù)不完整。（如圖3）

5、缺乏上下文關(guān)聯(lián)。工程建設(shè)審批各環(huán)節(jié)的數(shù)據(jù)各自為政，雖然形成了項目全生命周期一棵樹的管理，但在不同環(huán)節(jié)的審批結(jié)果內(nèi)容不統(tǒng)一，無法實現(xiàn)上線文關(guān)聯(lián)比對，沒有形成知識體系。例如發(fā)改注重項目類別、規(guī)劃重用地性質(zhì)、國土使用重視土地用途，相互標(biāo)準(zhǔn)不一致。（如圖4）

數(shù)據(jù)質(zhì)量是服務(wù)與創(chuàng)新的重要根基，數(shù)據(jù)治理的好壞直接影響數(shù)據(jù)應(yīng)用的價值，是精準(zhǔn)施策的關(guān)鍵前提，從以上分析，我們可以看出，開展數(shù)據(jù)治理工作刻不容緩。

三、數(shù)據(jù)治理方法路徑

數(shù)據(jù)治理是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及到多個領(lǐng)域，既要做好頂層設(shè)計，又要解決好數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)制度、系統(tǒng)運(yùn)行機(jī)制等體系問題。針對當(dāng)前工程建設(shè)項目審批過程中存在的數(shù)據(jù)問題，我們提出以下數(shù)據(jù)治理方法路徑。（如圖5）

1、構(gòu)建審批結(jié)果數(shù)據(jù)要素表單，做好數(shù)據(jù)源頭治理

以既要滿足當(dāng)前的業(yè)務(wù)和管理需求，也應(yīng)滿足未來的發(fā)展需求為原則，對工程建設(shè)項目審批結(jié)果進(jìn)行全面分析，在梳理調(diào)查的基礎(chǔ)上構(gòu)建審批結(jié)果數(shù)據(jù)要素表單。

一是對在審批過程中未起到關(guān)鍵作用，但在后期數(shù)據(jù)使用中會起到關(guān)鍵決策作用的信息，進(jìn)行數(shù)據(jù)要素指標(biāo)化。

二是對已經(jīng)電子化的復(fù)合要素進(jìn)行要素拆分，實現(xiàn)數(shù)據(jù)要素解耦，并設(shè)計出標(biāo)準(zhǔn)化的表單，實現(xiàn)審批結(jié)果數(shù)據(jù)要素表單化。通過以上工作，讓隱含的數(shù)據(jù)要素，從復(fù)雜的文字描述轉(zhuǎn)變?yōu)榭梢宰寵C(jī)器能夠輕松理解和處理的數(shù)據(jù)，做好數(shù)據(jù)源頭采集。

2、優(yōu)化審批系統(tǒng)智能應(yīng)用，做好數(shù)據(jù)實施治理

應(yīng)用系統(tǒng)是產(chǎn)生數(shù)據(jù)的搖籃，通過優(yōu)化審批系統(tǒng)的智能應(yīng)用，從數(shù)據(jù)產(chǎn)生源頭，做好數(shù)據(jù)治理的實施。

一可以通過設(shè)置必填項、配置數(shù)據(jù)字典選項、增加數(shù)據(jù)邏輯檢測，消除邏輯不一致性，數(shù)據(jù)不完整性，數(shù)據(jù)不規(guī)范問題，形成高質(zhì)量的權(quán)威可用數(shù)據(jù)。

二是確保一數(shù)一源，例如用戶在申報事項的時候，可以先錄入項目代碼，系統(tǒng)從項目代碼庫中直接獲取投資類型，并填充表單，這樣既省卻了用戶的二次錄入，提高了用戶體驗，同時也減少了人為產(chǎn)生的數(shù)據(jù)錯誤，確保了數(shù)據(jù)質(zhì)量。

三是提升系統(tǒng)智能應(yīng)用，通過對歷史數(shù)據(jù)及新產(chǎn)生數(shù)據(jù)的整合治理，完善不同環(huán)節(jié)審批事項結(jié)果的數(shù)據(jù)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，構(gòu)建數(shù)據(jù)要素逐層傳導(dǎo)與約束機(jī)制，根據(jù)上一環(huán)節(jié)對本環(huán)節(jié)的約束，以及本環(huán)節(jié)對下一環(huán)節(jié)的擴(kuò)展要求，建立數(shù)據(jù)流動通道，通過增加系統(tǒng)智能應(yīng)用，提高數(shù)據(jù)的應(yīng)用深度。

3、建立監(jiān)管長效機(jī)制體制，打造數(shù)據(jù)智能生態(tài)

維護(hù)數(shù)據(jù)質(zhì)量是一個長期而艱巨的任務(wù)，數(shù)據(jù)治理應(yīng)當(dāng)提前預(yù)測需求變化，不斷吸收新的數(shù)據(jù)來源，同時在系統(tǒng)的使用過程中，做好數(shù)據(jù)質(zhì)量評價，及時發(fā)現(xiàn)數(shù)據(jù)問題，并通過問題改進(jìn)跟蹤，反復(fù)迭代、持續(xù)優(yōu)化，形成良好的數(shù)據(jù)生態(tài)，確保在長期運(yùn)行過程中，持續(xù)穩(wěn)定保障數(shù)據(jù)質(zhì)量，最終形成高效可靠的數(shù)據(jù)資產(chǎn)。

四、實例研究

廣州市規(guī)劃和自然資源局從2019年開始，通過本文提出的數(shù)據(jù)治理方法與路徑，已在廣州市規(guī)劃和自然資源局一體化平臺業(yè)務(wù)審批系統(tǒng)中得到了應(yīng)用，主要應(yīng)用如下：

1、將規(guī)劃條件表單化、標(biāo)準(zhǔn)化、結(jié)構(gòu)化，對批出的文字信息內(nèi)容描述模板化。（如圖6）

2、結(jié)合GIS空間分析和數(shù)據(jù)倉庫、數(shù)據(jù)挖掘等手段，落實了數(shù)據(jù)要素傳導(dǎo)體系，將控制性詳細(xì)規(guī)劃中的可傳遞剛性指標(biāo)實現(xiàn)自動填充表單，自動比對上下環(huán)節(jié)的審查指標(biāo)、智能生成審查報告，交給“機(jī)器”。實現(xiàn)快速審批，進(jìn)一步壓縮了環(huán)節(jié)和時間，提升審批質(zhì)量和審批效率。截止2020年8月1日，已實現(xiàn)個項目的合規(guī)性審查、20余宗項目的智能審查項目。（如圖7）

圖6 廣州市建設(shè)用地規(guī)劃條件表單化模板

圖7 基于空間的智能比對

五、結(jié)論和建議

以上實踐證明，通過對工程建設(shè)項目審批數(shù)據(jù)治理，提高了數(shù)據(jù)質(zhì)量，支撐數(shù)據(jù)智能應(yīng)用，提升了數(shù)據(jù)的應(yīng)用價值，賦能工程建設(shè)項目審批政務(wù)服務(wù)。

然而數(shù)據(jù)治理不是一蹴而就，面對數(shù)據(jù)種類多、需求千變?nèi)f化，我們不可能一次性完成對所有數(shù)據(jù)資源治理。為了更好的服務(wù)于工程建設(shè)審批管理，只有充分認(rèn)識到數(shù)據(jù)的重要戰(zhàn)略意義，要有一定的前瞻性，將數(shù)據(jù)治理納入政府中長期發(fā)展規(guī)劃，分階段、分批次、遞進(jìn)實施，數(shù)據(jù)治理永遠(yuǎn)在路上。

注釋：

“并、放、減、優(yōu)、調(diào)” 業(yè)務(wù)優(yōu)化模式，其中，“并”指業(yè)務(wù)事項合并、并聯(lián)審批；“放”指審批權(quán)權(quán)限下放；“減”指減少事項、減少環(huán)節(jié)、減少申報材料；“優(yōu)”指事項優(yōu)化、提升服務(wù)水平；“調(diào)”指事項調(diào)整、提高服務(wù)效率。