生態(tài)文明及風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)下的中國(guó)農(nóng)藥立法完善

戈含鋒，李 芳

(天津科技大學(xué) 文法學(xué)院，天津 300457)

風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)是對(duì)當(dāng)今社會(huì)的一個(gè)基本界定，指在全球化背景下，人類實(shí)踐所導(dǎo)致的全球性風(fēng)險(xiǎn)占據(jù)主導(dǎo)地位的社會(huì)發(fā)展階段。隨著科技和全球化的發(fā)展，現(xiàn)代社會(huì)已經(jīng)進(jìn)入一個(gè)“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”的時(shí)代，當(dāng)前面臨的許多問(wèn)題在本質(zhì)、范圍和影響方式上與傳統(tǒng)時(shí)期相比已經(jīng)有了很大的不同，需要我們從制度和文化等多個(gè)層面作出回應(yīng)與調(diào)整。僅從農(nóng)業(yè)領(lǐng)域來(lái)說(shuō)，相對(duì)于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)以順應(yīng)天時(shí)地理為主要方式的生產(chǎn)和消費(fèi)模式，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的工業(yè)化生產(chǎn)在為人類甚至部分地球生命提供食物的同時(shí)，也存在著將人類甚至其他物種共同帶入巨大風(fēng)險(xiǎn)的可能性，例如物種的單一化培育、轉(zhuǎn)基因農(nóng)業(yè)技術(shù)的推廣、農(nóng)藥的使用等等。

在這種情形下，繼續(xù)延續(xù)傳統(tǒng)的制度規(guī)范理念來(lái)調(diào)整現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，罔顧其巨大的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制需要，無(wú)疑是不適當(dāng)甚至危險(xiǎn)的。以農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的基礎(chǔ)性物質(zhì)——農(nóng)藥的相關(guān)規(guī)范及立法狀況為例，我國(guó)現(xiàn)有農(nóng)藥立法普遍存在效力位階低、內(nèi)容陳舊簡(jiǎn)陋、主要以傳統(tǒng)時(shí)期調(diào)整普通產(chǎn)品的理念和方法來(lái)調(diào)整農(nóng)藥經(jīng)營(yíng)使用、對(duì)農(nóng)藥的特殊性缺乏關(guān)注等諸多問(wèn)題；就有關(guān)理論研究來(lái)說(shuō)，盡管農(nóng)藥使用的風(fēng)險(xiǎn)和立法調(diào)整需要引起了一些研究者的注意，但整體而言仍以就事論事、零星的局部式修補(bǔ)和建議為主，并沒(méi)有對(duì)農(nóng)藥立法的整體梳理及社會(huì)時(shí)期變遷下的適應(yīng)性反思(1)例如在知網(wǎng)法律板塊中的核心期刊以“農(nóng)藥”為關(guān)鍵詞進(jìn)行搜索，2018年有關(guān)農(nóng)藥問(wèn)題的研究只有4篇，分別是陳興良：《違反行政許可構(gòu)成非法經(jīng)營(yíng)罪問(wèn)題研究：以郭嶸分裝農(nóng)藥案為例》，《政治與法律》2018年第6期；陳洪兵：《生產(chǎn)、銷售偽劣商品罪立法模式研究》，《南通大學(xué)學(xué)報(bào)》，2018年第3期；鄧彥芬：《我國(guó)農(nóng)業(yè)面源污染防治法律建設(shè)》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)》2018年第1期；王建華：《農(nóng)產(chǎn)品安全風(fēng)險(xiǎn)治理中的政府職能及其行為邊界》，《貴州社會(huì)科學(xué)》，2018年第1期。前二者僅是所選案例或涉及產(chǎn)品與農(nóng)藥有關(guān)，并非對(duì)農(nóng)藥這一風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中需要特殊立法調(diào)整的專門規(guī)制研究。。

為回應(yīng)從傳統(tǒng)社會(huì)到風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)轉(zhuǎn)型背景下農(nóng)藥、農(nóng)業(yè)立法的整體變遷需要，本文以現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的重要依托及風(fēng)險(xiǎn)來(lái)源——農(nóng)藥為例，全面考察我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)藥立法，檢視目前我國(guó)在這一領(lǐng)域規(guī)范上的問(wèn)題及不足，并提出一定的應(yīng)對(duì)建議。這一分析的意義將不僅限于農(nóng)藥立法，對(duì)我國(guó)現(xiàn)代諸多公共性問(wèn)題，如食品、環(huán)境問(wèn)題等的解決都有一定基礎(chǔ)性價(jià)值。

一、我國(guó)目前的農(nóng)藥(pesticide)使用風(fēng)險(xiǎn)及規(guī)制需要

(一)農(nóng)藥及農(nóng)藥使用風(fēng)險(xiǎn)

農(nóng)藥使用風(fēng)險(xiǎn)是現(xiàn)代全球社會(huì)都面臨的問(wèn)題。我們以我國(guó)農(nóng)藥使用的風(fēng)險(xiǎn)狀況為例來(lái)進(jìn)行集中探討。

1．立法層面對(duì)農(nóng)藥風(fēng)險(xiǎn)性的認(rèn)識(shí)和界定

國(guó)務(wù)院行政法規(guī)《農(nóng)藥管理?xiàng)l例》作為我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)藥管理的基本法規(guī)，其對(duì)農(nóng)藥的定義是目前我國(guó)最權(quán)威的官方界定。《農(nóng)藥管理?xiàng)l例》規(guī)定,農(nóng)藥是指“用于預(yù)防、控制危害農(nóng)業(yè)、林業(yè)的病、蟲(chóng)、草、鼠和其他有害生物以及有目的地調(diào)節(jié)植物、昆蟲(chóng)生長(zhǎng)的化學(xué)合成或者來(lái)源于生物、其他天然物質(zhì)的一種物質(zhì)或者幾種物質(zhì)的混合物及其制劑”?；谠摱x可知，我國(guó)對(duì)農(nóng)藥的基本認(rèn)識(shí)仍側(cè)重于農(nóng)藥正向作用的界定和管理。在這一定義下，農(nóng)藥的種類和作用都頗為廣泛：從使用目的角度可以分為針對(duì)危害農(nóng)業(yè)作物的外圍生物的農(nóng)藥如除草劑、各類殺蟲(chóng)劑等和控制調(diào)整作物生長(zhǎng)的農(nóng)藥如各類激素兩類。從成分看，可分為化學(xué)合成類農(nóng)藥和生物性農(nóng)藥，等等。

從農(nóng)藥的正向角度進(jìn)行認(rèn)定和分類，相比于國(guó)際層面各國(guó)農(nóng)藥管理立法重點(diǎn)已經(jīng)普遍由側(cè)重藥效成分管理轉(zhuǎn)向安全性管理的整體趨勢(shì)來(lái)說(shuō)(2)古小東：《域外經(jīng)驗(yàn)下農(nóng)藥管理立法的完善》，《江西社會(huì)科學(xué)》，2015年第6期。，《農(nóng)藥管理?xiàng)l例》這一界定是遠(yuǎn)為不足的。隨著我國(guó)農(nóng)藥使用量的日趨增加與累積，除成分和藥效之外，無(wú)論何種類型農(nóng)藥在使用后都可能產(chǎn)生的農(nóng)藥殘留(pesticide residue)問(wèn)題才更需要國(guó)家之手介入調(diào)整，也是從公共利益角度更需要關(guān)注的方面。

2．農(nóng)藥使用風(fēng)險(xiǎn)及我國(guó)農(nóng)藥風(fēng)險(xiǎn)狀況。

農(nóng)藥殘留帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)典型地體現(xiàn)了現(xiàn)代石油農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)模式中農(nóng)藥的雙刃劍特點(diǎn)。農(nóng)藥的使用的確為我們現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)甚至生活提供了重要支持，抵御種類繁多的各種病蟲(chóng)害需要的殺蟲(chóng)劑、滅鼠劑，大大減少人類勞動(dòng)的除草劑，或者應(yīng)對(duì)日益增長(zhǎng)的人口需求的各類生物生長(zhǎng)調(diào)節(jié)型農(nóng)藥等等，都使得我們依賴農(nóng)藥成為一種必然，但是，農(nóng)藥的使用，甚至非過(guò)量的日常和正常使用，都同時(shí)對(duì)我們的食物、環(huán)境以及經(jīng)濟(jì)等產(chǎn)生著長(zhǎng)期的、不容忽視的負(fù)效應(yīng)。農(nóng)藥風(fēng)險(xiǎn)性已經(jīng)深入滲透到我們?nèi)粘Ｉ钌a(chǎn)的各個(gè)方面。

首先，在食品安全領(lǐng)域，農(nóng)藥使用不當(dāng)甚至正常使用造成的潛在風(fēng)險(xiǎn)一直是食品安全問(wèn)題不可忽視的原因之一。根據(jù)我國(guó)各地諸多的實(shí)證調(diào)查，我國(guó)食品中的農(nóng)藥殘留已經(jīng)達(dá)到了相當(dāng)普遍的程度。杭州市余杭區(qū)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全檢驗(yàn)檢測(cè)站研究人員在2017—2018年間選取了3個(gè)代表性蔬菜基地進(jìn)行跟蹤，通過(guò)抽取蔬菜、土壤及灌溉水樣，圍繞75種農(nóng)藥類型，包括對(duì)甲胺磷、對(duì)硫磷、甲基對(duì)硫磷、六六六、氧樂(lè)果、甲拌磷、克百威、涕滅威、甲基異硫磷、水胺硫磷、樂(lè)果、敵敵畏、毒死蜱等進(jìn)行農(nóng)藥殘留和風(fēng)險(xiǎn)考察。其中44批次蔬菜樣品中檢出農(nóng)藥殘留21批次,檢出率達(dá)47.7%。檢出1種農(nóng)藥殘留的有7個(gè),占樣品總數(shù)的16%，2種農(nóng)藥殘留的有4個(gè),占樣品總數(shù)的9%，3種農(nóng)藥殘留的6個(gè),占樣品總數(shù)的14%，說(shuō)明農(nóng)藥殘留不僅以較普遍的形式存在，并且還存在著多種農(nóng)藥殘留在同種蔬菜樣品上同時(shí)累積存在的現(xiàn)象。并且，部分基地并未在2017—2018年樣本選擇期間施加某類農(nóng)藥但仍在其提供的蔬菜樣品中檢出，形象地體現(xiàn)了土壤中農(nóng)藥殘留的直接影響(3)秦麗,沈適存,俞衛(wèi)甫：《杭州市余杭區(qū)代表性蔬菜殘留農(nóng)藥的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估》，《浙江農(nóng)業(yè)科學(xué)》，2019年第12期。。

除杭州外，貴州、天津、陜西等地都有類似檢測(cè)，農(nóng)藥殘留已經(jīng)成為現(xiàn)代社會(huì)食品和環(huán)境中的普遍狀態(tài)(4)秦國(guó)富，何豐瑞，張偉，楊碧霞，左蓓，李永波，陳艷：《2018年陜西省130份市售蔬菜中11種農(nóng)藥殘留調(diào)查》，載《現(xiàn)代預(yù)防醫(yī)學(xué)》，2020年第4期；溥麗華，郎小琴，穆志國(guó)，趙云，吳常敏，吳敏，張建利：《貴陽(yáng)城市周邊蔬菜規(guī)?；N植農(nóng)藥殘留風(fēng)險(xiǎn)分析：以貴陽(yáng)市某區(qū)為例》，《中國(guó)農(nóng)學(xué)通報(bào)》，2020年9期.。此類農(nóng)藥殘留或者直接體現(xiàn)為食品安全事件，或者在人體中殘留富集，悄然影響著人們的身體和健康。

不同于前述對(duì)食品中農(nóng)藥殘留的檢測(cè)，湖北孝感市研究人員曾直接基于人體調(diào)查農(nóng)藥殘留的積淀狀況(5)這一數(shù)據(jù)直接在人體血液中檢測(cè)農(nóng)藥成分，相較于直接從蔬菜中檢測(cè)更直觀體現(xiàn)了食品農(nóng)藥污染對(duì)人體的危害和殘留狀態(tài)。由于在樣本取得、實(shí)驗(yàn)條件方面較難獲得，因此本文選取了這一較早的數(shù)據(jù)樣本。參見(jiàn)李啟泉、劉守亮等：《環(huán)境、食品及人體農(nóng)藥殘留量調(diào)查》，《中國(guó)自然醫(yī)學(xué)雜志》，2004年第1期。。2000-2002 年間研究人員在當(dāng)?shù)卦茐?mèng)縣生產(chǎn)基地選取樣本，包括糧食、蔬菜、土壤和水等，考察有機(jī)氯和有機(jī)磷農(nóng)藥在本市消費(fèi)者中的人體農(nóng)藥殘留狀況。調(diào)查樣本顯示農(nóng)藥殘留累積相較于食品更為普遍，在樣本人體脂肪、血液中的六六六(HCH)檢出率為93.33 %和100%, DDT 的檢出率為100%和86.67 %。除了不同農(nóng)藥數(shù)據(jù)在人體中殘留的比率差異外，農(nóng)藥在人體中的檢出率達(dá)到100%！多種食物來(lái)源在人體中達(dá)到了更為普遍且廣泛的富集態(tài)勢(shì)。

其次是農(nóng)藥對(duì)環(huán)境的影響。這一問(wèn)題已經(jīng)為不少研究者所注意，以知網(wǎng)研究數(shù)據(jù)為例，以農(nóng)藥和環(huán)境為關(guān)鍵詞進(jìn)行搜索到的研究文獻(xiàn)數(shù)量達(dá)30700條之多，涉及范圍也相當(dāng)廣泛，如農(nóng)藥對(duì)水環(huán)境、土壤的污染(6)孫肖瑜，王靜等：《我國(guó)水環(huán)境農(nóng)藥污染現(xiàn)狀及健康影響研究進(jìn)展》，《環(huán)境與健康雜志》，2009年第7期；王未，黃從建等：《我國(guó)區(qū)域性水體農(nóng)藥污染現(xiàn)狀研究分析》，《環(huán)境保護(hù)科學(xué)》，2013年第5期；宋寧慧，卜元卿：《農(nóng)藥對(duì)地表水污染狀況研究概述》，《生態(tài)與農(nóng)村環(huán)境學(xué)報(bào)》，2010年第12期；梁茹晶，宋雪英等：《擬除蟲(chóng)菊酯類農(nóng)藥的土壤生態(tài)毒理學(xué)研究進(jìn)展》，《沈陽(yáng)藥科大學(xué)學(xué)報(bào)》，2015年第8期；宋衛(wèi)國(guó)，李寶聚：《農(nóng)田土壤中農(nóng)藥的環(huán)境行為濃度預(yù)測(cè)》，《農(nóng)業(yè)環(huán)境科學(xué)學(xué)報(bào)》，2008年第7期。,對(duì)生物、對(duì)環(huán)境的整體影響等等都有相當(dāng)數(shù)量的文獻(xiàn)論述。

在立法層面，相對(duì)1979年《環(huán)境保護(hù)法》對(duì)農(nóng)藥的簡(jiǎn)單規(guī)定，2014年新頒布的《環(huán)境保護(hù)法》加大了對(duì)農(nóng)藥的關(guān)注，也從一個(gè)側(cè)面說(shuō)明了這個(gè)問(wèn)題的嚴(yán)峻性。

最后，在經(jīng)濟(jì)方面，農(nóng)藥風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題直接構(gòu)成我國(guó)在食品、環(huán)境領(lǐng)域的巨大支出與代價(jià)。例如在食品安全領(lǐng)域，由于農(nóng)藥導(dǎo)致的食品安全問(wèn)題造成的社會(huì)影響及防治投入都成為我們不得不承受的成本和代價(jià)。再如僅在國(guó)際貿(mào)易這一層次，我國(guó)因農(nóng)藥殘留量超標(biāo)導(dǎo)致農(nóng)副產(chǎn)品出口被拒收、退貨、銷毀的現(xiàn)象并不鮮見(jiàn)，這一問(wèn)題甚至影響到我國(guó)的進(jìn)出口貿(mào)易和國(guó)際市場(chǎng)形象(7)2002 年初, 日本認(rèn)定我國(guó)的出口蔬菜農(nóng)藥殘留超標(biāo), 大大提高進(jìn)口蔬菜的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn), 將蔬菜檢測(cè)安全衛(wèi)生指標(biāo)由6 項(xiàng)增加到40 多項(xiàng), 雞肉檢查項(xiàng)目為40 多項(xiàng), 果汁檢查80 多項(xiàng), 大米檢測(cè)91 項(xiàng)。據(jù)初步統(tǒng)計(jì), 受其影響2002 年中國(guó)對(duì)日出口增幅為零, 占比從2001 年的35 %下降至32 %, 2003年上半年同比又下降0 .2 %。，參見(jiàn)吳蘇燕：《食品安全問(wèn)題與國(guó)際貿(mào)易》，載《國(guó)際技術(shù)經(jīng)濟(jì)研究》，2004年第2期。。

(二)農(nóng)藥相對(duì)于普通產(chǎn)品的特殊性及其風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制需要

在工業(yè)社會(huì)早期，由于大自然的自凈容量尚比較充足，農(nóng)藥殘留累積問(wèn)題并不凸現(xiàn)，化肥農(nóng)藥等工業(yè)品在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域投入的副作用并未引起管理層太多重視。尤其對(duì)于我國(guó)這一人口眾多的農(nóng)業(yè)大國(guó)來(lái)說(shuō)，在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)依賴化肥農(nóng)藥產(chǎn)生的效益在重要性上要大大高于對(duì)其副作用的關(guān)注。農(nóng)藥領(lǐng)域的早期立法致力于對(duì)農(nóng)藥生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)銷售等的經(jīng)濟(jì)管理與調(diào)整，對(duì)其風(fēng)險(xiǎn)性和副作用主要以附帶方式進(jìn)行調(diào)整，在立法規(guī)制上與普通產(chǎn)品并無(wú)太多區(qū)別。

但是農(nóng)藥的特殊性在于，不同于一般產(chǎn)品，農(nóng)藥在使用時(shí)不僅服務(wù)于使用者追求的目的，更可能對(duì)使用者之外的主體、環(huán)境等產(chǎn)生影響，并且絕大多數(shù)情形下對(duì)后者影響更大，更為長(zhǎng)期和深遠(yuǎn)。例如為了消滅某類害蟲(chóng)而噴灑農(nóng)藥，在消滅害蟲(chóng)的同時(shí)(8)“消滅”的說(shuō)法并不準(zhǔn)確，頻繁用藥使得害蟲(chóng)耐藥性增強(qiáng)是一個(gè)不容忽視的趨勢(shì)，害蟲(chóng)不可能被全面消滅，只能部分控制。有關(guān)討論可見(jiàn)美國(guó)女化學(xué)家卡遜《寂靜的春天》里對(duì)農(nóng)藥副作用的細(xì)致描述。，還可能造成其他昆蟲(chóng)包括益蟲(chóng)、鳥(niǎo)獸等的傷亡,人體的潛在損害,空氣、土壤，果實(shí)等的污染,甚至累積下的地下水污染。用經(jīng)濟(jì)學(xué)上的術(shù)語(yǔ)來(lái)說(shuō)就是，農(nóng)藥的使用具有相當(dāng)強(qiáng)的溢出效應(yīng)，由于這種溢出效應(yīng)大多是應(yīng)該盡量防止和避免的，可稱之為農(nóng)藥使用的負(fù)溢出效應(yīng)，也就是現(xiàn)代農(nóng)藥使用中的風(fēng)險(xiǎn)性。這是我們理解農(nóng)藥特殊性，進(jìn)而即農(nóng)藥立法特殊性的一個(gè)基本前提。

由此，在農(nóng)藥問(wèn)題上需要兩個(gè)層面的立法，一是工業(yè)社會(huì)以來(lái)調(diào)整日常產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的法規(guī)，如公司法、廣告法、產(chǎn)品責(zé)任法等等，適用于對(duì)農(nóng)藥使用正效應(yīng)的規(guī)范；另一類則是適應(yīng)現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)需要，以限制和規(guī)范農(nóng)藥風(fēng)險(xiǎn)性和負(fù)溢出效應(yīng)為目的形成的制度化配套措施，我們可稱之為“風(fēng)險(xiǎn)規(guī)范”，如農(nóng)藥事故報(bào)告制度、農(nóng)藥記錄制度，以及圍繞農(nóng)藥風(fēng)險(xiǎn)性構(gòu)建的各種專門性法律法規(guī)，這一部分立法體現(xiàn)了風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)下的主要需要，并隨著風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的進(jìn)入日趨重要。

這兩個(gè)層面的立法側(cè)重體現(xiàn)了兩類不同的立法需要和規(guī)制理念，從對(duì)前者的關(guān)注到對(duì)后者的側(cè)重，是傳統(tǒng)工業(yè)時(shí)期過(guò)渡到風(fēng)險(xiǎn)時(shí)期的必然趨勢(shì)。前者由于我們經(jīng)歷時(shí)期更長(zhǎng)，有關(guān)立法更為完善，后者則由于風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的剛剛進(jìn)入而尚處于起步階段，但后者的立法水準(zhǔn)和完善程度更體現(xiàn)了一國(guó)立法的先進(jìn)性與更強(qiáng)的公共福祉考慮。

基于前述，我們對(duì)我國(guó)現(xiàn)有農(nóng)藥立法整體進(jìn)行分析，探討當(dāng)前我國(guó)農(nóng)藥領(lǐng)域立法規(guī)制的時(shí)期適應(yīng)性與應(yīng)有發(fā)展方向。

二、我國(guó)農(nóng)藥立法概況及規(guī)制特征

以“農(nóng)藥”為關(guān)鍵詞通過(guò)大數(shù)據(jù)檢索可知，截至2019年1月，我國(guó)現(xiàn)行有效的法律法規(guī)中涉及農(nóng)藥的有25304部，有關(guān)農(nóng)藥的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范為350條(9)數(shù)據(jù)源自北大法意法學(xué)大數(shù)據(jù)分析平臺(tái)：http://bigdata.lawyee.net。。數(shù)量的龐大并不意味著質(zhì)量的同比提升，我們將按專門性農(nóng)藥立法和其他法律法規(guī)中有關(guān)農(nóng)藥的立法兩類對(duì)我國(guó)農(nóng)藥立法現(xiàn)狀進(jìn)行探討。

(一)我國(guó)的農(nóng)藥專項(xiàng)立法

作為一種技術(shù)性、科技性較強(qiáng)的立法，我國(guó)的專門農(nóng)藥立法又可分為兩大類：農(nóng)藥法規(guī)和農(nóng)藥標(biāo)準(zhǔn)。前者目的在于對(duì)農(nóng)藥領(lǐng)域相關(guān)行為進(jìn)行調(diào)控，后者是前述行為規(guī)制的技術(shù)性支持。

1.我國(guó)的農(nóng)藥法規(guī)

根據(jù)我國(guó)的基本立法模式，農(nóng)藥立法也分為中央和地方兩個(gè)層次。中央層次的農(nóng)藥立法主要是國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)以及國(guó)務(wù)院各部委制定的部門規(guī)章兩類。中央立法的最高層次——全國(guó)人大及人大常委會(huì)對(duì)農(nóng)藥問(wèn)題并無(wú)規(guī)定。具體法規(guī)如下表(表1)(10)為了論述需要，本文未將國(guó)務(wù)院及各部委有關(guān)農(nóng)藥的通知統(tǒng)計(jì)在內(nèi)。因其一般主要針對(duì)農(nóng)藥領(lǐng)域的某個(gè)具體問(wèn)題，義務(wù)主體以行使管理職能的各行政機(jī)關(guān)為主，更類似于一種政府內(nèi)部的工作安排。。

表1 農(nóng)藥行政法規(guī)和部門規(guī)章

我國(guó)地方層次的立法是落實(shí)中央農(nóng)藥管理，結(jié)合本地現(xiàn)實(shí)規(guī)范農(nóng)藥使用的依據(jù)，其現(xiàn)實(shí)重要性并不低于中央層面的立法。在21473部地方性法規(guī)和規(guī)范性文件中，只有海南、廣州、天津、四川、云南和江蘇徐州等六個(gè)省市制定了農(nóng)藥經(jīng)營(yíng)和使用的專門規(guī)范(11)《海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)農(nóng)藥管理若干規(guī)定》(2016年)、《廣州市農(nóng)藥管理規(guī)定》(2007年)、《天津市農(nóng)藥管理?xiàng)l例》(2006年)、《四川省農(nóng)藥管理?xiàng)l例》(2005年)、《云南省農(nóng)藥管理?xiàng)l例》(2004年)、《徐州市農(nóng)藥經(jīng)營(yíng)使用管理?xiàng)l例》(2003年)。參見(jiàn)北大法意法學(xué)大數(shù)據(jù)分析平臺(tái)：http://bigdata.lawyee.net。，其他大多是在調(diào)整其他領(lǐng)域問(wèn)題，如食品安全、環(huán)境問(wèn)題等時(shí)做附帶規(guī)定。這從一個(gè)側(cè)面說(shuō)明，與農(nóng)藥的廣泛使用與現(xiàn)實(shí)影響相比，當(dāng)前地方立法對(duì)農(nóng)藥使用問(wèn)題并無(wú)同等程度的應(yīng)有重視。

2.農(nóng)藥標(biāo)準(zhǔn)

除了前述行為規(guī)范意義上的法規(guī)外，作為一種科技和技術(shù)產(chǎn)品規(guī)范，標(biāo)準(zhǔn)是構(gòu)成我國(guó)農(nóng)藥立法的另一個(gè)重要內(nèi)容。根據(jù)中國(guó)標(biāo)準(zhǔn)在線服務(wù)網(wǎng)收集的農(nóng)藥標(biāo)準(zhǔn)，我國(guó)共有相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)461條，主要分為國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)三類(見(jiàn)表2)(12)國(guó)外標(biāo)準(zhǔn)、計(jì)量規(guī)程規(guī)范、團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)分類項(xiàng)下沒(méi)有農(nóng)藥數(shù)據(jù)。參見(jiàn)：http://www.spc.org.cn/gb168/basicsearch；我國(guó)的《中華人民共和國(guó)標(biāo)準(zhǔn)化法》將標(biāo)準(zhǔn)分為國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)(DB)、企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)四級(jí)。。

表2 有關(guān)類別及數(shù)量(包含即將實(shí)施、正在實(shí)施以及被代替標(biāo)準(zhǔn))

農(nóng)藥標(biāo)準(zhǔn)需要結(jié)合農(nóng)藥法規(guī)來(lái)落實(shí)和實(shí)踐，農(nóng)藥標(biāo)準(zhǔn)則為農(nóng)藥法規(guī)提供了微觀技術(shù)支持，二者共同構(gòu)成了當(dāng)前我國(guó)農(nóng)藥制度規(guī)范的基本內(nèi)容。這一領(lǐng)域同樣存在諸多有待完善之處，但由于其強(qiáng)技術(shù)性以及文章篇幅限制，本文對(duì)農(nóng)藥標(biāo)準(zhǔn)不作深入探討。

(二)其他法律法規(guī)中有關(guān)農(nóng)藥的規(guī)范

這部分我們依然從中央和地方兩個(gè)層面分析。

第一，中央層面，目前我國(guó)現(xiàn)行有效涉及農(nóng)藥問(wèn)題的法律及法律性文件有39部(13)參見(jiàn)北大法意法學(xué)大數(shù)據(jù)分析平臺(tái)：http://bigdata.lawyee.net。，如《食品安全法》《水污染防治法》《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》《大氣污染防治法》《環(huán)境保護(hù)法》等。僅從立法名稱即可推知，其規(guī)范的主要目的在于調(diào)控農(nóng)藥在相應(yīng)領(lǐng)域如草原、大氣、環(huán)境、農(nóng)產(chǎn)品等中的風(fēng)險(xiǎn)性或者外溢性，并非專項(xiàng)服務(wù)于農(nóng)藥生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和使用本身。

第二，地方有關(guān)農(nóng)藥的地方性法規(guī)約847部，專門規(guī)定農(nóng)藥使用管理的有6部，其他大部分散見(jiàn)于有關(guān)大氣環(huán)境、水資源保護(hù)、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量甚至未成年人保護(hù)當(dāng)中，如《遼寧省農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全條例》(2017年)、《安徽省飲用水水源環(huán)境保護(hù)條例》(2016年)、《山東省大氣污染防治條例》(2016年)等。對(duì)農(nóng)藥的風(fēng)險(xiǎn)性規(guī)范仍然以附帶調(diào)整為主，適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)需要的專門性風(fēng)險(xiǎn)規(guī)范比例僅占0.007%，相當(dāng)欠缺。

三、我國(guó)農(nóng)藥立法風(fēng)險(xiǎn)性應(yīng)對(duì)的問(wèn)題與完善

基于前述，在有關(guān)農(nóng)藥風(fēng)險(xiǎn)性立法應(yīng)對(duì)上，我們可以大致總結(jié)出以下有待完善的方面。

(一)立法規(guī)定零散，系統(tǒng)性和規(guī)劃性不足

如前所述，我國(guó)涉及農(nóng)藥的現(xiàn)行有效法律法規(guī)達(dá)25304部，數(shù)量上相當(dāng)充足，涉及范圍和領(lǐng)域廣泛，包括水、大氣、土壤污染防治、食品安全、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全，甚至特定種類食藥質(zhì)量的保障等等，這也體現(xiàn)了我們?cè)诘谝徊糠謴?qiáng)調(diào)的，農(nóng)藥使用的負(fù)外溢性或者風(fēng)險(xiǎn)性已經(jīng)滲入各個(gè)領(lǐng)域，相當(dāng)普遍，立法在解決其他問(wèn)題上基本都無(wú)法回避對(duì)農(nóng)藥風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)注。

但是，這種巨大的立法數(shù)量和各個(gè)領(lǐng)域的補(bǔ)丁式、零散式性附帶調(diào)整不可能形成將農(nóng)藥風(fēng)險(xiǎn)作為一個(gè)整體，從最基礎(chǔ)的農(nóng)藥生產(chǎn)使用規(guī)制角度進(jìn)行整體規(guī)范的態(tài)勢(shì)，不足以系統(tǒng)和全面應(yīng)對(duì)農(nóng)藥使用中的風(fēng)險(xiǎn)性和副作用。

第一，從立法效力位階角度，農(nóng)藥領(lǐng)域最高效力層次的僅是國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)，并無(wú)一部法律層次的基本法對(duì)農(nóng)藥經(jīng)營(yíng)使用、銷售流通和監(jiān)管等等問(wèn)題作出基本和全局性的立法定位和原則規(guī)范。

對(duì)某一風(fēng)險(xiǎn)或公共問(wèn)題領(lǐng)域制定一部基本法進(jìn)行宏觀概況和規(guī)范，然后由其他行政法規(guī)、部門規(guī)章以及地方性立法予以細(xì)化，是我國(guó)立法比較通行的做法，比如食品安全領(lǐng)域的《食品安全法》、環(huán)境污染防治和保護(hù)領(lǐng)域的《環(huán)境保護(hù)法》等，而對(duì)同樣甚至更為基礎(chǔ)、復(fù)雜和影響深遠(yuǎn)的農(nóng)藥領(lǐng)域，卻沒(méi)有類似的基礎(chǔ)性規(guī)范，直至目前仍然是各領(lǐng)域、各部門分散規(guī)定?！掇r(nóng)藥管理?xiàng)l例》作為現(xiàn)行有效的最高立法規(guī)范，其側(cè)重性和全局性上難以作為農(nóng)藥領(lǐng)域的基本法對(duì)其他農(nóng)藥立法規(guī)范作出指引。

第二，在法規(guī)形式上，各種主要體現(xiàn)政府管理過(guò)程的公文形式的通知、決定、意見(jiàn)、公告、政策等占據(jù)了農(nóng)藥規(guī)制的大多數(shù)。

國(guó)務(wù)院頒布的涉及農(nóng)藥的253部文件中，較為規(guī)范化的行政法規(guī)(即名稱為條例的法規(guī))只有8部，且除了《農(nóng)藥管理?xiàng)l例》外，其他都是有關(guān)農(nóng)藥的隨附規(guī)定，如《中華人民共和國(guó)增值稅暫行條例》(2017年)只是在確定增值稅稅率時(shí)列舉到農(nóng)藥，雖然涉及農(nóng)藥一詞，實(shí)質(zhì)上與農(nóng)藥風(fēng)險(xiǎn)控制甚至農(nóng)藥的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理毫不相關(guān)。類似零散規(guī)范基本數(shù)量充足，也根本不足以對(duì)農(nóng)藥使用的風(fēng)險(xiǎn)性構(gòu)成全面有效的規(guī)制態(tài)勢(shì)(14)《中華人民共和國(guó)增值稅暫行條例》第二條：“增值稅稅率：……(二)納稅人……銷售或者進(jìn)口下列貨物，稅率為11%：…… 4.飼料、化肥、農(nóng)藥、農(nóng)機(jī)、農(nóng)膜；……”。

當(dāng)然，這些公文在解決各領(lǐng)域農(nóng)藥問(wèn)題上的確起到了相應(yīng)的作用，但整體而言，往往是針對(duì)具體問(wèn)題和事件展開(kāi)，公開(kāi)性、規(guī)范性和各領(lǐng)域的綜合考慮都無(wú)法保證，難以為我國(guó)農(nóng)藥管理提供更為明確和標(biāo)準(zhǔn)的現(xiàn)代規(guī)范。并且我國(guó)加入世貿(mào)組織后，在立法層面的一個(gè)基本回應(yīng)態(tài)勢(shì)就是要盡量減少類似主要流通于政府內(nèi)部的公文，通知、意見(jiàn)等不夠明確規(guī)范的“紅頭文件”數(shù)量，這也是我國(guó)農(nóng)藥規(guī)范的規(guī)范化和適應(yīng)世界法治潮流的基本要求。

另外，這種農(nóng)藥領(lǐng)域規(guī)范主要以各種政府公文、意見(jiàn)等紅頭文件為主的格局，某種程度上與農(nóng)藥領(lǐng)域的基本法規(guī)是政府立法且效力位階偏低也有直接關(guān)系。

(二)農(nóng)藥專項(xiàng)立法以經(jīng)濟(jì)管理調(diào)控為主，對(duì)農(nóng)藥風(fēng)險(xiǎn)性規(guī)制關(guān)注不足

我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)藥領(lǐng)域的專門性立法主要是圍繞農(nóng)藥生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)和銷售等制定，側(cè)重于經(jīng)濟(jì)性調(diào)控。這體現(xiàn)在立法內(nèi)容和立法主體兩方面。

在立法內(nèi)容上，以中央層次的立法為例，根據(jù)前述表1可知，13部農(nóng)藥專項(xiàng)立法中規(guī)范農(nóng)藥生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)等內(nèi)容，如農(nóng)藥登記、農(nóng)藥經(jīng)營(yíng)許可、生產(chǎn)許可、進(jìn)口等的為12部，專門防范農(nóng)藥風(fēng)險(xiǎn)的只有1982年的《農(nóng)藥安全使用規(guī)定》以及農(nóng)業(yè)部《農(nóng)藥管理?xiàng)l例》中的部分條文。前者在時(shí)效性和可操作性等方面都存在不少問(wèn)題，基本無(wú)法應(yīng)對(duì)當(dāng)前復(fù)雜的農(nóng)藥使用管理需要和現(xiàn)狀；后者規(guī)定簡(jiǎn)單，無(wú)法充分解決我們當(dāng)前面臨的農(nóng)藥使用效率偏低，對(duì)環(huán)境和食品影響較大的現(xiàn)實(shí)。我們將在后文專門對(duì)此進(jìn)行分析。

在立法主體上，只有農(nóng)業(yè)部是農(nóng)藥領(lǐng)域的主要立法主體(15)實(shí)質(zhì)上，將農(nóng)業(yè)部作為農(nóng)藥風(fēng)險(xiǎn)控制的主要主體也是存在一定商榷空間的。農(nóng)業(yè)部兼具推動(dòng)農(nóng)村農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與防控農(nóng)藥風(fēng)險(xiǎn)兩大職責(zé)，如何保證具有潛在沖突兩種職能在實(shí)施上兼顧而不是有所側(cè)重和取舍是值得思考的。這方面我們可以以英國(guó)瘋牛病引發(fā)的英國(guó)政府機(jī)構(gòu)調(diào)整為例來(lái)理解：英國(guó)是歐美國(guó)家中制定食品安全法最早的國(guó)家之一，至1986年英國(guó)確診首例瘋牛病以來(lái)，其食品安全法的形成與演變已經(jīng)有120年的歷史。但是，在這樣一種成熟的安全體制下，瘋牛病卻能在英國(guó)橫行十余年，并引起了全球恐慌、重創(chuàng)英國(guó)經(jīng)濟(jì)，即與英國(guó)農(nóng)業(yè)部兼具保護(hù)農(nóng)業(yè)與促進(jìn)食品安全的雙重角色有關(guān)。由于兼顧農(nóng)業(yè)和食品，它究竟是維護(hù)農(nóng)業(yè)的利益，還是側(cè)重食品安全的潛在職能沖突在瘋牛病事件中凸顯。瘋牛病事件中，農(nóng)業(yè)部在政策執(zhí)行中為了短期經(jīng)濟(jì)利益，擔(dān)心牛肉市場(chǎng)的崩潰遲遲不肯透漏實(shí)情，在公眾付出沉重代價(jià)后最終才不得不采取相應(yīng)措施。正如有批評(píng)指出，農(nóng)業(yè)部“政治戰(zhàn)勝了科學(xué)”，農(nóng)業(yè)部的“政治”就是要捍衛(wèi)養(yǎng)牛業(yè)的利益。承認(rèn)瘋牛病的傳染性將直接影響英國(guó)牛肉市場(chǎng)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)進(jìn)而英國(guó)經(jīng)濟(jì)。事件導(dǎo)致英國(guó)傳統(tǒng)食品安全體制的重大改革。英國(guó)在2000年組建食品標(biāo)準(zhǔn)局，剝離了農(nóng)業(yè)部負(fù)責(zé)食品安全的權(quán)力，將之由農(nóng)業(yè)部轉(zhuǎn)至食品標(biāo)準(zhǔn)局與衛(wèi)生部。參見(jiàn)魏秀春著：《英國(guó)食品安全立法與監(jiān)管史研究》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2013年，第237-282頁(yè)。該事件凸顯了執(zhí)行機(jī)構(gòu)承擔(dān)具有潛在沖突性職責(zé)和雙重職能時(shí)的平衡困難，以及可能引發(fā)的種種弊病及危害，值得我們?cè)诖_定政府機(jī)構(gòu)和職責(zé)時(shí)進(jìn)行參考。，發(fā)改委，工業(yè)和信息化部、國(guó)家工商行政管理總局、衛(wèi)生部、化學(xué)工業(yè)部等部門并非農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的專有部門，其立法更不可能形成對(duì)農(nóng)藥問(wèn)題，包括農(nóng)藥風(fēng)險(xiǎn)性的專門關(guān)注(16)表1所涉的相關(guān)立法機(jī)構(gòu)——農(nóng)業(yè)部、國(guó)家工商行政管理總局、衛(wèi)生部、化學(xué)工業(yè)部等已分別更名、撤銷或歸并為其他部委。。也因此，直至目前前述部門涉及農(nóng)藥的法規(guī)無(wú)一例外側(cè)重于生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)而非農(nóng)藥風(fēng)險(xiǎn)的防范，或者對(duì)本部門相關(guān)問(wèn)題與農(nóng)藥使用有關(guān)時(shí)做附帶調(diào)整。如化學(xué)工業(yè)部《關(guān)于進(jìn)口農(nóng)藥審批暫行辦法》(1985年)的主要目的是適應(yīng)本部門、本地區(qū)需要和“保護(hù)和促進(jìn)我國(guó)農(nóng)藥工業(yè)的發(fā)展”，對(duì)境外農(nóng)藥的毒理和適應(yīng)性這一為全球貿(mào)易所關(guān)注的問(wèn)題無(wú)一字提及(17)《關(guān)于進(jìn)口農(nóng)藥審批暫行辦法》(1985年)第三條：“進(jìn)口農(nóng)藥，要從本部門、本地區(qū)實(shí)際需要出發(fā)，同時(shí)也要有利于保護(hù)和促進(jìn)我國(guó)農(nóng)藥工業(yè)的發(fā)展。”。

(三)農(nóng)藥風(fēng)險(xiǎn)控制專業(yè)性、覆蓋面及實(shí)效性的整體不足

規(guī)范農(nóng)藥風(fēng)險(xiǎn)性的專門法規(guī)及主要領(lǐng)域，當(dāng)前主要是農(nóng)業(yè)部頒布的《農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安全事故報(bào)告辦法》(2009年)及國(guó)務(wù)院行政法規(guī)《農(nóng)藥管理?xiàng)l例》(2017年修訂)中關(guān)于農(nóng)藥使用的規(guī)定。由于農(nóng)藥風(fēng)險(xiǎn)主要是在農(nóng)藥使用而非生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)和銷售等領(lǐng)域產(chǎn)生，因此農(nóng)藥“風(fēng)險(xiǎn)控制”主要體現(xiàn)在條例有關(guān)農(nóng)藥使用的規(guī)定中。

上述農(nóng)藥風(fēng)險(xiǎn)控制規(guī)定存在如下問(wèn)題。

首先，農(nóng)藥風(fēng)險(xiǎn)控制的專業(yè)性不足。以典型體現(xiàn)農(nóng)藥風(fēng)險(xiǎn)性的農(nóng)藥使用安全事故來(lái)說(shuō)，農(nóng)藥風(fēng)險(xiǎn)事故作為農(nóng)業(yè)事故中最主要、最廣泛的類型在《農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安全事故報(bào)告辦法》中僅被作為其中的一類被簡(jiǎn)單提及(18)《農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安全事故報(bào)告辦法》第六條：“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安全事故主要包括：農(nóng)業(yè)機(jī)械事故、漁業(yè)船舶水上生產(chǎn)安全事故、農(nóng)藥使用安全事故、火災(zāi)(包括草原火災(zāi))事故、實(shí)驗(yàn)室安全事故及直屬墾區(qū)生產(chǎn)安全事故等”。，在事故報(bào)告程序、事故統(tǒng)計(jì)等規(guī)定中與其他類似機(jī)械事故、火災(zāi)事故、實(shí)驗(yàn)室安全事故等并無(wú)區(qū)別。而一個(gè)基本常識(shí)是，農(nóng)藥使用安全事故與后者屬于完全不同的類型。農(nóng)藥使用安全事故可以大致分為兩類，急性突發(fā)性農(nóng)藥事故，和基礎(chǔ)性、長(zhǎng)期性和普遍性的農(nóng)藥累積造成的事故，如農(nóng)藥污染河水，或者農(nóng)藥交叉使用導(dǎo)致的事故類型，其類型、構(gòu)成和認(rèn)定更為復(fù)雜，事故認(rèn)定、統(tǒng)計(jì)等都更為復(fù)雜。相比而言，火災(zāi)、生產(chǎn)安全事故等則主要呈現(xiàn)為突發(fā)性和暫時(shí)性狀態(tài)，二者在專業(yè)規(guī)避與應(yīng)對(duì)手段，進(jìn)而問(wèn)題報(bào)告和處理方面都應(yīng)存在相當(dāng)?shù)牟町?，?jiǎn)單籠統(tǒng)歸入同類“事故”進(jìn)行報(bào)告處理并不適宜，實(shí)際應(yīng)對(duì)與解決效果也無(wú)法保證。

其次，相對(duì)于農(nóng)藥風(fēng)險(xiǎn)的普遍性，農(nóng)藥風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的覆蓋面相當(dāng)有限。

我國(guó)當(dāng)前農(nóng)藥立法整體以規(guī)范農(nóng)藥生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)為主，對(duì)使用的規(guī)定較少，即便是規(guī)定農(nóng)藥使用篇幅最為集中的《農(nóng)藥管理?xiàng)l例》，相應(yīng)內(nèi)容也相對(duì)簡(jiǎn)陋，農(nóng)藥風(fēng)險(xiǎn)規(guī)范在立法中僅從數(shù)量看也嚴(yán)重不足。

究其原因，可能是相比于對(duì)農(nóng)藥生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)銷售等的規(guī)范，對(duì)“使用”的管理更為復(fù)雜，難度更高。例如，僅從管理對(duì)象來(lái)看，我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的主體模式仍然是家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制下的個(gè)體農(nóng)戶式生產(chǎn)，分散農(nóng)民和農(nóng)戶居于規(guī)模形態(tài)上的絕對(duì)優(yōu)勢(shì)，農(nóng)藥使用主體要遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)農(nóng)藥生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)和銷售主體。對(duì)此類主體進(jìn)行規(guī)范和監(jiān)督要比農(nóng)業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)公司等需要更多的成本投入；并且，從監(jiān)管主體角度，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基本地域——各個(gè)村落往往還是政府行政管理的末梢(19)立法終究是為了解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，我國(guó)農(nóng)戶人數(shù)多、分布廣和監(jiān)督難，對(duì)其進(jìn)行監(jiān)管的必要性和難度更大，甚至可以說(shuō)，正是因?yàn)檫@種特點(diǎn)，我們農(nóng)藥污染的形勢(shì)更為嚴(yán)峻，更需要細(xì)致周密的調(diào)查研究基礎(chǔ)上的立法規(guī)劃。。相當(dāng)多涉及農(nóng)藥管理的部門往往在鄉(xiāng)村并無(wú)相應(yīng)的機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員配備，農(nóng)藥使用過(guò)程監(jiān)管基本呈盲區(qū)狀態(tài)。

由此，最易產(chǎn)生農(nóng)藥風(fēng)險(xiǎn)的使用領(lǐng)域?qū)儆谧铍y規(guī)制的領(lǐng)域，在現(xiàn)有立法中又對(duì)應(yīng)最少的條文，從風(fēng)險(xiǎn)防控角度來(lái)看，這一立法資源分布無(wú)疑是存在問(wèn)題的。

再次，配套和適應(yīng)性、實(shí)效性有限。條例第五章“農(nóng)藥使用”涉及多項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)控制制度規(guī)范，如農(nóng)藥使用者合理使用農(nóng)藥的要求(20)《農(nóng)藥管理?xiàng)l例》第三十三條：“農(nóng)藥使用者應(yīng)當(dāng)遵守國(guó)家有關(guān)農(nóng)藥安全、合理使用制度，妥善保管農(nóng)藥，并在配藥、用藥過(guò)程中采取必要的防護(hù)措施，避免發(fā)生農(nóng)藥使用事故?！钡谌臈l：“農(nóng)藥使用者應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照農(nóng)藥的標(biāo)簽標(biāo)注的使用范圍、使用方法和劑量、使用技術(shù)要求和注意事項(xiàng)使用農(nóng)藥，不得擴(kuò)大使用范圍、加大用藥劑量或者改變使用方法；農(nóng)藥使用者不得使用禁用的農(nóng)藥；標(biāo)簽標(biāo)注安全間隔期的農(nóng)藥，在農(nóng)產(chǎn)品收獲前應(yīng)當(dāng)按照安全間隔期的要求停止使用；劇毒、高毒農(nóng)藥不得用于防治衛(wèi)生害蟲(chóng)，不得用于蔬菜、瓜果、茶葉、菌類、中草藥材的生產(chǎn)，不得用于水生植物的病蟲(chóng)害防治?！钡谌鍡l：“農(nóng)藥使用者應(yīng)當(dāng)保護(hù)環(huán)境，保護(hù)有益生物和珍稀物種，不得在飲用水水源保護(hù)區(qū)、河道內(nèi)丟棄農(nóng)藥、農(nóng)藥包裝物或者清洗施藥器械；嚴(yán)禁在飲用水水源保護(hù)區(qū)內(nèi)使用農(nóng)藥，嚴(yán)禁使用農(nóng)藥毒魚(yú)、蝦、鳥(niǎo)、獸等?！薄⑥r(nóng)藥使用記錄制度(21)《農(nóng)藥管理?xiàng)l例》第三十六條：“農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)、食品和食用農(nóng)產(chǎn)品倉(cāng)儲(chǔ)企業(yè)、專業(yè)化病蟲(chóng)害防治服務(wù)組織和從事農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的農(nóng)民專業(yè)合作社等應(yīng)當(dāng)建立農(nóng)藥使用記錄，如實(shí)記錄使用農(nóng)藥的時(shí)間、地點(diǎn)、對(duì)象以及農(nóng)藥名稱、用量、生產(chǎn)企業(yè)等。農(nóng)藥使用記錄應(yīng)當(dāng)保存2年以上；國(guó)家鼓勵(lì)其他農(nóng)藥使用者建立農(nóng)藥使用記錄。”、農(nóng)藥事故報(bào)告制度(22)《農(nóng)藥管理?xiàng)l例》第三十八條：“發(fā)生農(nóng)藥使用事故，農(nóng)藥使用者、農(nóng)藥生產(chǎn)企業(yè)、農(nóng)藥經(jīng)營(yíng)者和其他有關(guān)人員應(yīng)當(dāng)及時(shí)報(bào)告當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)主管部門?！薄⑥r(nóng)藥不當(dāng)使用的法律責(zé)任(23)《農(nóng)藥管理?xiàng)l例》第六十條：“農(nóng)藥使用者有下列行為之一的，由縣級(jí)人民政府農(nóng)業(yè)主管部門責(zé)令改正，農(nóng)藥使用者為農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)、食品和食用農(nóng)產(chǎn)品倉(cāng)儲(chǔ)企業(yè)、專業(yè)化病蟲(chóng)害防治服務(wù)組織和從事農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的農(nóng)民專業(yè)合作社等單位的，處5萬(wàn)元以上10萬(wàn)元以下罰款，農(nóng)藥使用者為個(gè)人的，處1萬(wàn)元以下罰款；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任：(一)不按照農(nóng)藥的標(biāo)簽標(biāo)注的使用范圍、使用方法和劑量、使用技術(shù)要求和注意事項(xiàng)、安全間隔期使用農(nóng)藥； (二)使用禁用的農(nóng)藥；(三)將劇毒、高毒農(nóng)藥用于防治衛(wèi)生害蟲(chóng)，用于蔬菜、瓜果、茶葉、菌類、中草藥材生產(chǎn)或者用于水生植物的病蟲(chóng)害防治；(四)在飲用水水源保護(hù)區(qū)內(nèi)使用農(nóng)藥；(五)使用農(nóng)藥毒魚(yú)、蝦、鳥(niǎo)、獸等；(六)在飲用水水源保護(hù)區(qū)、河道內(nèi)丟棄農(nóng)藥、農(nóng)藥包裝物或者清洗施藥器械。有前款第二項(xiàng)規(guī)定的行為的，縣級(jí)人民政府農(nóng)業(yè)主管部門還應(yīng)當(dāng)沒(méi)收禁用的農(nóng)藥?！?、農(nóng)藥召回中的報(bào)告制度(24)《農(nóng)藥管理?xiàng)l例》第四十二條：“國(guó)家建立農(nóng)藥召回制度。……農(nóng)藥使用者發(fā)現(xiàn)其使用的農(nóng)藥有本條第一款規(guī)定的情形的，應(yīng)當(dāng)立即停止使用，通知經(jīng)營(yíng)者，并向所在地農(nóng)業(yè)主管部門報(bào)告?！钡鹊龋竞宿r(nóng)藥使用中的所有現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)控制設(shè)置，但配套性制度支持普遍缺乏。而后者是其中任何一個(gè)制度良好運(yùn)行都必須具備的方面。例如農(nóng)藥包裝收集制度(25)這些年由于隨意處置農(nóng)藥包裝造成的事故案例和污染問(wèn)題并不罕見(jiàn)。參見(jiàn)嚴(yán)玉聽(tīng)：《農(nóng)藥使用，安全才能有效：從頻發(fā)的農(nóng)藥事故案例看農(nóng)民的安全用藥》，《農(nóng)藥市場(chǎng)信息》，2008年第16期。，第三十七條規(guī)定“國(guó)家鼓勵(lì)農(nóng)藥使用者妥善收集農(nóng)藥包裝物等廢棄物”，這一簡(jiǎn)單規(guī)定沒(méi)有配套支持可以說(shuō)在現(xiàn)實(shí)中基本毫無(wú)意義。如何鼓勵(lì)，物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)還是精神鼓勵(lì)，鼓勵(lì)程序?yàn)楹?？何為“妥善”收集？是提交有關(guān)處置部門，還是自行處理？誰(shuí)來(lái)承擔(dān)農(nóng)藥包裝回收處置的成本？等等。尤其是在農(nóng)藥使用越來(lái)越多，且具有潛在毒性的情形下，農(nóng)藥使用者丟棄包裝物反而可能更符合理性人的選擇——由社會(huì)、自然去處理。

另外，條例中的現(xiàn)代農(nóng)藥風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制制度普遍更適宜規(guī)模化、機(jī)械化的農(nóng)業(yè)使用方式，并不完全適合以個(gè)體農(nóng)戶為主的種植生產(chǎn)模式。以農(nóng)藥使用記錄制度為例，條例主要規(guī)定了“農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)、食品和食用農(nóng)產(chǎn)品倉(cāng)儲(chǔ)企業(yè)、專業(yè)化病蟲(chóng)害防治服務(wù)組織和從事農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的農(nóng)民專業(yè)合作社等”的記錄義務(wù)。根據(jù)我國(guó)第三次全國(guó)農(nóng)業(yè)普查主要數(shù)據(jù)公報(bào)，直至2016年，我國(guó)20743萬(wàn)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)戶中，具有一定規(guī)模的規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)戶和農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)單位(包括不以生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)為主的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)活動(dòng)單位的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)單位)僅為602萬(wàn)戶，占我國(guó)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)戶份額不足0.03%。這意味著，即使我國(guó)的農(nóng)藥記錄規(guī)定全部被嚴(yán)格執(zhí)行，該制度也僅是在不足0.03%的農(nóng)戶中實(shí)現(xiàn)(26)我國(guó)第三次全國(guó)農(nóng)業(yè)普查數(shù)據(jù)顯示，《第三次全國(guó)農(nóng)業(yè)普查主要數(shù)據(jù)公報(bào)(第二號(hào))》中華人民共和國(guó)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局：http://www.stats.gov.cn/tjsj/tjgb/nypcgb/qgnypcgb/201712/t20171215_1563539.html。。立法的實(shí)際效果因此在事實(shí)上極為有限。

對(duì)于其他農(nóng)藥使用者，條例僅規(guī)定“國(guó)家鼓勵(lì)建立農(nóng)藥使用記錄”，不做強(qiáng)行義務(wù)要求，即是意識(shí)到了這一制度在實(shí)踐中的難度。不好想象在分散和個(gè)體化的農(nóng)戶中會(huì)嚴(yán)格詳細(xì)執(zhí)行類似的記錄和報(bào)告制度，報(bào)告給誰(shuí)？如何報(bào)告，不報(bào)告有何處理？一個(gè)地區(qū)數(shù)量龐大的農(nóng)戶群體對(duì)應(yīng)縣、鄉(xiāng)政府的一個(gè)小型管理機(jī)構(gòu)和有限的工作人員，即便報(bào)告了，大量的信息處理如何完成？能否實(shí)現(xiàn)實(shí)地監(jiān)督考察？等等。此類現(xiàn)代制度面對(duì)我國(guó)以分散小農(nóng)生產(chǎn)模式為主的傳統(tǒng)模式立法更易僅是“看上去很美”。這種狀態(tài)下，條例所構(gòu)建的現(xiàn)代農(nóng)藥制度使用規(guī)范，真正起到的調(diào)適作用將相當(dāng)有限。

(四)其他法律法規(guī)中農(nóng)藥風(fēng)險(xiǎn)性的應(yīng)對(duì)局限

我國(guó)農(nóng)藥使用風(fēng)險(xiǎn)控制這一農(nóng)藥領(lǐng)域的根本性問(wèn)題卻主要體現(xiàn)在并不以農(nóng)藥為專門規(guī)制對(duì)象的其他法律法規(guī)中，如《食品安全法》對(duì)食品中農(nóng)藥殘留的規(guī)定，《環(huán)境保護(hù)法》對(duì)農(nóng)藥之于環(huán)境影響的防范，等等。這些立法一定程度上彌補(bǔ)了我國(guó)農(nóng)藥專項(xiàng)立法在風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)上的不足，但另一方面，這種散布在不同法律法規(guī)的附帶規(guī)定在專業(yè)性和可操作性上往往存在相當(dāng)不足。我們規(guī)范食品農(nóng)藥風(fēng)險(xiǎn)的基本法——《食品安全法》為例來(lái)進(jìn)行分析。

我國(guó)進(jìn)入風(fēng)險(xiǎn)時(shí)期后公共性事件增多首先體現(xiàn)在食品領(lǐng)域，食品安全監(jiān)控與防范始終是立法關(guān)注點(diǎn)之一，對(duì)農(nóng)藥風(fēng)險(xiǎn)性的關(guān)注也首先在食品立法領(lǐng)域體現(xiàn)，相對(duì)于其他領(lǐng)域，《食品安全法》中有關(guān)農(nóng)藥的規(guī)定最為全面和規(guī)范，達(dá)六條之多(27)例如《環(huán)境保護(hù)法》中只有兩條規(guī)定；甚至更需要關(guān)注到農(nóng)藥問(wèn)題的《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》中有關(guān)農(nóng)藥問(wèn)題的規(guī)定也只有兩條。，包括農(nóng)藥風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度(1條)、農(nóng)藥殘留標(biāo)準(zhǔn)制度(2條)、食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者和農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者的義務(wù)性規(guī)定(2條)、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)農(nóng)藥殘留超過(guò)食品安全標(biāo)準(zhǔn)限量的食品的法律責(zé)任(1條)(28)《食品安全法》第十三條、二十條、二十一條、二十八條、三十五條、八十五條等規(guī)定。。對(duì)于一個(gè)并不以農(nóng)藥風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制為主旨的法律來(lái)說(shuō)，這一數(shù)量并不算少。

但是，上述規(guī)范并不足以應(yīng)對(duì)與解決農(nóng)藥甚至食品領(lǐng)域本身農(nóng)藥影響的問(wèn)題。

首先，《食品安全法》中的農(nóng)藥風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和農(nóng)藥殘留標(biāo)準(zhǔn)制度僅服務(wù)于食品安全目的，對(duì)于環(huán)境、大氣、經(jīng)濟(jì)等的農(nóng)藥風(fēng)險(xiǎn)控制自然無(wú)力規(guī)制。作為食品專項(xiàng)立法這一特點(diǎn)無(wú)可厚非，但是，由于立法資源的有限性，以及對(duì)食品安全問(wèn)題相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期的集中關(guān)注，很長(zhǎng)時(shí)期以來(lái)對(duì)農(nóng)藥風(fēng)險(xiǎn)性、負(fù)外溢性的考慮幾乎全部是圍繞食品安全展開(kāi)。在立法和實(shí)踐中，農(nóng)藥風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估基本就等同于食品農(nóng)藥殘留風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。農(nóng)藥標(biāo)準(zhǔn)也主要是指食品中農(nóng)藥最大限度殘留標(biāo)準(zhǔn)，等等。農(nóng)藥之于大氣、水源、土壤等等的殘留評(píng)估幾乎是立法空白：《大氣污染防治法》中有關(guān)農(nóng)藥的規(guī)定只有兩條，并無(wú)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和標(biāo)準(zhǔn)等任何規(guī)定。土壤保護(hù)方面《土地污染防治法》的農(nóng)藥污染規(guī)定也相當(dāng)原則化(29)據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)耕地面積不到全世界一成，卻使用了全世界近四成的化肥。目前我國(guó)農(nóng)藥使用量已達(dá)130萬(wàn)噸，是世界平均水平的2.5倍。見(jiàn)《中國(guó)耕地退化面積超40% 化肥過(guò)量使用超標(biāo)近2倍》，《光明日?qǐng)?bào)》，2014年11月6日。。

其次，食品安全農(nóng)藥規(guī)制的規(guī)定也還存在不少問(wèn)題。例如對(duì)于食用農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者的義務(wù)規(guī)定，要求其“依照食品安全標(biāo)準(zhǔn)和國(guó)家有關(guān)規(guī)定使用農(nóng)藥”(30)《食品安全法》第三十五條：“食用農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者應(yīng)當(dāng)依照食品安全標(biāo)準(zhǔn)和國(guó)家有關(guān)規(guī)定使用農(nóng)藥、肥料、生長(zhǎng)調(diào)節(jié)劑、獸藥、飼料和飼料添加劑等農(nóng)業(yè)投入品?！保@種規(guī)定的象征和宣示性意義就大于立法者意圖的實(shí)際價(jià)值，可操作性相當(dāng)不足。對(duì)于廣大的農(nóng)戶和農(nóng)民來(lái)說(shuō)，在使用農(nóng)藥時(shí)直接依據(jù)的是農(nóng)藥施放標(biāo)準(zhǔn)，而不是食品安全標(biāo)準(zhǔn)(暫時(shí)不考慮標(biāo)準(zhǔn)的沖突問(wèn)題)。后者只適宜針對(duì)產(chǎn)品進(jìn)行評(píng)價(jià)，本身無(wú)法直接作為行為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行遵循，不適宜作為行為考量的依據(jù)。并且，農(nóng)藥使用是否最終使得相應(yīng)農(nóng)產(chǎn)品符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)是一個(gè)相當(dāng)間接的過(guò)程，土壤累積、灌溉水污染、多種農(nóng)藥富集等等，都可能使得相關(guān)產(chǎn)品不符合特定食品安全標(biāo)準(zhǔn)要求，即便其施加農(nóng)藥的行為完全按照農(nóng)藥使用要求進(jìn)行。

再如在責(zé)任規(guī)定中，僅規(guī)定了生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)農(nóng)藥殘留超過(guò)食品安全標(biāo)準(zhǔn)限量的食品的責(zé)任，而在現(xiàn)代社會(huì)漫長(zhǎng)的食品生產(chǎn)鏈條中，導(dǎo)致農(nóng)藥殘留超標(biāo)的原因很多，倉(cāng)儲(chǔ)運(yùn)輸環(huán)節(jié)的除蟲(chóng)保鮮、相鄰農(nóng)田水源灌溉的影響、長(zhǎng)期農(nóng)藥噴灑施放的毒性累積等等，都可能導(dǎo)致食品中農(nóng)藥殘留超標(biāo)。僅規(guī)定生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的責(zé)任，只可避免一部分農(nóng)藥超標(biāo)問(wèn)題，并不足以全面解決農(nóng)藥對(duì)食品安全的影響。并且僅從數(shù)量上來(lái)說(shuō)，一條法規(guī)無(wú)論如何也無(wú)法構(gòu)筑起食品安全領(lǐng)域防范農(nóng)藥污染的大壩，食品安全的農(nóng)藥殘留問(wèn)題還需要更全面的規(guī)定。

總之，由于農(nóng)藥對(duì)于環(huán)境、食品以及我國(guó)經(jīng)濟(jì)的全局性影響，農(nóng)藥立法在進(jìn)入風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)后應(yīng)該大大加強(qiáng)其風(fēng)險(xiǎn)性規(guī)制，改變當(dāng)前僅將其等同于普通產(chǎn)品，側(cè)重經(jīng)濟(jì)管理的理念與思維，將調(diào)控重心從側(cè)重生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理為主轉(zhuǎn)移到風(fēng)險(xiǎn)控制為主上來(lái)。這是當(dāng)下我們從立法層面應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)、加強(qiáng)和建設(shè)生態(tài)文明的重要內(nèi)容。