付強

摘要：經濟開發(fā)區(qū)在中國的經濟發(fā)展、城市化進程中取得了令人矚目的成績。隨著經濟步入“轉型期”，經濟開發(fā)區(qū)管委會內部控制的缺陷已成為制約經濟開發(fā)區(qū)發(fā)展的重要障礙，本文以湖南省級經濟開發(fā)區(qū)——C經濟開發(fā)區(qū)管委會為例，深入分析其內部控制存在的問題，并提出相應的優(yōu)化措施，以期為其他存在類似問題的經濟開發(fā)區(qū)管委會提供有價值的建議。

關鍵詞：經濟開發(fā)區(qū)管委會;內部控制;研究

引言

自從1984年中共中央和國務院批準成立首批國家級經濟技術開發(fā)區(qū)以來，經濟開發(fā)區(qū)的設立區(qū)域經歷了“東部沿海地區(qū)——省會城市和重點城市——全國”三個階段，經過36年的發(fā)展，經濟開發(fā)區(qū)的建設和發(fā)展已成為促進我國經濟增長、實現城市化進程的重要動力，在我國的經濟發(fā)展和社會發(fā)展中占據著不可小覷的地位。經濟開發(fā)區(qū)管委會的管理過程中所凸顯的內部控制問題成為制約經濟開發(fā)區(qū)保持持續(xù)快速增長的重大問題。本文以C經濟開發(fā)區(qū)管委會為例，對其內部控制存在的問題和解決措施進行具體分析研究，以期為經濟開發(fā)區(qū)管委會建立完善的內部控制制度，更好地實現行政職能和推動經濟發(fā)展作出貢獻。

一、經濟開發(fā)區(qū)管委會內部控制定義

經濟開發(fā)區(qū)管委會作為時代的特殊產物，具有以下幾個特征：上級市政府的派出機構，并代表該級政府行使職權，管委會內部設立若干機構;開發(fā)區(qū)管委會領導班子實行任免制，領導班子成員由上級黨委政府任免;設立獨立財政，編制和實施預決算（報經相應人大或常委會批準）。根據經濟開發(fā)區(qū)管委會其代表政府行使職能的特征，將經濟開發(fā)區(qū)管委會內部控制定義為：以合法合規(guī)進行管委會經濟活動、保障資金安全和使用有效、監(jiān)督財務信息真實完整、防范降低舞弊和腐敗風險、提高公共服務的效率和效果為目的;遵循全面性、重要性、制衡性、適應性原則;通過實施執(zhí)行相應的程序和措施，對管委會在進行經濟活動中可能存在的風險進行有效的防范和管控。

二、C經濟開發(fā)區(qū)管委會內部控制存在的問題

內部控制有五個既相互聯系又相互獨立的組成要素，分別是內部控制環(huán)境、風險評估、控制活動、信息與溝通、監(jiān)督，它們從不同角度影響著內部控制實施的有效性。本文從這五個角度分析C經濟開發(fā)區(qū)的內部控制現狀與存在問題。

（一）內部控制環(huán)境方面存在的問題

內部控制環(huán)境是單位建立與實施內部控制的基礎，對內部控制的高效實施起著基礎性的保障作用。

1.組織機構方面

C經濟開發(fā)區(qū)管委會內設直屬部門：綜合管理部、財政金融部、規(guī)劃建設部、社會發(fā)展部、招商聯絡部、港口管理部、科創(chuàng)中心、政務中心、監(jiān)察室、土地儲備中心、應急管理局。另外還有4家市派駐單位：資源規(guī)劃分局、生態(tài)環(huán)境局、市場監(jiān)督管理局、城管分局。從圖1可以看出，C經濟開發(fā)區(qū)管委會采用的是扁平化的組織架構，管理層級少，部門設置多，管理幅度寬。并且C經濟開發(fā)區(qū)管委會既沒有單獨設立內部控制部門，也沒有將內部控制的實施納入各部門職責分配范圍，導致內部控制游離在部門職責之外，沒有專門部門進行主導。2.人員配備方面

目前C經濟開發(fā)區(qū)管委會共有工作人員169人，其中事業(yè)編制人員76人，四海攬才引進的專業(yè)人員70人，勞務派遣人員23人。每個部門均處于“人少事多”狀態(tài)中，“一人多崗”現象普遍存在?！耙蝗硕鄭彙眲荼貙е氯狈Ρ匾闹萍s與監(jiān)督，甚至有可能違背“不相容崗位分離”;“一人多責”勢必增加人員工作量，難以合理兼顧，從客觀上增加了錯誤和失誤的出現概率。

3.內部控制意識和制度方面。C經濟開發(fā)區(qū)管委會領導對于內部控制重視程度不夠，加之內控機構和人員的缺乏，目前C經濟開發(fā)區(qū)管委會并沒有根據自身工作特點制定系統(tǒng)的內部控制制度，而僅根據部門工作需要制定了專用的具有內部控制功能的規(guī)章制度，例如《財務報賬制度》《“三公”經費使用制度》《專項資金管理使用辦法》等。已有的規(guī)章在大部分人員眼里就是掛在墻上的擺設，并沒有將內控放在心上，導致內控的執(zhí)行流于形式。

（二）風險評估方面存在的問題

風險根據來源可以分為內部風險和外部風險，由于C經開區(qū)處于發(fā)展的快速期，工作的重心和人力、物力幾乎投入到開發(fā)區(qū)的建設中，而忽視了對于內部各個部門操作流程的風險點，外部政策、經濟環(huán)境、環(huán)保政策等可能對經開區(qū)未來帶來的影響進行評估，沒有設置相應的風險控制方案，沒有建立應對風險的機制，因此在風險評估方面C經濟開發(fā)區(qū)管委會的管控還十分薄弱。

（三）控制活動方面存在的問題

1.預算編制過程

財政金融部負責C區(qū)各項財政收支管理，編制預決算并組織執(zhí)行。目前C經濟開發(fā)區(qū)管委會的預算編制是以上一年度的預算具體執(zhí)行情況為依據，并沒有對預算編制年度的具體情況進行重新考量分析，并以此確定預算金額，沒有按照“零基預算”原則來進行預算編制，這會造成預算松弛及資源浪費。并且實際編制過程中沒有體現全面預算的概念，僅由各部門負責人對數據進行確定，沒有調動全員參與，影響了預算數據的準確性。

2.預算執(zhí)行過程

在預算執(zhí)行過程中，C經濟開發(fā)區(qū)管委會將年初預算的“預備費”項目按照工作需要進行分配安排，違反了相關制度對于“預備費”使用方向的規(guī)定。并且對于預算的調整比較頻繁，并且預算調整報批程序不規(guī)范，嚴重影響了預算的嚴肅性，也從另一方面反映了預算編制的不科學不合理，無法充分發(fā)揮預算應有的控制職能。

3.預算績效評價過程

目前C經濟開發(fā)區(qū)管委會并沒有深刻認識到績效評價的重大意義，僅對部分項目實施了績效目標的申報工作，實施績效評價的項目就更少了。并且支出的審核、支付以及記賬均由財政金融部負責。在實施績效評價的過程中，由不具有獨立性的財政金融部主導，也沒有設置合理的指標，賦予相應的權重對項目資金使用的合理合規(guī)性以及項目實施的效率效果進行考量，讓績效評價工作淪為“走過場”，其評價結果也無法為決策提供依據。

（四）信息與溝通活動方面存在的問題

目前C經濟開發(fā)區(qū)管委會由財政金融部負責對支出進行審核支出，并相應的進行賬務登記處理。其他人員進行財務分析數據時，均需要經由財政金融部的經辦人員才能實施查詢。沒有一個能將經濟活動與業(yè)務流程相融合的信息系統(tǒng)進行信息的傳遞和共享，就導致了信息的傳遞不暢。而扁平化的組織結構，使得各部門均處于平等的層級。各部門獨立的運作使得他們之間各自為政，非正式的溝通較少，正式的溝通程序又過于復雜，這些都導致了各部門間溝通不暢。

（五）監(jiān)督工作方面存在的問題

C經濟開發(fā)區(qū)管委會監(jiān)察室負責各項工作的監(jiān)督工作。但目前的監(jiān)督工作存在以下三個障礙：一是缺乏人員配備。目前經開區(qū)正處于快速發(fā)展的階段，啟動的項目較多，現有人員無法滿足監(jiān)督需求，無法對所有項目實施全范圍的監(jiān)督。二是缺乏專業(yè)知識。目前監(jiān)察室的人員幾乎都是非財務背景，很難通過財務的手段來實施資金管控，無法對項目進行高效的監(jiān)督。三是缺乏全過程的監(jiān)督。目前的監(jiān)督工作主要是在項目實施后進行的檢查，此時問題已經出現，損失已經造成，監(jiān)督的效果并不理想。

三、C經濟開發(fā)區(qū)管委會內部控制優(yōu)化措施

（一）優(yōu)化內部控制環(huán)境

首先應該加強C經濟開發(fā)區(qū)管委會上下對于內部控制的認識，深刻了解良好的內部控制對于工作效率效果提升的重大意義。組織培訓學習相關內部控制的理論知識，深入剖析自身工作流程中存在的內控缺陷點，以便全體人員更直觀地了解內部控制。第二，建立完整有效的內部控制制度。一方面可以通過充分調動全體員工的積極性，在擁有內部控制的相關知識架構后，鼓勵其參與到內部控制制度的設計過程中，幫助識別風險控制點，嚴格執(zhí)行內部控制流程，有效地降低各類風險。另一方面可以外包專業(yè)機構，并引入其他類似性質職能單位的先進經驗，使自身的內部控制制度更為完善。第三，對各部門的工作職責進行重新修訂，將內部控制的實施納入職責范圍，約束各部門各人員嚴格遵守內部控制規(guī)章。第四，對崗位職能進行深入研究探討，嚴格遵守“不相容崗位分離”原則，對崗位設置進行規(guī)范，以避免發(fā)生“監(jiān)守自盜”的事件。

（二）建立風險防控機制

C經濟開發(fā)區(qū)管委會應該按照“目標設定——風險識別——風險分析——風險應對”的流程對經開區(qū)發(fā)展的風險進行動態(tài)的管理。第一，明確管委會及各部門工作目標，并進行層層分解，最終落實到每一個人員身上;第二，詳細分析各部門的工作流程，有效識別出風險點，風險的產生原因以及將會帶來的影響;第三，及時收集風險數據，組織相關專業(yè)人員進行風險分析;第四，根據C經開區(qū)的整體風險承受能力以及各層級風險承受能力，來對面臨的風險選擇應對方案。

（三）加強業(yè)務流程控制

第一，嚴格按照“零基預算”的要求進行預算編制。財政金融部應與各部門進行充分廣泛的溝通，對下年度業(yè)務開支進行合理預計。第二，根據各部門的實際用款需求，將預算支出細化，明確各項目使用方向與規(guī)則，避免預算的隨意變更。第三，擴大預算績效考核范圍，提升財務人員的績效評價工作實施能力。對重大的項目做到“事前目標設定——事中跟蹤審計——事后績效考評”，對績效評價中發(fā)現的問題及時反饋至高層，為其決策提供有效依據。對于績效評價結果進行通報，及時向公眾反饋項目實施效果，接受群眾最廣泛的監(jiān)督。

（四）暢通內部信息傳遞溝通渠道

第一，建立定期的信息傳遞通道。各部門按月將工作進度、工作成果、存在問題、解決對策等及時形成材料，特別是財政金融部應該按月將各部門的項目支出進度及分析等形成報告，定期報送管委會領導，讓領導及時掌握各方面工作情況;第二，開發(fā)內部信息一體化系統(tǒng)，將各業(yè)務流程納入一體化管理系統(tǒng)，分為預算管理模塊、預算執(zhí)行模塊、決算模塊、政府采購模塊等。并且根據員工的職責權限設置對應的錄入查詢權限，全員都可以在職權范圍內查詢到自己所需信息，以解決信息溝通不暢的問題。

（五）完善監(jiān)督管理工作

強有力的監(jiān)督能為各項工作的合法合規(guī)有效開展提供持續(xù)保障。第一，增強監(jiān)督人員配備以及專業(yè)能力。可以將內審部門納入監(jiān)督管理工作小組，并定期對其進行培訓，增強他們的財務專業(yè)知識，以更好地利用財務數據實施監(jiān)督職能。第二，將常規(guī)監(jiān)督和專項監(jiān)督相結合。對于經常發(fā)生的業(yè)務工作，采用軟件控制、數據橫縱向對比、實地檢查等方法來實施持續(xù)的、全面的監(jiān)督。對極少出現的重大項目，采用“一項目一監(jiān)督方案”的方式進行重大風險管控，全方位的監(jiān)督項目實施過程，確保其合法合規(guī)有效。第三，引入外部監(jiān)督。定期公開各項經濟活動的進展情況，接受群眾監(jiān)督;建立社會公眾舉報制度，增加風險識別能力;充分利用外部審計或者獨立的第三方機構，對C經濟開發(fā)區(qū)管委會的各項工作進行評價，以彌補內部監(jiān)督的不足之處。

結語

C經開區(qū)的發(fā)展為當地的經濟建設貢獻較大，但是由于其成立時間短，機構人員配備不齊全等因素，其管理水平仍然存在一定的問題。本文以內部控制為切入點，對其內部控制存在的問題進行分析，并相應提出優(yōu)化措施，以期幫助C經濟開發(fā)區(qū)管委會不斷提升管理效能，更好地服務當地的經濟社會發(fā)展。

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