加強公共衛(wèi)生安全法治體系建設(shè) 實現(xiàn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化

彭靜

2020年2月23日，習(xí)近平總書記在統(tǒng)籌推進新冠肺炎疫情防控和經(jīng)濟社會發(fā)展工作部署會議上，強調(diào)要總結(jié)經(jīng)驗、吸取教訓(xùn)，深入研究如何強化公共衛(wèi)生法治保障、改革完善疾病預(yù)防控制體系、改革完善重大疫情防控救治體系、健全重大疾病醫(yī)療保險和救助制度、健全統(tǒng)一的應(yīng)急物資保障體系等重大問題，抓緊補短板、堵漏洞、強弱項，提高應(yīng)對突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件的能力和水平。

總書記高瞻遠矚的部署，不僅敲響了新冠肺炎疫情防控下國家治理體系和治理能力大考驗的警鐘，更是對我國現(xiàn)有的公共衛(wèi)生安全法治體系亟須完善的警示。

此次新冠肺炎疫情作為突發(fā)的重大公共衛(wèi)生事件，徹底暴露出了我國公共衛(wèi)生安全法治保障的不足。因此，亟須加強公共衛(wèi)生安全法治體系建設(shè)，完善相關(guān)機制措施，實現(xiàn)公共衛(wèi)生安全領(lǐng)域治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，從而理性科學(xué)和依法有序地應(yīng)對重大公共衛(wèi)生安全突發(fā)事件，避免因制度缺陷導(dǎo)致?lián)p失擴大。

制定公共衛(wèi)生安全法并完善相關(guān)法律的銜接

首先，應(yīng)當在公共衛(wèi)生安全領(lǐng)域，制定與民法總則類似的總括性公共衛(wèi)生安全法。治理諸如新冠肺炎疫情這類突發(fā)性重大公共衛(wèi)生安全事件，應(yīng)當在公共衛(wèi)生安全法治理念的指引下，依法有序納入法治化治理軌道。在此次疫情防控工作中，不少地方出臺的應(yīng)急措施存在問題，表現(xiàn)為執(zhí)行方式、執(zhí)行標準的混亂無序，有的地方甚至采取的應(yīng)急措施違法違規(guī)，這些都是公共衛(wèi)生安全突發(fā)事件應(yīng)急管理法律體系不完善所致。目前，涉及公共衛(wèi)生安全相關(guān)的立法散見于傳染病防治法、食品安全法、職業(yè)病防治法、動物防疫法、突發(fā)事件應(yīng)對法、國境衛(wèi)生檢疫法等單行法以及《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》《重大動物疫情應(yīng)急條例》《國內(nèi)交通衛(wèi)生檢疫條例》《進出境動植物檢疫實施條例》《傳染病防治法實施辦法》等法規(guī)及規(guī)章。由于各個單行法及法規(guī)呈現(xiàn)出領(lǐng)域之間、地區(qū)之間的分散性和差異性，缺乏一個縱向的、具有指引性、方向性的總括性法律，遠未形成一個高效、完整、銜接的公共衛(wèi)生安全法治體系。一旦面對突發(fā)公共衛(wèi)生安全事件，現(xiàn)有的法律法規(guī)在適用的過程中明顯捉襟見肘。

其次，公共衛(wèi)生安全法治體系應(yīng)當關(guān)注生物安全立法問題，需要將生物安全法律規(guī)制與重大公共衛(wèi)生安全防控有機銜接與整合。病毒等微生物的實驗研究，需要在生物安全法治管理機制下依法開展，不僅是對病毒等微生物實驗室的法治化管控，更是對生物安全的強有力保障。2019年10月25日，十三屆全國人大常委會第十四次會議分組審議了生物安全法草案，對生物技術(shù)謬用等行為和事件的行政處罰作了明確的規(guī)定，填補了相關(guān)法律空白。因此，國家應(yīng)當盡快出臺生物安全法，構(gòu)建生物安全法律規(guī)范體系，并將其與公共衛(wèi)生安全法等進行銜接與整合，有效保障生物安全實驗以及相關(guān)研究工作的有序開展，從而在生物安全保障機制中建立重大公共衛(wèi)生安全事件的有效應(yīng)對機制。

第三，應(yīng)當修改并完善野生動物保護法，將野生動物的保護工作立足于國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的高度，將保護野生動物、維護人類身體健康、遵守生命倫理等納入立法目的的規(guī)制內(nèi)容，并通過相應(yīng)的條款加以落實。尤其要堅決革除濫食野生動物陋習(xí)，將野生動物保護與公共衛(wèi)生安全保障、疾病防疫等，統(tǒng)籌規(guī)劃于公共衛(wèi)生安全保障法律體系中。

公共衛(wèi)生安全不僅關(guān)乎國家的治理，更是牽涉每個人的切身利益。針對突發(fā)公共衛(wèi)生安全事件的信息上報與披露制度，現(xiàn)有的法律法規(guī)在此次疫情防控中暴露出嚴重的缺陷。

完善疾控中心在公共衛(wèi)生安全領(lǐng)域的職能職權(quán)

公共衛(wèi)生安全應(yīng)急管理是一個專業(yè)性和技術(shù)性都較強的工作，在其管理過程中須秉持“專業(yè)部門專業(yè)人員辦理專業(yè)事項”的原則。中國疾控中心（CDC）在預(yù)防疾病、保障國家公共衛(wèi)生安全方面的專業(yè)性和突出地位無可厚非，但在此次疫情防控中，其突出作用并沒有充分發(fā)揮出來，甚至對疫情防控產(chǎn)生了一定的負面影響。鐘南山院士認為，中國疾控中心的地位太低，其職權(quán)沒有得到有效保障，其特殊地位沒有得到足夠的重視。

首先，疾控中心應(yīng)當成為一個獨立的系統(tǒng)。要讓國家和地方疾控中心構(gòu)建縱向的緊密體系，以中央和地方“一盤棋”的戰(zhàn)略部署強化疾控中心職能職權(quán)，并通過垂直領(lǐng)導(dǎo)機制，提升疾控中心在面對突發(fā)公共衛(wèi)生安全事件時的防控與應(yīng)急處理能力，尤其是對公共衛(wèi)生安全事件應(yīng)急管理的信息發(fā)布權(quán)限。

其次，強化疾控中心的“預(yù)防疾病”的重要職能。疾控中心最重要的職能首先是預(yù)防疾病，確保公共衛(wèi)生安全。但目前，其科研、教育、科普、培訓(xùn)等職能在弱化疾病預(yù)防和治療的職能，尤其是其過度重視科研，唯科研成果甚至學(xué)術(shù)論文至上，輕視科研轉(zhuǎn)化和基礎(chǔ)疾控工作，反而與其本職漸行漸遠。

第三，要讓國家疾控中心參與到公共衛(wèi)生安全應(yīng)急管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，突出和強化公共衛(wèi)生安全領(lǐng)域的實務(wù)專家、感染病學(xué)家的疾控話語權(quán)。以此次疫情為例，如果不是鐘南山院士的“人傳人”判斷和披露以及李蘭娟院士果斷的“封城”建議，后果不堪設(shè)想。因此，建立重大公共衛(wèi)生安全突發(fā)事件的專家建言機制和渠道十分必要。

完善公共衛(wèi)生安全事件信息上報與披露機制

公共衛(wèi)生安全不僅關(guān)乎國家的治理，更是牽涉每個人的切身利益。針對突發(fā)公共衛(wèi)生安全事件的信息上報與披露制度，現(xiàn)有的法律法規(guī)在此次疫情防控中暴露出嚴重的缺陷。以傳染病防治法、《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》等明確規(guī)定的“逐級上報制度”為例，按照這種科層制管理模式下的逐級上報制度，一件突發(fā)公共衛(wèi)生安全事件發(fā)生后需要經(jīng)歷3～4步才可以上到省級和中央部門，而在此期間審核和移送的時間足以讓小規(guī)模事件得到暴發(fā)，并且還存在信息被層層隱瞞或者修改的弊端。僵化的逐級上報制度在此次疫情信息上報中的副作用凸顯。與此同時，關(guān)于疫情的信息披露更是缺乏公開、透明的機制，尤其是在疫情初發(fā)階段，出現(xiàn)了不少隱瞞信息、壓制信息公開的行為，直接導(dǎo)致疫情防控事態(tài)嚴峻化。

因此，建立高效的突發(fā)重大公共衛(wèi)生安全事件信息上報和披露機制刻不容緩，亟須法治化手段加以保障。

首先，建立公共衛(wèi)生安全事件的越級上報機制。應(yīng)當對公共衛(wèi)生事件的不同影響因子進行分級，例如可以根據(jù)影響人數(shù)的多少或危害程度的大小，分為低風(fēng)險、中風(fēng)險和高風(fēng)險，針對不同的分級確定不同的越級上報程序。

其次，對于可能造成大規(guī)模且快速暴發(fā)的衛(wèi)生安全事件，中央有關(guān)機關(guān)應(yīng)當通過網(wǎng)絡(luò)設(shè)立直接通道，允許醫(yī)務(wù)人員或檢測人員或者專家學(xué)者聯(lián)名將文件進行越級上報。

第三，針對政府公職人員在履職過程中突然發(fā)現(xiàn)其所在的組織或上級正在試圖隱瞞重大的秘密，這個秘密可能損害到重大公共利益甚至國家安全時，建議建立“吹哨人”制度。

第四，要建立依法有序的信息披露和公開的長久機制。包括信息公布原則（例如真實、及時、準確、保護公民隱私等）、信息公布主體（含授權(quán)主體）、信息公布中對于“暴發(fā)”“流行”等公共衛(wèi)生事件狀態(tài)描述的等級界定、信息公布時限及頻率、信息公布載體（包括初次發(fā)布及轉(zhuǎn)載）。

第五，信息公開的途徑應(yīng)當多樣化、便捷化，除了通過新聞發(fā)布會、電視直播采訪等方式外，相關(guān)機構(gòu)還可以授權(quán)相關(guān)App及網(wǎng)絡(luò)媒體及時發(fā)布疫情信息。

第六，嚴格建立謊報瞞報疫情信息的追責(zé)機制。針對相關(guān)部門、監(jiān)管機構(gòu)謊報、瞞報疫情情況，以及實施壓制、打擊披露真實情況的行為，應(yīng)當建立追責(zé)機制，對有相關(guān)負責(zé)人員和經(jīng)辦人員采取懲戒措施。與此同時，對重大公共衛(wèi)生安全突發(fā)事件進行惡意造謠、不實散播虛假信息的違法犯罪行為，應(yīng)當依法嚴厲打擊制裁。

完善公共衛(wèi)生安全事件應(yīng)急物資保障機制

疫情初期，全國上下口罩、防護物資等供應(yīng)不足，造成市場秩序的部分混亂，雖然監(jiān)管部門果斷出擊，嚴懲哄抬物價、制假造假的違法行為，卻也深刻暴露出我國公共衛(wèi)生安全事件應(yīng)急物資保障機制的短板。

應(yīng)當通過立法將防范公共衛(wèi)生安全事件的保障物資上升為國家戰(zhàn)略物資。其一，國家應(yīng)當對公共衛(wèi)生安全防控進行合理的專業(yè)防控物資儲備，當出現(xiàn)市場物資短缺時進行計劃投放。其二，該物資庫應(yīng)當由各級衛(wèi)生部門進行管理，保障物資的充沛以應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生安全事件。其三，對于儲存的物資，應(yīng)當實行靈活的處理制度，如針對藥物，儲存一定期限后，但其間并未發(fā)生突發(fā)情況，就應(yīng)當將該批藥物投入市場，物資庫再進行新一輪的儲備，依次循環(huán)。同時規(guī)范市場價格，完善相關(guān)行為的懲戒措施，合規(guī)合理地為市場需求做好物資保障工作。

嚴格公共衛(wèi)生安全應(yīng)急管理的執(zhí)法工作

徒法不足以自行，要強化嚴格執(zhí)法，通過體系性立法完善，建立多部門的執(zhí)法聯(lián)動機制，確保突發(fā)重大公共衛(wèi)生安全事件防控的法律法規(guī)有效施行。

首先，要加大對危害公共衛(wèi)生安全事件防控行為的執(zhí)法力度。公共衛(wèi)生安全應(yīng)急管理必須強化治安執(zhí)法力度。應(yīng)急防控與治安是不可分離的，以此次疫情為例，雖然政府部門動員一切力量“封城”“封路”，通過有效隔離傳染源和切斷傳播途徑的方式有效防控疫情，但仍有不少個人甚至組織，拒不配合執(zhí)法部門的工作，甚至出現(xiàn)阻撓執(zhí)法、暴力抗法的行為。對于這種拒不配合公共衛(wèi)生安全管理工作、妨礙執(zhí)法的人員，應(yīng)當明確其民事責(zé)任、行政責(zé)任乃至刑事責(zé)任，依法有序、從嚴從速處理。

其次，對重大公共衛(wèi)生安全防控過程中出現(xiàn)的制假造假、暴利銷售、哄抬物價等擾亂市場秩序的行為，應(yīng)當聯(lián)合市場監(jiān)管部門、衛(wèi)生行政部門予以嚴厲打擊，不僅要擴大公共衛(wèi)生安全事件防控的行政執(zhí)法范圍，還要增加行政處罰的力度，從嚴依法處置。

第三，可建立公共衛(wèi)生安全事件防控的失信人員名單，將擾亂治理、不服防治工作安排的個人及組織機構(gòu)納入失信名單中。一旦納入防控失信名單，除了針對違法犯罪行為的嚴厲懲處外，還應(yīng)公開通報批評并向社會大眾予以警示教育，起到一定宣傳引導(dǎo)的作用。

強化公共衛(wèi)生安全應(yīng)急管理的司法工作

公共衛(wèi)生安全應(yīng)急管理的司法工作與以往傳統(tǒng)的民刑事司法工作不同，主要表現(xiàn)為突發(fā)公共衛(wèi)生事件的專業(yè)知識增加了司法機關(guān)的工作難度。一方面，面對公共衛(wèi)生安全防控工作中的違法犯罪行為需要司法機關(guān)快速精準作出判斷和回應(yīng)；另一方面，司法機關(guān)要強化公共衛(wèi)生安全應(yīng)急管理的知識儲備，將司法工作與公共衛(wèi)生安全應(yīng)急管理防控工作有效銜接融合。

首先，要建立公共衛(wèi)生安全方面的專業(yè)司法隊伍。一旦發(fā)生公共衛(wèi)生安全突發(fā)事件，司法機關(guān)必須以專業(yè)的素質(zhì)及時高效處理防控管理工作中的違法犯罪行為，通過司法程序和法治手段，將立法要求和執(zhí)法成果有效落到實處。

其次，司法機關(guān)應(yīng)當與公共衛(wèi)生機構(gòu)及相關(guān)職能部門開展聯(lián)動工作，將公共衛(wèi)生安全應(yīng)急工作納入司法機關(guān)的常態(tài)化運行機制中去。司法機關(guān)可以和衛(wèi)生行政部門、疾控中心等開展交流與合作，為衛(wèi)生行政部門的公共衛(wèi)生安全應(yīng)急防控工作，編制相關(guān)的法律法規(guī)指引、提供司法措施建議、跟進執(zhí)法進程等。

黨的十八屆三中全會提出了建設(shè)“法治中國”的目標和任務(wù)，強調(diào)“建設(shè)法治中國，必須堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)”。黨的十九屆四中全會明確了推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總體要求、總體目標和重點任務(wù)。習(xí)近平總書記通過法治化手段推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的戰(zhàn)略部署，為全國打贏疫情防控阻擊戰(zhàn)提供了強有力的決策方向、理論指導(dǎo)和制度積淀。雖然我國新冠肺炎疫情目前已經(jīng)得到有效控制，但此次疫情防控確實反映出國家公共衛(wèi)生安全領(lǐng)域中的法治化治理體系和治理能力仍然有完善與提升的空間。

公共衛(wèi)生安全防控須時時警惕、警鐘長鳴，完善立法保障并通過法治化手段建立長久管控機制，正是全面落實依法治國、高效推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的題中之義。