□ 張玉晶

［中共吉林省委黨校（吉林省行政學(xué)院），吉林 長春130012］

黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的。中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征，是中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢。治國必先治黨，治黨務(wù)必從嚴，從嚴必依法度。加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，是全面依法治國、全面從嚴治黨的必然要求，是建設(shè)中國特色社會主義法治體系的重要內(nèi)容。《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》強調(diào)指出：“全面推進依法治國，總目標是建設(shè)中國特色社會主義法治體系，建設(shè)社會主義法治國家。這就是，在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，堅持中國特色社會主義制度，貫徹中國特色社會主義法治理論，形成完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系，形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系，堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)，實現(xiàn)科學(xué)立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法，促進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！鞭k好中國的事情，關(guān)鍵在黨。全面從嚴治黨堅持制度治黨、實施依規(guī)治黨，是為了使黨能夠承擔起長期執(zhí)政的重任。黨的體制機制能正常運轉(zhuǎn)，中央的命令和決策能得到貫徹執(zhí)行，就需要依靠黨內(nèi)法規(guī)能夠得到認真地貫徹執(zhí)行。［1］管黨治黨不僅關(guān)系黨的前途命運，而且關(guān)系國家和民族的前途命運，必須以更大的決心、更大的勇氣、更大的氣力抓緊抓好。《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》明確提出：“必須堅定不移走中國特色社會主義法治道路，全面推進依法治國，堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)，加快形成完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系，加快形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系，全面推進科學(xué)立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法，推進法治中國建設(shè)?！奔訌婞h內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)是全面從嚴治黨的長遠之策、根本之策。當前，我國黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)日趨完善，梳理黨內(nèi)法規(guī)的屬性、內(nèi)涵及功能，有助于更好地以法治思維推進黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)。

一、黨內(nèi)法規(guī)的屬性

黨內(nèi)法規(guī)具有軟法屬性。法是體現(xiàn)公共意志，由國家制定或認可，依靠公共強制或自律機制保證實施的規(guī)范體系。［2］軟法與硬法都是法的表現(xiàn)形式，軟法一般是指不以國家強制力保障實施的法規(guī)范，硬法則是指以國家強制力保障實施的法規(guī)范。法治是規(guī)則之治，黨內(nèi)法規(guī)作為管黨治黨的規(guī)矩，體現(xiàn)了黨員和黨組織的公共意志，由國家明示或默示認可，不以國家強制力為后盾，在運行過程中以公共強制或自律機制的方式產(chǎn)生效力，這與軟法完全契合。實踐中，黨內(nèi)法規(guī)雖屬軟法范疇，實際上卻并不“軟”，“紀嚴于法”足見其“硬”。法律是權(quán)利的宣言書，關(guān)注的是公民權(quán)利及其保障，黨內(nèi)法規(guī)是義務(wù)的保潔器，關(guān)注的是黨員及黨組織的義務(wù)及其履行。與法律相較，黨內(nèi)法規(guī)的尺度更高。法律主要規(guī)制法律行為，而黨內(nèi)法規(guī)除了規(guī)制黨員及黨組織的行為之外，還規(guī)制黨員及黨組織的思想活動。如《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例（2018修訂）》（以下簡稱《處分條例》）第六十二條規(guī)定：“對信仰宗教的黨員，應(yīng)當加強思想教育，經(jīng)黨組織幫助教育仍沒有轉(zhuǎn)變的，應(yīng)當勸其退黨；勸而不退的，予以除名；參與利用宗教搞煽動活動的，給予開除黨籍處分?！倍遥谛袨楹蠊奶幚砩?，黨內(nèi)法規(guī)尺度也嚴于法律。如《處分條例》第三十一條第一款規(guī)定：“黨員犯罪情節(jié)輕微，人民檢察院依法作出不起訴決定的，或者人民法院依法作出有罪判決并免予刑事處罰的，應(yīng)當給予撤銷黨內(nèi)職務(wù)、留黨察看或者開除黨籍處分?！秉h內(nèi)法規(guī)在實踐中所體現(xiàn)出來的“堅硬的軟法”屬性，是中國共產(chǎn)黨作為唯一執(zhí)政黨的特殊政治與法律地位決定的，也是全面從嚴治黨的客觀現(xiàn)實需要。

黨內(nèi)法規(guī)具有社會法屬性。法是一種多元化的制度集合，所有指導(dǎo)人類共同生活、為人的行為提供遵從依據(jù)、提供穩(wěn)定行為預(yù)期的形形色色的規(guī)則，都可稱之為法。［3］法治不僅強調(diào)法規(guī)范的國家性也強調(diào)社會性，不僅強調(diào)法邏輯的對抗性也強調(diào)調(diào)和性，不僅強調(diào)法秩序的強制性也強調(diào)自律性。近年來，在完善市場經(jīng)濟法律體系、落實科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建社會主義和諧社會的歷史大潮中，社會法應(yīng)運而生。作為新興的法律門類和法律學(xué)科，社會法是與社會主義制度最為契合的法，在緩和社會矛盾、維護社會穩(wěn)定方面發(fā)揮著積極作用?！吨袊伯a(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例（2019修訂）》第三條第一款規(guī)定：“黨內(nèi)法規(guī)是黨的中央組織，中央紀律檢查委員會以及黨中央工作機關(guān)和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的體現(xiàn)黨的統(tǒng)一意志、規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)活動、依靠黨的紀律保證實施的專門規(guī)章制度?！睆臋C構(gòu)性質(zhì)上來看，黨的中央組織，中央紀律檢查委員會以及黨中央工作機關(guān)和省、自治區(qū)、直轄市黨委不屬于國家機構(gòu)，其所制定的用于體現(xiàn)黨的統(tǒng)一意志、規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)活動的專門規(guī)章制度具有明顯的社會法屬性。從實踐價值來看，法律所嘗試的在于如何協(xié)調(diào)關(guān)系與端正行為，使人們在文明的社會里得以高效率地達成預(yù)期，從而把沖突與浪費減至最低。［4］簡言之，法律的價值主要體現(xiàn)在對秩序的維護上。顯然，黨內(nèi)法規(guī)的本質(zhì)也是對秩序的一種維護，黨員及黨組織正是在黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)制下逐漸實現(xiàn)了自我凈化、自我調(diào)節(jié)、自我管理、自我監(jiān)督。

黨內(nèi)法規(guī)具有公法屬性?！读_馬法》把法分為公法與私法，公法規(guī)范的制定目的是為了保護公共權(quán)益，私法規(guī)范的制定目的是為了保護私人權(quán)益。任何的公法制度都只有在明確認可以下規(guī)則之約束力的基礎(chǔ)上才可能行之有效，即掌權(quán)者不能夠做某些事情、有些事情又是主權(quán)者必須做的。［5］黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范內(nèi)容主要是圍繞黨組織的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政過程展開的，規(guī)范的行為屬于政治管理類的行為，其作為制度規(guī)范的一種具有公法性質(zhì)。從主體上看，中國共產(chǎn)黨屬于公法主體。我國《憲法》明確確立了中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政地位及其在各項事業(yè)中對國家和社會的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的。從內(nèi)容上看，黨內(nèi)法規(guī)主要約束政治權(quán)力的行使，并貫穿于新時代中國特色社會主義政治體制運行的全過程。在我國，80%的公務(wù)員、95%以上的領(lǐng)導(dǎo)干部是共產(chǎn)黨員，［6］從某種意義上講，對黨員權(quán)利的約束即為對政治權(quán)力的約束。從目的上看，黨內(nèi)法規(guī)保障的是公共利益。為中國人民謀幸福，為中華民族謀復(fù)興，是中國共產(chǎn)黨人的初心和使命，是激勵一代代中國共產(chǎn)黨人前赴后繼、英勇奮斗的根本動力。從調(diào)整的社會關(guān)系看，黨內(nèi)法規(guī)不僅規(guī)范著黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政行為，其中一些內(nèi)容也涉及到國家性質(zhì)和政權(quán)組織形式，有助于促進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

二、黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)涵

以權(quán)利義務(wù)為軸線。法治問題就是權(quán)利義務(wù)問題，通過相關(guān)權(quán)利義務(wù)的分析對各種行為、訴求、后果做出合法性評價。目前，我國學(xué)界對于權(quán)利義務(wù)的探討存在“權(quán)利本位說”“義務(wù)本位說”兩種觀點?！皺?quán)利本位說”主張法治應(yīng)以權(quán)利為核心主導(dǎo)地位，就整個國家和社會而言，保障公民的權(quán)利是法治的根本目的，而設(shè)定義務(wù)是為了保障權(quán)利能夠順利實現(xiàn)的必要手段；“義務(wù)本位說”主張法治應(yīng)以義務(wù)為核心主導(dǎo)地位，強調(diào)通過義務(wù)性規(guī)范來實現(xiàn)社會控制的目的。二者的關(guān)注點雖有差異，但都注重對權(quán)利義務(wù)的分析。黨內(nèi)法規(guī)同樣以權(quán)利義務(wù)為軸線，《中國共產(chǎn)黨章程（2017修改）》（以下簡稱《黨章》）第三條和第四條分別規(guī)定了黨員必須履行的八項義務(wù)和黨員享有的八項權(quán)利。需要注意的是，相較于權(quán)利，黨內(nèi)法規(guī)對于義務(wù)的規(guī)范要更多、更細，這是由中國共產(chǎn)黨的性質(zhì)和宗旨決定的。如《黨章》在總綱中強調(diào)，必須堅持黨要管黨、全面從嚴治黨，加強黨的長期執(zhí)政能力建設(shè)、先進性和純潔性建設(shè)，全面推進黨的政治建設(shè)、思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風建設(shè)、紀律建設(shè)，全面提高黨的建設(shè)科學(xué)化水平。堅持立黨為公、執(zhí)政為民，發(fā)揚黨的優(yōu)良傳統(tǒng)和作風，不斷增強自我凈化、自我完善、自我革新、自我提高能力，不斷增強黨的階級基礎(chǔ)和擴大黨的群眾基礎(chǔ)，不斷提高黨的創(chuàng)造力、凝聚力、戰(zhàn)斗力；同時指出，黨除了工人階級和最廣大人民群眾的利益，沒有自己特殊的利益。黨在任何時候都把群眾利益放在第一位，同群眾同甘共苦，保持最密切的聯(lián)系，堅持權(quán)為民所用、情為民所系、利為民所謀，一切為了群眾，一切依靠群眾，從群眾中來，到群眾中去，把黨的正確主張變?yōu)槿罕姷淖杂X行動。這充分說明黨內(nèi)法規(guī)是以更好地規(guī)范和約束各級黨組織和黨員干部的行為，使其在利益面前能夠做到先公后私、克己奉公，更好地為人民服務(wù)為目標的。

以權(quán)力制約為向度。近代意義的法治理論是由英國的哈林頓、洛克、戴雪，法國的盧梭、孟德斯鳩和德國的康德、黑格爾以及美國的潘恩、杰弗遜共同豐富發(fā)展的。這其中如洛克、盧梭、孟德斯鳩等人都是從自然法的角度，明確或者隱含地論及法治的思想，而戴雪則系統(tǒng)地提出并闡釋了法治的含義，這就是學(xué)界所熟悉的“法治三原則”，［7］即除非明確違反國家一般法院以慣常方式所確立的法律，任何人不受懲罰，其人身或財產(chǎn)不受侵害；任何人不得凌駕于法律之上，且所有人，不論地位條件如何，都要服從國家一般法律，服從一般法院的審判管轄權(quán)；個人的權(quán)利以一般法院提起的特定案件決定之。簡言之，“法治三原則”的核心思想就是任何權(quán)力都必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動。黨內(nèi)法規(guī)是中國共產(chǎn)黨在黨內(nèi)制定的制度規(guī)定和紀律約束，它在全面從嚴治黨中居于核心和關(guān)鍵的地位。黨員及黨組織不僅要模范遵守國家法律，而且要按照黨內(nèi)法規(guī)以更高的標準嚴格要求自己。加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)是全面從嚴治黨的長遠之策、根本之策。十七大報告、十八大報告中連續(xù)強調(diào)堅持用制度管權(quán)管事管人，足見我們黨對這一問題的高度重視。黨內(nèi)法規(guī)能夠使政黨權(quán)力運行受到更加有效的制約和監(jiān)督，能夠使政黨的政治生活更具有政治性、時代性、原則性和戰(zhàn)斗性，能夠使各級黨組織的工作、活動和廣大黨員的行為更加規(guī)范、有序。

以良法善治為參照。良法善治是法治思維在實踐中的生動表達。良法應(yīng)當滿足以下幾個條件：同一主體以及不同群體、不同個體之間的權(quán)利義務(wù)配置要大體對等、相當、均衡；法律設(shè)定的權(quán)利具有可救濟性，沒有救濟保障的權(quán)利形同虛設(shè)；法律提供的服務(wù)具有可及性，在實踐中能為公眾切實獲得和享受，不單單是“看上去很美”；以及明確、具體、凝練的表達，條款含義清晰，同一表達前后意思一致，權(quán)利義務(wù)、法律責任指向明確，可鑒別、可衡量、可執(zhí)行、可操作。善治最直接的意思就是“良好的管理”，法治國家、法治政府、法治社會建成，國家治理能力現(xiàn)代化實現(xiàn)，現(xiàn)代社會治理格局形成，人民對美好生活的需要得到基本滿足，這些都是“善治”圖景下不可或缺的元素。［8］良法是善治的前提和保障，“立善法于天下，則天下治；立善法于一國，則一國治”，只有良法，才能為實現(xiàn)善治提供充分、有效、合理的依據(jù)。善治是良法的目的和追求，“徒法不足以自行”，制定良法是為了發(fā)揮其在規(guī)范社會行為、調(diào)節(jié)社會關(guān)系、平衡社會利益、化解社會矛盾、維護社會穩(wěn)定等方面的作用，最終達到善治的結(jié)果。黨內(nèi)法規(guī)是依規(guī)治黨的主要制度支撐，是全面從嚴治黨的基本依循，是全面依法治國的有力保障。凝聚各方共識，集各方之力，定良規(guī)、重實施、強監(jiān)督、促公開、實保障，是加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，提升黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行力的必然選擇。［9］

三、黨內(nèi)法規(guī)的功能

彌補政黨治理的法律缺陷。法律不是萬能的，法律的局限性在其產(chǎn)生之日起就如影隨形。法自身的各種屬性決定了并不是每一種社會關(guān)系都適合于法律調(diào)整，且法不能代替其他的社會調(diào)整形式，而應(yīng)當與其他社會調(diào)整措施相配合。政黨治理中，在法律無法觸及的道德、思想作風等層面，嚴格遵循執(zhí)政黨建設(shè)規(guī)律制定的黨內(nèi)法規(guī)，既有嚴密性又有科學(xué)性，既有實體性制度又有程序性制度，能夠更好地規(guī)范黨員及黨組織的行為。沒有規(guī)矩，不成方圓。一個政黨，要有自己的規(guī)矩。黨內(nèi)法規(guī)，是管黨治黨之重器，全面從嚴治黨重在依規(guī)治黨，依規(guī)治黨必須落腳于黨內(nèi)法規(guī)。

實現(xiàn)政黨治理的紀法銜接。2012年12月4日，習(xí)近平總書記在首都各界紀念現(xiàn)行憲法公布施行30周年大會上的講話中指出：“黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法和法律，黨領(lǐng)導(dǎo)人民執(zhí)行憲法和法律，黨自身必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動，真正做到黨領(lǐng)導(dǎo)立法、保證執(zhí)法、帶頭守法?！?014年10月20日，習(xí)近平總書記在關(guān)于《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》的說明中強調(diào)：“黨和法治的關(guān)系是法治建設(shè)的核心問題。全面推進依法治國這件大事能不能辦好，最關(guān)鍵的是方向是不是正確、政治保證是不是堅強有力，具體講就是要堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，堅持中國特色社會主義制度，貫徹中國特色社會主義法治理論?！弊陨钊胪七M國家監(jiān)察體制改革以來，實現(xiàn)執(zhí)紀執(zhí)法貫通、有效銜接司法成為紀檢、監(jiān)察、司法機關(guān)高效順暢履行職責的關(guān)鍵所在。在黨內(nèi)法規(guī)的制定上，我們黨也進行了積極的探索。2019年9月3日，黨中央發(fā)布的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行責任制規(guī)定（試行）》第十六條規(guī)定：“黨組織和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部有下列情形之一的，應(yīng)當依規(guī)依紀追究責任，涉嫌違法犯罪的，按照有關(guān)法律規(guī)定處理（一）不貫徹執(zhí)行黨中央關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行的決策部署以及上級黨組織有關(guān)決定；（二）履行領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)籌、牽頭、配合、監(jiān)督等執(zhí)規(guī)責任不力；（三）執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)打折扣、搞變通或者選擇性執(zhí)行；（四）本地區(qū)本單位在執(zhí)規(guī)中出現(xiàn)重大問題或者造成嚴重后果；（五）其他應(yīng)當追究責任的情形。”這為紀檢、監(jiān)察、司法各部門協(xié)調(diào)配合的案件處置機制提供了法規(guī)范依據(jù)。

推進政黨治理現(xiàn)代化。政黨治理現(xiàn)代化是國家治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵，政黨治理整體效能的發(fā)揮直接影響到國家治理的整體效能。作為以馬克思主義理論武裝起來的政黨，中國共產(chǎn)黨的政治屬性和宗旨要求其必須始終走在時代潮頭，充分發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)力、向心力和凝聚力，引領(lǐng)和推動中國發(fā)展。黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)是推動政黨治理制度化和法治化的重要依托。一方面，黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)以黨員領(lǐng)導(dǎo)干部作為制度設(shè)計的切入點。依法治國是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略，而依法治國關(guān)鍵在于黨能否堅持依法執(zhí)政、政府能否依法行政，這其中黨員領(lǐng)導(dǎo)干部是決定的因素。黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)能夠督促黨員領(lǐng)導(dǎo)干部在深化依法治國實踐的過程中堅持以法治理念開展具體工作；另一方面，黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)以法治化為導(dǎo)向。黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)根植于中國特色社會主義的偉大實踐，既遵循了國家政權(quán)建設(shè)的基本規(guī)律，又遵循了黨的執(zhí)政、黨的建設(shè)、黨的領(lǐng)導(dǎo)等基本規(guī)律，既傳承了優(yōu)秀歷史文化，又著眼于政黨治理的創(chuàng)新和發(fā)展。在價值層面，黨內(nèi)法規(guī)以黨章為根本遵循，體現(xiàn)黨的性質(zhì)和宗旨，觀照黨的政治綱領(lǐng)和歷史使命，體現(xiàn)出政治性、道德性、時代性、法治性。在體制層面，黨內(nèi)法規(guī)以不斷鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)、完善黨的領(lǐng)導(dǎo)體制、健全黨的組織架構(gòu)為目標，理順了黨與人大、政協(xié)及一府兩院一委的關(guān)系。在制度層面，以基礎(chǔ)性、主干性黨內(nèi)法規(guī)為架構(gòu)的縱橫交錯的黨內(nèi)法規(guī)體系有助于推動政黨治理方式的科學(xué)化、治理方向的明晰化、治理路徑的規(guī)范化。在機制層面，黨內(nèi)法規(guī)在依法治國和依規(guī)治黨有機統(tǒng)一的關(guān)節(jié)點上充分發(fā)力，通過法定程序把黨的主張上升為國家意志，通過法定程序把黨組織推薦的人選任用到各級領(lǐng)導(dǎo)崗位上來，有助于實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。