PPP立法的制度調(diào)適

□ 李明超

（深圳大學(xué)法學(xué)院，廣東 深圳 518060）

近年來，隨著PPP項目的大量增加，出現(xiàn)了可能危及國家系統(tǒng)性金融安全的風(fēng)險，不能不說與法治的不健全和缺乏有關(guān)。［1］如何規(guī)范PPP項目的運行已成為當(dāng)前PPP立法的重要內(nèi)容。國家發(fā)展和改革委員會（以下簡稱“國家發(fā)改委”）于2015年印發(fā)了《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》（以下簡稱《特許經(jīng)營管理辦法》）；原國務(wù)院法制辦于2017年7月21日公布《基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府和社會資本合作條例（征求意見稿）》（以下簡稱《PPP條例（征求意見稿）》）。《特許經(jīng)營管理辦法》被認為是一項促進PPP模式發(fā)展的配套制度，但由于該辦法存在法律位階較低、內(nèi)容不完善等問題，因而現(xiàn)階段地方政府都是按照各自對特許經(jīng)營的理解進行PPP項目的運行，無法實現(xiàn)規(guī)范的統(tǒng)一適用。作為基礎(chǔ)性規(guī)范的《PPP條例》可以起到協(xié)調(diào)特許經(jīng)營立法與PPP立法的重要作用，但《PPP條例（征求意見稿）》的規(guī)定還存在一些值得商榷的地方，而且PPP立法與現(xiàn)有相關(guān)政策制度之間難以實現(xiàn)“無縫對接”，相互之間存在一些沖突和不協(xié)調(diào)之處。這些問題直接制約了PPP立法內(nèi)容的完善，阻礙了PPP立法的順利推進。目前，關(guān)于PPP立法的研究成果較少，尚未引起行政法學(xué)者的普遍關(guān)注。為此，本文在系統(tǒng)梳理PPP立法以及相關(guān)政策制度和實踐的基礎(chǔ)上，從立法協(xié)調(diào)的角度就立法前提、立法進路和立法內(nèi)容所涉及到的問題進行深入探討。

一、立法前提：PPP立法對象界定與立法模式選擇

PPP不是一個規(guī)范性概念，而是一個集合性的描述概念，源自英美國家的公私協(xié)力，亦有學(xué)者將其稱為公私合伙關(guān)系、公私合作、公私伙伴，抑或行政參與或合作。［2］關(guān)于PPP模式的類型，國家發(fā)改委從“政府參與方式”的角度將其劃分為特許經(jīng)營、股權(quán)合作、購買服務(wù)、財政補貼、匹配資源等①這些類型劃分根據(jù)國家發(fā)改委推介的PPP項目整理而來，具體內(nèi)容可參見國家發(fā)改委推介的PPP項目庫，國家發(fā)改委網(wǎng)站，http：／ ／tzs．ndrc．gov．cn／zttp／PPPxmk／xmk／。；財政部則從“投資回報方式”的角度將其劃分為政府付費、使用者付費、可行性缺口補助三種類型②這些類型劃分根據(jù)財政部公布的PPP示范項目整理而來，具體內(nèi)容可參見財政部金融司《全國PPP綜合信息平臺項目庫第五期季報》，財政部網(wǎng)站，http：／ ／jrs．mof．gov．cn／ppp／dcyjppp／201703／ t20170327_2566491．html。。從這兩種分類來看，政府付費、使用者付費、可行性缺口補助、財政補貼等方式主要是從私部門獲取收益的角度進行的分類；股權(quán)合作、匹配資源等方式主要是從政府投入的角度進行的分類；特許經(jīng)營、購買服務(wù)則是從PPP模式運行機制角度進行的分類?？傮w而言，從私部門獲益方式和公部門投入角度對PPP模式進行劃分主要體現(xiàn)了PPP模式中投資回報機制方面的內(nèi)容；而以PPP模式運行方式所作的劃分則可以涵蓋PPP項目運行全過程中的主要元素，包括公私合作方式、融資結(jié)構(gòu)、投資回報、風(fēng)險分擔(dān)等。因此，可將我國PPP模式劃分為特許經(jīng)營與政府購買服務(wù)兩種主要類型。

（一）PPP立法對象的界定

《PPP條例（征求意見稿）》并未明確規(guī)定PPP模式的適用范圍，《特許經(jīng)營管理辦法》第2條則明確了特許經(jīng)營的適用范圍，但并不是所有的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域都可以適用PPP模式。以英國的經(jīng)驗為例：能源、水務(wù)、通信等使用者付費的服務(wù)基本由私營部門提供；國防、超大型基礎(chǔ)設(shè)施、人力資本等領(lǐng)域，PPP模式發(fā)揮作用的空間有限；交通、防洪、垃圾處理、辦公服務(wù)等較適合PPP模式；教育、醫(yī)療等領(lǐng)域的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、維護和運營可以通過PPP模式提供，但核心服務(wù)仍需由政府承擔(dān)。［3］可見，特許經(jīng)營與政府購買服務(wù)等PPP模式適用范圍具有有限性，立法不宜將其適用范圍泛化，而是應(yīng)當(dāng)明確界定特許經(jīng)營與政府購買服務(wù)PPP模式的適用范圍?！禤PP條例（征求意見稿）》第3條明確了PPP項目的適用條件，但相關(guān)規(guī)定較為原則，需要立法對此作進一步的細化，并增加可操作的技術(shù)性條款。具體來說包括以下幾個方面：

第一，項目是否具有公共性和公益性。PPP模式適用的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域具有明顯的公共性和公益性，其提供的公共產(chǎn)品或公共服務(wù)是為了滿足公眾“最低限度生活”水準的需要。［4］只有涉及公眾基本生產(chǎn)、生活的公共產(chǎn)品或服務(wù)的項目才可能采用PPP模式進行運營，其他非公共產(chǎn)品或服務(wù)屬性的項目如高端個人消費品或服務(wù)等，應(yīng)當(dāng)按照市場規(guī)則進行運營，政府不得隨意介入。

第二，項目是否具有長期經(jīng)營性和可收益性。PPP項目需要具有長期經(jīng)營性和可收益性，這樣，才能使社會資本在一定期限內(nèi)提供公共產(chǎn)品或服務(wù)的同時能夠收回先期資本投入并獲取一定的收益。因此，對于非經(jīng)營性項目一般不得采用PPP模式。

第三，項目是否適合社會資本方承擔(dān)?；A(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項目在具備上述兩個條件后，能否適用PPP模式，還需要對項目進行評估論證，以確定項目是否適合由社會資本方承擔(dān)?！禤PP條例（征求意見稿）》第9條雖然要求對項目進行前期論證，但并未對論證內(nèi)容和標準作明確規(guī)定。PPP立法應(yīng)當(dāng)對此予以明確規(guī)定，以統(tǒng)一規(guī)范適用、增強法律條款的可操作性。一般來說，所有的PPP項目都要進行可行性評估，主要包括對特許項目風(fēng)險的評估、物有所值評價和財政承受能力評估。

第四，項目是否具有一定的自然壟斷性。對于適合社會資本方承擔(dān)的PPP項目，具體適用何種PPP模式需要作進一步的區(qū)分。比較而言，特許經(jīng)營類PPP項目一個明顯的特點是其適用行業(yè)往往具有一定的自然壟斷性，這就需要嚴把市場準入關(guān)，通過特許的方式選擇適格的特許經(jīng)營者，為特許經(jīng)營者設(shè)定更為嚴格的義務(wù)性規(guī)定。而對于生態(tài)環(huán)境治理、政策性住房以及教育、文化、旅游、衛(wèi)生、體育、社會福利等社會事業(yè)項目，因其不具有壟斷排他性，更適宜采用政府購買服務(wù)類PPP模式，政府可以通過具有競爭性的政府采購等方式向多方社會資本購買公共產(chǎn)品或公共服務(wù)。

（二）PPP立法的“一法雙軌”模式

對于PPP立法模式的選擇，不同國家或地區(qū)有不同的制度安排。如波蘭PPP立法采用“雙軌制”，不僅有國家層面的PPP法，還有特許經(jīng)營法和公共采購法作為支撐。［5］歐盟法分為狹義的PPP和廣義的PPP，最早是把狹義的PPP內(nèi)容融入到公共部門采購法和公用事業(yè)部門采購法之中；之后，又將原來融入在公共部門采購法中的部分特許經(jīng)營合同內(nèi)容加以擴展，形成了單獨的特許經(jīng)營法；同時，在公共部門采購法、公用事業(yè)部門采購法、特許經(jīng)營法之上又用一個廣義的PPP概念來協(xié)調(diào)各種類型的PPP合同的法律適用問題。［6］從實踐來看，我國采用的是廣義的PPP概念。在具體立法中，國家發(fā)改委側(cè)重于特許經(jīng)營立法，制定了《特許經(jīng)營管理辦法》；財政部側(cè)重于政府采購立法，制定了《政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法》。

從總體上看，我國是在特許經(jīng)營與政府購買服務(wù)類PPP模式分別立法的基礎(chǔ)上進行的PPP統(tǒng)一立法，屬于“一法雙軌”模式。“一法雙軌”模式下的PPP立法是一個龐大、綜合的法律制度體系，具有整體性、結(jié)構(gòu)功能性、層次性和綜合性的特點。［7］統(tǒng)一的PPP立法可以起到整合當(dāng)前分別立法、化解特許經(jīng)營與政府購買服務(wù)類PPP立法沖突的功能，以構(gòu)建完善、層次分明的PPP法律制度體系。但《PPP條例（征求意見稿）》并未對PPP模式的類型進行明確的區(qū)分，而且對已有的特許經(jīng)營和政府購買服務(wù)類PPP立法與實踐中存在的共性規(guī)范提煉不足，忽視了特許經(jīng)營與政府購買服務(wù)在合作方式、合同結(jié)構(gòu)、風(fēng)險控制和監(jiān)督管理等方面存在的區(qū)別。［8］因此，現(xiàn)有的《PPP條例（征求意見稿）》無法發(fā)揮統(tǒng)一立法的功能，需要在區(qū)分特許經(jīng)營與政府購買服務(wù)類PPP模式共性與個性的基礎(chǔ)上合理設(shè)計立法框架和內(nèi)容。

二、立法進路：PPP立法與現(xiàn)有政策制度間的有效銜接

PPP項目的有效運行離不開相關(guān)配套制度的支撐?！禤PP條例（征求意見稿）》的立法目的除了協(xié)調(diào)部委意見與政策沖突外，還有一個重要的目的是協(xié)調(diào)PPP立法與現(xiàn)有法律法規(guī)之間的矛盾和沖突。但是，《PPP條例（征求意見稿）》并未對此作出具體規(guī)定。因此，PPP立法應(yīng)當(dāng)在厘清相關(guān)法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，為制度間沖突的化解與有效銜接預(yù)留必要的接口。未來立法應(yīng)當(dāng)重點關(guān)注以下三個方面的問題：

（一）社會資本方的選擇方式

社會資本方的選擇是PPP模式市場準入的關(guān)鍵環(huán)節(jié)?！禤PP條例（征求意見稿）》第13條以及《特許經(jīng)營管理辦法》第15條都明確規(guī)定社會資本方的選擇應(yīng)當(dāng)通過招標、競爭性談判等競爭性方式進行，相關(guān)法律依據(jù)主要包括《中華人民共和國政府采購法》（以下簡稱《政府采購法》）和《中華人民共和國招標投標法》（以下簡稱《招標投標法》）等。雖然兩部法律的適用范圍覆蓋了大多數(shù)PPP項目，但對于非工程建設(shè)類PPP項目、非使用財政性資金和不在政府集中采購目錄上的政府購買服務(wù)類PPP項目，是否必須適用這兩部法律的規(guī)定尚不明確。同時，“兩標并一標”（即社會資本方招標采購和工程招標合二為一）是實踐中受到普遍關(guān)注的問題?！禤PP條例（征求意見稿）》第24條和《中華人民共和國招標投標法實施條例》（以下簡稱《招標投標法實施條例》）第9條都對此作出了規(guī)定。比較而言，《PPP條例（征求意見稿）》的規(guī)定較為寬泛。如果PPP項目采用競爭性談判等招標方式選擇社會資本方，而且社會資本方能夠自行建設(shè)工程、生產(chǎn)或提供原材料等貨物以及相關(guān)服務(wù)的，就可以免除后續(xù)工程建設(shè)招標程序。在這種情況下，社會資本方實際上是規(guī)避了工程招標程序，這與招投標相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定是相違背的。如果社會資本方為了追求高額利潤而規(guī)避招標程序的適用，就會導(dǎo)致提高公共產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量與效率的目標無法實現(xiàn)，也不利于PPP項目的長期可持續(xù)運營。可見，在基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域，“兩標并一標”的適用條件較為嚴苛。然而，《PPP條例（征求意見稿）》對社會資本方的選擇方式規(guī)定得較為簡略，無法解決當(dāng)前存在的問題。今后立法應(yīng)當(dāng)在系統(tǒng)梳理《政府采購法》《招標投標法》等相關(guān)法律規(guī)范的基礎(chǔ)上，分析每種競爭性方式的特點、功能和適用條件并總結(jié)實踐經(jīng)驗，針對上述不同的項目類型明確其選擇社會資本方所應(yīng)采用的方式以及各種方式適用的優(yōu)先次序或強制性規(guī)定等，以進一步規(guī)范PPP項目社會資本方的市場準入行為。

（二）項目用地取得方式

土地是PPP項目的重要生產(chǎn)要素，項目用地的獲取方式及其費用直接影響社會資本方的投資成本，但現(xiàn)行土地管理的相關(guān)法律規(guī)定并不完全契合PPP項目建設(shè)運營的需要。首先，關(guān)于土地取得方式。根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱《土地管理法》）第54條的規(guī)定，國有土地需要有償使用。雖然國務(wù)院及其相關(guān)部委出臺了系列政策文件，但PPP立法并未對土地取得方式作出具體規(guī)定。今后立法應(yīng)當(dāng)在梳理現(xiàn)有PPP模式土地政策基礎(chǔ)上將符合法律規(guī)定的政策上升為立法規(guī)定，以保證PPP項目用地的規(guī)范性。其次，關(guān)于土地使用期限。為了收回社會資本方的投資成本并獲取一定收益，PPP項目一般都會授予社會資本方較長的運營期限?！禤PP條例（征求意見稿）》第16條規(guī)定：PPP項目一般不低于10年，最長不超過30年。《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》（以下簡稱《暫行條例》）第12條規(guī)定，土地使用權(quán)出讓的最長期限在40-70年之間，這可以滿足一般PPP項目建設(shè)用地的需要。同時，《中華人民共和國合同法》（以下簡稱《合同法》）第214條規(guī)定，以租賃方式取得土地的，租賃期限不得超過20年，超過部分無效。實踐中雖然可以通過合同約定到期續(xù)租，但為了社會資本方能夠繼續(xù)取得

土地使用權(quán)，確保PPP項目的穩(wěn)定運營，PPP立法應(yīng)當(dāng)對此作出明確規(guī)定，賦予社會資本方繼續(xù)取得該租

賃土地使用權(quán)的續(xù)約權(quán)利。

（三）項目投融資方式

PPP模式既是公共服務(wù)的一種供給方式，也是投融資機制的一種創(chuàng)新。［9］對于投資者而言，投資PPP項目的風(fēng)險較大，項目融資中特別需要注意融資風(fēng)險的分擔(dān)與隔離。一般而言，如果PPP項目的預(yù)期收入足夠、投資者的項目資本金足夠、參與項目的相關(guān)企業(yè)能力足夠、簽訂的所有合同足夠規(guī)范，就可以很好地控制項目融資風(fēng)險。為鼓勵和支持金融機構(gòu)通過多種方式為PPP項目提供融資、保險等金融服務(wù)，財政部、國家發(fā)改委等出臺了系列文件，但《PPP條例（征求意見稿）》并未對PPP項目融資方式作出明確規(guī)定，《特許經(jīng)營管理辦法》第23-25條也僅是對融資方式作了簡要規(guī)定，因而現(xiàn)有立法無法有效規(guī)范PPP項目融資行為。實踐中，由于一些地方政府、金融機構(gòu)的不規(guī)范運作使得PPP異化為新的融資平臺，增加了隱性債務(wù)風(fēng)險，從而導(dǎo)致大量PPP項目被清理。對于PPP項目融資方式的規(guī)范化，《PPP條例（征求意見稿）》應(yīng)當(dāng)明確PPP項目融資的基本規(guī)則，并作出專門規(guī)定。總體來說，現(xiàn)有立法應(yīng)當(dāng)從以下三個方面著手完善PPP項目融資的基本規(guī)則：

第一，明確PPP項目融資的基本要求。國有金融企業(yè)應(yīng)以PPP項目規(guī)范運作為融資的前提條件，對于未落實項目資本金來源、未按規(guī)定開展物有所值評價和財政承受能力論證的，物有所值評價和財政承受能力論證等相關(guān)信息沒有充分披露的PPP項目，不得提供融資。

第二，明確政府在PPP項目融資中的禁止性規(guī)定。政府應(yīng)當(dāng)嚴格遵守《中華人民共和國預(yù)算法》（以下簡稱《預(yù)算法》）和《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》等相關(guān)法律規(guī)范要求，不得違法違規(guī)為PPP項目融資提供政府擔(dān)保、承擔(dān)償債責(zé)任、承諾回購?fù)顿Y本金或保本收益等兜底安排，不得通過PPP項目違法舉債等。

第三，明確各種融資方式運行規(guī)則。對于PPP項目資產(chǎn)證券化、PPP項目專項債權(quán)和PPP項目基金，中央或地方政府出臺了相關(guān)政策規(guī)定，現(xiàn)有立法應(yīng)當(dāng)對各種項目的融資方式進行合法性審查并總結(jié)基本運行規(guī)則；同時，其他融資方式應(yīng)當(dāng)在遵守現(xiàn)有法律規(guī)范的前提下結(jié)合PPP項目融資實踐制定基本運行規(guī)則。

三、立法內(nèi)容：PPP立法條款的制度功能整合

PPP項目的實施周期較長，立法章節(jié)的設(shè)計應(yīng)當(dāng)以“行政過程”為導(dǎo)向，對項目實施的全過程進行規(guī)范，這樣，可以有效糾正當(dāng)前行政機關(guān)“重事前準入、輕事后監(jiān)管”的執(zhí)法方式。同時，立法條款的設(shè)置應(yīng)當(dāng)以“功能聚合”為導(dǎo)向，將功能相同的條款內(nèi)容集中到同一章節(jié)予以規(guī)定，以保證具體制度內(nèi)容的系統(tǒng)性和完整性。未來立法應(yīng)當(dāng)重點整合以下三個方面的制度功能：

（一）貫徹契約精神，完善溝通協(xié)商機制

在政府與社會資本合作中引入契約機制，更加注重公私雙方的合作與協(xié)商?！禤PP條例（征求意見稿）》對協(xié)議的內(nèi)容作了具體規(guī)定，明確了協(xié)議簽訂、履行、變更、終止以及爭端解決的基本內(nèi)容，形成了較為完整的制度框架。但現(xiàn)有制度內(nèi)容更加側(cè)重于對社會資本方的管理，缺乏對行政機關(guān)協(xié)議行為的約束，合作協(xié)商機制尚需完善。

第一，增加行政優(yōu)益權(quán)行使的限制性規(guī)定。由于PPP項目涉及公共利益，因此，在協(xié)議履行過程中，如果PPP項目所提供的公共產(chǎn)品或公共服務(wù)因不可抗力、社會資本方的原因或公共政策變化等損害了公共利益，政府方享有單方面解除協(xié)議的權(quán)力。但是，現(xiàn)有立法并未對政府行使該項權(quán)力作出明確的限定，極易導(dǎo)致該權(quán)力被濫用，進而對協(xié)議的有效履行、社會資本方的權(quán)益和公共利益造成重大影響。今后立法應(yīng)當(dāng)完善該權(quán)力行使的基本規(guī)則：一是增加界定公共利益的程序。公共利益是一個不確定法律概念，但是“公共利益的概念是以明確的民主價值為依據(jù)使規(guī)制私人財產(chǎn)權(quán)利得以正當(dāng)化的，并且由此也是以追求社會性目標而對規(guī)制提供正當(dāng)性的?！保?0］在具體的PPP項目中，其所提供的公共產(chǎn)品或公共服務(wù)的輻射區(qū)域和消費者是較為確定的，是可統(tǒng)計和可計算的。因此，在出現(xiàn)一些客觀因素可能會影響公共產(chǎn)品或公共服務(wù)提供時，政府不能單純以公共利益受到影響或損害為由單方面自主決定解除協(xié)議，而是應(yīng)當(dāng)引入公眾參與機制，根據(jù)不同的客觀情形，采取座談會、聽證會等方式廣泛聽取消費者的意見，在此基礎(chǔ)上進行專家論證以界定公共利益是否確實會遭受損害，進而由政府作出是否解除協(xié)議的決定。二是明確政府單方解除協(xié)議的補償標準。政府單方解除協(xié)議后一般負有回購補償義務(wù)。根據(jù)協(xié)議終止事由不同，政府回購補償?shù)姆秶膊煌孩湃绻且蛏鐣Y本方違約導(dǎo)致協(xié)議被解除，政府需要就回購提供相應(yīng)補償，常用的回購補償計算方法包括市場價值方法和賬面價值方法。采用哪一種計算方法需要在專項評估的基礎(chǔ)上選擇，一般的原則是盡可能避免政府不當(dāng)?shù)美⑶夷軌蛭谫Y方的項目融資，同時還要扣減政府因終止協(xié)議而產(chǎn)生的相關(guān)費用和損失。⑵如果是因政策變化或政府違約導(dǎo)致協(xié)議被解除，要確保社會資本方不會因項目提前終止而導(dǎo)致利益受損或獲得額外利益。補償范圍一般包括項目公司尚未償還的所有貸款、項目公司股東在項目終止之前投資的資金總和、因項目提前終止所產(chǎn)生的第三方費用或其他費用和項目公司的利潤損失等。⑶如果是因不可抗力導(dǎo)致協(xié)議被解除，屬于雙方均無過錯的情形，基于風(fēng)險分擔(dān)原則，應(yīng)由雙方共同承擔(dān)風(fēng)險。補償范圍一般包括未償還融資方的貸款、項目公司在項目終止前投入項目的資金以及欠付承包商的款項，補償一般會扣除保險理賠金額且不包括預(yù)期利潤損失。

第二，完善協(xié)議履行的溝通協(xié)商機制?！昂贤趥€人之間建立了一個離散的溝通系統(tǒng)”，［11］是公私合作雙方進行溝通協(xié)商最重要的依據(jù)、渠道和載體?，F(xiàn)有立法和協(xié)議示范文本都對協(xié)議實體性內(nèi)容作了較為詳細的規(guī)定，但缺乏對協(xié)議溝通協(xié)商機制的具體規(guī)定，不利于契約精神的貫徹和協(xié)議實體內(nèi)容的切實履行。今后立法應(yīng)當(dāng)重點從兩個方面完善現(xiàn)有的溝通協(xié)商機制：一是完善協(xié)議內(nèi)容重要事項變更協(xié)商機制。協(xié)議屬于不完全契約，協(xié)議內(nèi)容會在經(jīng)營期間發(fā)生一定程度的變更。［12］協(xié)議重要事項內(nèi)容變更主要包括兩類：一類是與項目經(jīng)營直接相關(guān)的事項，包括股東變更、標準修訂、法律變更、補貼或收益率調(diào)整等，這些事項的變更應(yīng)當(dāng)由協(xié)議雙方進行充分的協(xié)商論證并公示變更事由和內(nèi)容，經(jīng)政府批準后直接變更協(xié)議內(nèi)容或者簽訂補充協(xié)議；另一類是與公共利益直接相關(guān)的事項，主要是價格或收費機制的調(diào)整，特別是提高價格或收費標準時，協(xié)議雙方應(yīng)當(dāng)在專業(yè)評估的基礎(chǔ)上進行溝通協(xié)商，達成一致意見后還需征求公眾意見，向政府有關(guān)部門提交申請變更論證書，經(jīng)審核同意后進行公示并履行協(xié)議變更程序。二是完善協(xié)議爭端解決協(xié)商機制。已有立法都明確規(guī)定協(xié)議履行發(fā)生爭議時可通過協(xié)商解決，亦可提請仲裁或訴訟。目前與協(xié)議爭端解決相關(guān)的訴訟或仲裁制度已經(jīng)建立并實施，但協(xié)商機制內(nèi)容并不明確。比較而言，訴訟和仲裁耗時且費用昂貴，不利于維護協(xié)議雙方的合作關(guān)系；協(xié)商機制的對抗性較低，更加靈活便捷，是一種有利于維護各方關(guān)系的爭端解決方式。一般來說，協(xié)商方式主要包括協(xié)商前置、選擇協(xié)商和組建協(xié)商委員會等。

（二）調(diào)和政府多重角色功能，健全合作治理機制

當(dāng)前立法側(cè)重于對政府監(jiān)管職責(zé)的詳細規(guī)定，但不同的監(jiān)管職責(zé)和監(jiān)管方式分屬于不同的政府部門，規(guī)制空間內(nèi)資源占有的碎片化導(dǎo)致了規(guī)制權(quán)威的分散化，［13］使得政府監(jiān)管無法發(fā)揮應(yīng)有的效能。今后立法應(yīng)當(dāng)在對政府多重角色功能定位的同時，通過整合機構(gòu)職能來解決各種角色之間的沖突，并在遵循共建共治共享原則的基礎(chǔ)上健全公眾參與合作治理機制。

第一，政府多重角色功能調(diào)和與機構(gòu)職能整合。根據(jù)已有立法對政府職責(zé)權(quán)限的劃分和政府權(quán)力介入PPP項目程度的不同，可以將政府角色分為四種類型：⑴宏觀調(diào)控者和規(guī)則制定者。政府并不直接介入PPP項目的具體操作，只是進行規(guī)范和引導(dǎo)；⑵中觀監(jiān)管者。政府主要對社會資本方的準入、建設(shè)、經(jīng)營和退出等過程性行為進行監(jiān)管；⑶微觀授權(quán)者和合作者。政府直接參與PPP項目的具體操作，通過法定程序遴選適格的社會資本方，并通過協(xié)議與社會資本方建立合作伙伴關(guān)系；⑷公共利益代表者。政府在宏觀、中觀和微觀層面的法定職責(zé)都是為了維護和實現(xiàn)公共利益，提高公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的供給效率，始終負有提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的擔(dān)保責(zé)任?，F(xiàn)實中，每種政府角色都有不同的職責(zé)定位及其行為模式，但由于政府部門間存在職責(zé)交叉重疊現(xiàn)象，使得政府監(jiān)管容易陷入多部門監(jiān)管的困境。較為有效的解決方式是通過建立相對獨立的實施機構(gòu)整合政府各部門職能，合理分配政府的監(jiān)管職責(zé)。一方面，將監(jiān)管者與合作者的角色分離，以實現(xiàn)合作與監(jiān)管的分離。實施機構(gòu)主要負責(zé)PPP項目的授權(quán)，與社會資本方建立長期的合作關(guān)系；同時，將監(jiān)管職能從實施機構(gòu)中剝離出來，交由行業(yè)主管部門進行統(tǒng)一監(jiān)管。另一方面，在政府層面建立專門的PPP項目實施協(xié)調(diào)機構(gòu)，明確參與PPP項目的政府各部門的職責(zé)權(quán)限，統(tǒng)一協(xié)調(diào)政府各部門的監(jiān)管職責(zé)。

第二，健全公眾參與合作治理機制。PPP模式不僅要求政府在PPP項目中加強與社會資本方的合作，還要求政府轉(zhuǎn)變單方監(jiān)管模式，引入專家、公眾等主體共同參與PPP項目的監(jiān)督與管理，以實現(xiàn)多元合作治理。目前，部分公用事業(yè)特許經(jīng)營地方立法規(guī)定可以建立公用事業(yè)公眾監(jiān)督委員會①參見《深圳市公用事業(yè)特許經(jīng)營條例》第51條、《杭州市市政公用事業(yè)特許經(jīng)營條例》第36條、《湖南省市政公用事業(yè)特許經(jīng)營條例》第25條等。。但現(xiàn)有立法規(guī)定較為簡略，缺乏可操作性，并未在實踐中發(fā)揮其應(yīng)有效用。同時，《PPP條例（征求意見稿）》也未對公眾參與機制予以明確規(guī)定。委員會制行政組織也稱合議制組織，根據(jù)其在實際運作上是否有權(quán)獨立作出變更相對人權(quán)利義務(wù)的結(jié)果加以區(qū)分，可分為行政委員會、咨詢型委員會和協(xié)調(diào)型委員會。［14］PPP公眾監(jiān)督委員會是一種公眾參與治理機制，將其定位為咨詢型委員會較為適宜。具體來說：⑴委員會成員主要由專家和公眾代表組成，并且其人數(shù)不得少于總?cè)藬?shù)的三分之二。委員會成員的構(gòu)成應(yīng)該具有均衡性，需要區(qū)分組織化的利益代表和未經(jīng)組織化的利益代表，行政機關(guān)人員參與的作用僅在于提出建議和溝通協(xié)調(diào)。⑵就委員的產(chǎn)生機制來看，其必須具備一定的條件，如熟悉本地實際情況、關(guān)心城市規(guī)劃和建設(shè)事業(yè)、在相關(guān)領(lǐng)域具有一定專業(yè)水準等。⑶委員會的職能主要包括專家評估、提供咨詢、參與調(diào)查審議、信息溝通和協(xié)助應(yīng)對危機等。此外，委員會可以設(shè)秘書處負責(zé)日常工作，并按其職能設(shè)立若干執(zhí)行委員會，等等。

（三）樹立風(fēng)險預(yù)防理念，建立和完善風(fēng)險評估及管理機制

PPP的本質(zhì)是政府與社會資本以伙伴式、互補式合作共同分擔(dān)風(fēng)險與收益而形成項目績效提升中的共贏。［15］在PPP立法中，應(yīng)當(dāng)明確風(fēng)險預(yù)防的基本規(guī)則，建立有效的風(fēng)險預(yù)防機制。

第一，風(fēng)險預(yù)防的基本規(guī)則。從風(fēng)險管理角度看，PPP模式是政府轉(zhuǎn)移項目經(jīng)營風(fēng)險的一種方式。由于服務(wù)接受者只對感到滿意的服務(wù)支付費用，因此，政府會把部分項目風(fēng)險分解給社會資本方，然后在“資金最佳使用價值”和伙伴關(guān)系合作框架基礎(chǔ)上考慮應(yīng)該“收回”哪些風(fēng)險。［16］當(dāng)前，我國PPP立法并未明確提出風(fēng)險預(yù)防的具體規(guī)則，PPP項目風(fēng)險預(yù)防的制度理念尚未確立?？傮w來說，“風(fēng)險共擔(dān)”是PPP項目風(fēng)險預(yù)防的核心原則?；陲L(fēng)險預(yù)防的本益分析，［17］PPP項目風(fēng)險分擔(dān)的原則并不是把所有風(fēng)險都轉(zhuǎn)移給社會資本方，而是由最適合管理并能使各個部門提供的費用發(fā)揮出最佳使用價值的一方來承擔(dān)，這樣，整個項目的風(fēng)險就會降低，從而實現(xiàn)成本的最小化。根據(jù)風(fēng)險分擔(dān)原則，政府主要承擔(dān)政治風(fēng)險和法律制度變化所引發(fā)的風(fēng)險；社會資本方主要承擔(dān)商業(yè)風(fēng)險和運營風(fēng)險。當(dāng)社會資本方承擔(dān)的風(fēng)險無法通過商業(yè)保險等風(fēng)險分散手段化解時，可以考慮由政府和社會資本方共同分擔(dān)。

第二，建立和完善風(fēng)險評估及管理機制。PPP項目風(fēng)險評估機制是政府監(jiān)管的重要組成部分，當(dāng)前立法應(yīng)著重從兩個方面予以完善：一是建立風(fēng)險評估機制。風(fēng)險評估的引入可以在很大程度上增強風(fēng)險決策的科學(xué)性，也有助于行政機關(guān)的行為更易通過合法性的檢驗。［18］一套行之有效的風(fēng)險評估制度應(yīng)確保評估主體的獨立性、評估內(nèi)容的全面性、評估程序的科學(xué)和公正以及評估結(jié)論的說理和公開。［19］二是完善風(fēng)險管理機制。在因不可抗力或社會資本方原因?qū)е翽PP項目無法正常運營，危及或者可能危及公共利益、公共安全等緊急情況下，政府負有及時啟動應(yīng)急預(yù)案、接管項目運營的義務(wù)，以保證公共產(chǎn)品或公共服務(wù)的持續(xù)供應(yīng)，避免或降低損害的發(fā)生。為了保障政府應(yīng)急接管權(quán)的規(guī)范行使，今后立法應(yīng)當(dāng)著重就接管的主體、程序、終止等事項作出具體規(guī)定。［20］