推進青島城市養(yǎng)犬管理法落實的思考

李志強

城市養(yǎng)犬管理普遍存在有關(guān)法律法規(guī)滯后，管理難以真正落地，執(zhí)法不嚴，宣傳渠道單一等問題。要解決這些問題， 我市應(yīng)借鑒深圳等城市先進的經(jīng)驗做法，可從以下6個方面改進工作。

本文在調(diào)研研究基礎(chǔ)上，借鑒深圳、杭州等城市先進的經(jīng)驗，結(jié)合青島市實際，提出以下建議。

（一）加強三大執(zhí)法主體間的協(xié)作及隊伍和軟硬件建設(shè)，提高執(zhí)法能力

青島市犬的管理工作主要由青島市公安局、城市管理局、畜牧獸醫(yī)局三方主體來推進。其中，青島市公安局治安支隊負責《青島市養(yǎng)犬管理條例》的主要執(zhí)法工作，城市管理局具體履行抓捕流浪犬職能，畜牧獸醫(yī)局則定期檢查犬的狂犬疫苗注射狀況。但從目前的情況來看，三方主體在執(zhí)法過程中并沒有很好地形成合力，執(zhí)法效能亟須提升。一是各自執(zhí)法力量不足。以青島市公安局為例，由于專業(yè)人員配置較少，公安局治安支隊只能做到統(tǒng)籌犬的管理工作，而無暇處理每一項養(yǎng)犬管理工作。二是部門執(zhí)法任務(wù)繁重。以城市管理局為例，各區(qū)（市）綜合執(zhí)法局執(zhí)法范圍涉及物價、環(huán)保、燃氣、綠化、規(guī)劃、文化、商務(wù)等多個領(lǐng)域，橫向執(zhí)法跨度較大，而執(zhí)法隊伍配置和能力不足。三是執(zhí)法取證難。由于在犬的飼養(yǎng)、糞便處理、管理區(qū)之間犬的流動都帶有強烈的流動性，執(zhí)法部門很難獲得必要的證據(jù)來行使處罰職能。

建議進一步加強執(zhí)法部門間的工作聯(lián)系與協(xié)作，提升執(zhí)法能力水平。一是通過開展業(yè)務(wù)培訓、會議交流等多種形式，來不斷加強養(yǎng)犬管理工作主管部門的交流。二是適度增加公安機關(guān)以及其它協(xié)同管理部門的財政預算和專業(yè)人員編制，在市區(qū)兩級成立專業(yè)化養(yǎng)犬管理稽查隊，并提升管理犬的硬件水平。三是借鑒杭州、西寧等地先進經(jīng)驗，打造“城市文明養(yǎng)犬智能化監(jiān)管服務(wù)平臺”，積極運用大數(shù)據(jù)、人工智能、互聯(lián)網(wǎng)等現(xiàn)代信息技術(shù)，加強數(shù)字化平臺系統(tǒng)建設(shè)，整合犬的電子標識相關(guān)信息，實行線上智能監(jiān)管。未來應(yīng)重點在青島市商業(yè)步行街、農(nóng)貿(mào)市場、居民小區(qū)等人群密集地及禁入場所設(shè)置固定電子執(zhí)法儀器，實行全景、全時監(jiān)控。同時拓展運用感應(yīng)報警技術(shù)，提高執(zhí)法和取證效率。四是公安機關(guān)以及其他負有養(yǎng)犬管理職責的部門應(yīng)當建立線下日常聯(lián)合巡查制度，及時發(fā)現(xiàn)和查處違法養(yǎng)犬行為，以便于犬管理執(zhí)法部門及時、有效地解決養(yǎng)犬突發(fā)事件。

（二）完善犬執(zhí)法管理和文明養(yǎng)犬的獎懲機制

目前圍繞養(yǎng)犬，包括上海、廣州在內(nèi)的全國許多城市都制訂了相關(guān)法規(guī)，但效果卻不盡如人意。一個重要原因在于幾乎所有地方性法規(guī)都只作出懲罰性規(guī)定，而相對忽略了對犬主的獎勵。激勵措施的存在既有利于提升犬管理部門的執(zhí)法積極性，同時也有助于提升養(yǎng)犬人文明養(yǎng)犬的自覺性，減少因犬產(chǎn)生的糾紛。

建議將“文明養(yǎng)犬”“自覺處理犬糞”“佩戴犬器具”“關(guān)注小區(qū)環(huán)境衛(wèi)生”的養(yǎng)犬行為作為獎勵養(yǎng)犬人的評判標準。在全市設(shè)立“犬管理先進單位”“犬執(zhí)法先進個人”等榮譽稱號，對在犬管理領(lǐng)域中作出突出成績的單位和個人，由犬管理主管部門給予表彰或獎勵，并通過網(wǎng)絡(luò)、報刊等方式予以公布。同時，進一步完善懲罰機制。針對被多次舉報或處罰的養(yǎng)犬人，主管部門應(yīng)對其養(yǎng)犬活動進行重點監(jiān)管。情節(jié)惡劣或者造成嚴重后果的，應(yīng)納入失信名單，進行聯(lián)合懲戒。

（三）嚴格落實養(yǎng)犬登記工作、實現(xiàn)養(yǎng)犬辦證人“零跑腿”

據(jù)青島市公安機關(guān)統(tǒng)計，《青島市養(yǎng)犬管理條例》實施三年以來，市內(nèi)登記的犬僅1萬余頭，而每年免疫犬3萬余頭。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，影響犬登記的因素主要集中在以下幾個方面：一是登記繳納的管理費用400元，有點偏高，養(yǎng)犬人無意去登記。二是執(zhí)法不嚴。即便不對犬進行登記，犬管理部門也不會采取懲罰措施。三是一些居民認為登記時植入的電子標識芯片會影響犬的健康。四是許多養(yǎng)犬人登記意識薄弱，并沒有真正按照《養(yǎng)犬條例》的要求管理犬。

建議加強養(yǎng)犬登記工作。一是開展集中專項整治。社區(qū)民警會同街道、居委會開展入戶調(diào)查，對轄區(qū)的養(yǎng)犬數(shù)量逐一登記匯總，建立詳細檔案，摸清底數(shù)。二是借鑒深圳經(jīng)驗，取消養(yǎng)犬管理服務(wù)費的繳納。但實行嚴格登記制度，對未予登記的養(yǎng)犬人，公安機關(guān)應(yīng)處以一定數(shù)量罰款，逾期仍不補辦登記的，可沒收犬。二是依托青島政務(wù)通APP，進一步簡化辦證程序，實現(xiàn)居民養(yǎng)犬辦證“網(wǎng)上辦”“零跑腿”，增強養(yǎng)犬登記的便捷度，提高養(yǎng)犬登記辦證率。三是公安機關(guān)加強與畜牧部門的溝通，力爭打破信息壁壘，將畜牧部門的免疫信息與公安機關(guān)辦證信息聯(lián)網(wǎng)比對，從存量信息中篩選出已免疫未辦證的犬，采用發(fā)短信等方式敦促犬主盡快依法辦證。

（四）發(fā)揮好社區(qū)作用，推進犬管理社會化

目前，大部分不文明養(yǎng)犬行為都發(fā)生在居民小區(qū)內(nèi)，對于這種不文明行為，大多數(shù)居民很反感，并且希望由物業(yè)出面制止。但是，很多物業(yè)由于沒有執(zhí)法權(quán)，在面對不文明養(yǎng)犬行為時只能好言相勸，甚至無所作為。這就需要公權(quán)力部門對社區(qū)賦權(quán)賦能，強化社區(qū)自治，實現(xiàn)自我管理，對不文明養(yǎng)犬行為形成無縫隙的“合圍”。為此，可學習借鑒深圳養(yǎng)犬管理“十個一”做法，探索建立起以黨支部為核心，黨支部、物業(yè)公司、社會組織緊密協(xié)作，居民有序參與的文明養(yǎng)犬“網(wǎng)格化”管理模式。

一是成立以社區(qū)黨委書記任組長的文明養(yǎng)犬領(lǐng)導小組，制定相應(yīng)工作制度、工作措施等保障機制。充分發(fā)揮黨建引領(lǐng)作用，頂格協(xié)調(diào)推進文明養(yǎng)犬管理工作。二是由小區(qū)業(yè)委會或社區(qū)居委會牽頭，通過簽訂一份文明養(yǎng)犬公約、組建一支社區(qū)文明養(yǎng)犬志愿者巡查隊伍、建立一個文明養(yǎng)犬交流群等多種形式，增強居民文明養(yǎng)犬意識，規(guī)范文明養(yǎng)犬行為。三是賦予物業(yè)服務(wù)公司法定管理權(quán)力。加大物業(yè)管理與行政執(zhí)法的銜接力度，建立基層執(zhí)法隊與住宅小區(qū)物業(yè)服務(wù)中心的信息互通和快速響應(yīng)機制，破解小區(qū)無證養(yǎng)犬、遛犬不拴繩、犬吠擾民等不文明行為和問題。四是充分發(fā)揮社區(qū)網(wǎng)格員作用，定期召開網(wǎng)格員信息交流會，收集本區(qū)域信息，最大限度地收集養(yǎng)犬人變動情況以及居民反映較為強烈的養(yǎng)犬問題。通過微信群、城市網(wǎng)格管理終端等，實現(xiàn)及時處置。五是發(fā)揮行業(yè)協(xié)會、社會組織在城市治理中的積極作用。政府應(yīng)制定相關(guān)政策、創(chuàng)造條件，支持和扶持行業(yè)協(xié)會、青島愛犬協(xié)會等社會團體及社會公眾參與犬類管理，以政府購買服務(wù)的方式，運用社會力量積極推進城市犬類管理的進程。

（五）加強對流浪犬的收容處置

流浪犬主要來自于養(yǎng)犬人的遺棄、不慎遺失以及流浪犬的自我繁殖。目前青島市在膠州建立專門的犬收養(yǎng)服務(wù)基地來加強流浪犬和違規(guī)沒收犬的管理工作。但受限于財政支出等方面因素，犬收養(yǎng)服務(wù)基地無論是硬件設(shè)施，還是管理能力都比較薄弱，無法滿足數(shù)量巨大的流浪犬管理。根據(jù)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，青島市犬收養(yǎng)服務(wù)基地承載量上限為500頭，而對于超出承載量的犬，只能被實施安樂死。

一方面，各區(qū)（市）政府應(yīng)繼續(xù)加大資金投入力度，組織設(shè)立本區(qū)的犬收容所，著力解決青島市流浪犬收容能力嚴重不足的問題。不斷完善救助收容場所的配套設(shè)施，改善犬的生活環(huán)境。特別是工作人員應(yīng)注重提高服務(wù)意識和專業(yè)能力，為收容的犬采取必要的免疫和醫(yī)療措施。另一方面，政府應(yīng)支持和鼓勵有條件的民間動物保護組織和個人，依法設(shè)立犬收容救助場所，收留流浪、被棄養(yǎng)的犬，從而形成多元化救助格局。

（六）強化法制宣傳教育

建議加強對城市養(yǎng)犬法律法規(guī)的宣傳，樹立養(yǎng)犬人文明養(yǎng)犬的意識。一是由市文明辦設(shè)立固定的青島文明養(yǎng)犬主題宣傳日，在全市范圍內(nèi)統(tǒng)一開展文明養(yǎng)犬主題宣傳活動。執(zhí)法人員和街道、社區(qū)工作人員應(yīng)當深入基層一線，走進市民群眾，通過講解養(yǎng)犬相關(guān)法律法規(guī)，大力倡導依法文明養(yǎng)犬。二是在傳統(tǒng)節(jié)假日、重要時間節(jié)點，社區(qū)可自行組織文藝演出。通過文明養(yǎng)犬順口溜、小品、三句半等文藝節(jié)目，提高群眾思想意識。三是對不文明養(yǎng)犬行為要進行及時曝光。政府應(yīng)鼓勵市民對各種不文明養(yǎng)犬行為和違規(guī)養(yǎng)犬行為進行舉報，舉報受理部門應(yīng)及時對不文明和違規(guī)養(yǎng)犬行為進行查處，并將查處結(jié)果反饋給舉報人。