熊愛宗

近期中美在政治和經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的博弈升溫，外界對于兩國在貿(mào)易、科技等領(lǐng)域的摩擦?xí)粫又两鹑陬I(lǐng)域也有諸多討論。業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，我國應(yīng)做好防范美國不同程度金融制裁的準(zhǔn)備。研究美國金融制裁的主要手段及相關(guān)國家反制裁措施對于我國建立應(yīng)對金融制裁的機(jī)制有一定啟示。

二戰(zhàn)后，美國依靠其主導(dǎo)的國際金融秩序和以及美元在國際貨幣體系中的核心地位，建立起一整套依托長臂管轄權(quán)的金融制裁運(yùn)作體系，金融制裁是美國在全球推行其外交政策的重要工具。俄羅斯是被美國實(shí)施金融制裁的國家之一，這主要與2013年底爆發(fā)的烏克蘭危機(jī)有關(guān)。此外，美指責(zé)俄干預(yù)美國大選、對美實(shí)施網(wǎng)絡(luò)攻擊、使用化學(xué)武器，這些也成為金融制裁的理由。針對制裁，俄采取了一些反制措施，取得一定效果。

美對俄金融制裁有三大類

美對俄實(shí)施金融制裁的手段主要包括凍結(jié)或沒收資產(chǎn)、切斷國際融資渠道、限制進(jìn)入國際支付體系等。

美國財(cái)政部海外資產(chǎn)控制辦公室（OFAC）通過特別指定國民名單對相關(guān)個(gè)人和企業(yè)實(shí)施資產(chǎn)凍結(jié)，同時(shí)還嚴(yán)禁美國公民與名單上有關(guān)主體進(jìn)行交易。2014年3月，在克里米亞宣布加入俄羅斯后，美國總統(tǒng)奧巴馬接連發(fā)布兩道行政令，對與該事件相關(guān)的俄官員實(shí)施金融制裁，對這些人的在美資產(chǎn)實(shí)施凍結(jié)。此后，被制裁對象名單不斷擴(kuò)大。根據(jù)OFAC相關(guān)公告，截至今年7月，共有308個(gè)俄個(gè)人和企業(yè)被列入特別指定國民名單。

除特別指定國民名單外，OFAC還設(shè)有行業(yè)制裁識別名單，被列入制裁行業(yè)名單的個(gè)人或企業(yè)不但會被凍結(jié)資產(chǎn)，還會被限制交易。2014年3月20日，奧巴馬發(fā)布13662號行政令，將俄金融服務(wù)、能源、金屬和采礦、工程、國防或相關(guān)原料行業(yè)列入行業(yè)制裁識別名單。根據(jù)該命令，OFAC發(fā)布四條具體指令，禁止美國個(gè)人或企業(yè)購買或交易俄相關(guān)行業(yè)個(gè)人或企業(yè)所發(fā)行的一定期限的債券或股票，禁止向俄制裁對象提供融資支持。如在2014年7月29日，美國財(cái)政部根據(jù)13662號行政命令，宣布對俄三家主要金融機(jī)構(gòu)莫斯科銀行、俄農(nóng)業(yè)銀行、俄外貿(mào)銀行進(jìn)行制裁，禁止美國居民向其提供融資，同時(shí)限制它們進(jìn)入美國資本市場。

美國政府還通過其他法律措施限制俄企業(yè)和金融機(jī)構(gòu)的對外融資。如美認(rèn)定俄2018年使用“諾維喬克”神經(jīng)毒劑致使俄前情報(bào)人員斯克里帕爾及其女兒中毒后，美國國務(wù)院根據(jù)1991年《化學(xué)和生物武器控制與消除戰(zhàn)爭法》，于2019年8月宣布對其實(shí)施制裁，包括阻止國際金融機(jī)構(gòu)向俄提供任何貸款或金融援助，同時(shí)禁止美國銀行參與非盧布標(biāo)價(jià)的俄主權(quán)債務(wù)的一級市場購買，以及禁止向俄政府提供非盧布標(biāo)價(jià)的資金。

美國通過限制甚至切斷俄與國際支付體系的聯(lián)系，從而使得俄無法與外界進(jìn)行正常的國際經(jīng)濟(jì)交易。例如伴隨著美國對俄金融制裁的實(shí)施，2014年3月，美國維薩卡公司和萬事達(dá)卡公司停止向俄相關(guān)銀行所發(fā)售的銀行卡提供支付服務(wù)。更嚴(yán)重的是，美國一直考慮或威脅禁止“環(huán)球同業(yè)銀行金融電訊協(xié)會”（SWIFT）系統(tǒng)向俄金融機(jī)構(gòu)提供服務(wù)。SWIFT是一家非盈利性國際銀行間的合作組織。一旦金融機(jī)構(gòu)被SWIFT列為制裁對象，無論采用任何代理銀行、代理賬戶，凡是其發(fā)出的支付結(jié)算指令都將被中止，美元資金交易將被切斷。2020年6月，美國眾議院共和黨研究委員會發(fā)布一份戰(zhàn)略報(bào)告指出，盡管美國不能控制SWIFT，但可以通過立法授權(quán)對SWIFT進(jìn)行制裁，直到將俄從SWIFT中剔除出去。

俄羅斯的“反擊之路”

為應(yīng)對美國制裁，俄采取了一系列反制措施。

第一，對本國受制裁機(jī)構(gòu)提供政府支持。俄政府采取各種措施來確保本國金融機(jī)構(gòu)的正常運(yùn)營。為解決由于制裁所帶來的外幣流動性不足問題，2014年10月，俄央行首次引入外幣回購協(xié)議以向市場提供美元，在穩(wěn)定盧布匯率的同時(shí)，幫助俄相關(guān)機(jī)構(gòu)獲取外幣融資。針對被制裁銀行，俄政府也采取了一些針對性的措施。例如針對俄聯(lián)邦儲蓄銀行由于受到制裁無法在歐美資本市場進(jìn)行債券融資的問題，俄央行便購買了該行大量的新發(fā)行債券。為支持受制裁的俄外貿(mào)銀行，俄財(cái)政部將該行作為政府國際債券銷售的唯一管理者。

第二，降低美元資產(chǎn)在國際儲備中的比例，積極擴(kuò)大盧布在對外貿(mào)易中的使用，減輕對美元的依賴。這包括俄一些能源、農(nóng)業(yè)、礦業(yè)公司開始探索利用非美元進(jìn)行海外交易。2019年3月，俄天然氣工業(yè)股份公司與一家西歐公司完成首筆以盧布計(jì)價(jià)的天然氣銷售協(xié)議。俄政府也通過各種措施來推進(jìn)非美元交易便利化。2014年10月，中國人民銀行與俄央行簽署中俄雙邊本幣互換協(xié)議，自2015年10月以來，雙方發(fā)起了多筆雙邊本幣互換資金動用，極大地促進(jìn)了雙邊本幣結(jié)算的發(fā)展。此外，俄還積極推進(jìn)與金磚國家的本幣結(jié)算。根據(jù)俄央行發(fā)布的數(shù)據(jù)，2018年6月，美元資產(chǎn)占俄國際儲備的比例大幅下降至21.9%，而此前這一比例在40%以上。

第三，為防止被排除在國際支付體系之外，俄積極嘗試發(fā)展自己的支付系統(tǒng)。在維薩卡和萬事達(dá)卡停止向俄提供服務(wù)的背景下，2014年5月俄國家杜馬通過了關(guān)于建立國家支付卡系統(tǒng)的法案，隨后國家支付卡系統(tǒng)股份公司成立，并于2015年12月發(fā)行了第一張基于國家支付系統(tǒng)的“Mir”銀行卡。除建立國家支付卡系統(tǒng)外，俄在2019年還建立了快速支付系統(tǒng)。

俄也在嘗試發(fā)展類似SWIFT的支付結(jié)算信息系統(tǒng)。2014年底，俄央行建立了自己的金融消息交換系統(tǒng)——金融信息傳輸系統(tǒng)（SPFS），以應(yīng)對可能被切斷與SWIFT系統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)。SPFS于2015年開始投入使用，目前俄有近400家銀行使用該系統(tǒng)。俄也通過各種措施推動該系統(tǒng)在國際范圍獲得應(yīng)用。2019年6月，俄國家杜馬通過一項(xiàng)關(guān)于允許外國人接入SPFS的法案，根據(jù)法案，俄央行將可向外國銀行、國際組織及其他國家央行提供金融信息傳輸服務(wù)。俄也在逐步加強(qiáng)同中國、土耳其等國的合作，希望該系統(tǒng)擴(kuò)展至更多的非俄羅斯機(jī)構(gòu)。

美對俄實(shí)施金融制裁，在微觀上將限制俄被制裁對象的資金融通，會損害俄相關(guān)企業(yè)的美元融資能力，在宏觀上會擾亂俄金融市場甚至引發(fā)俄金融動蕩。美對俄金融制裁的最直接效果是造成俄資本的大幅外流。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2014年至2018年俄資本外流超過3170億美元，這很大程度是由制裁引起的。資本大幅外流不但引發(fā)匯市、股市、債市等金融市場波動，甚至加劇俄經(jīng)濟(jì)衰退。俄采取的反制裁措施起到一定效果，特別是借助反制裁的契機(jī)，俄建立了自己的支付系統(tǒng)、金融信息交換系統(tǒng)，并在一定程度上降低了對美元的依賴，這對于俄維護(hù)本國金融安全起到了很大的作用。不過，俄采取的措施并不能完全抵消美制裁的負(fù)面影響，壓力會一直持續(xù)下去。

（作者為中國社科院世界經(jīng)濟(jì)與政治研究所副研究員）