張 博

（西安市城中村（棚戶區(qū)） 改造建設(shè)工程監(jiān)管中心，陜西 西安 710043）

城中村改造涉及政府、村民、開(kāi)發(fā)商三個(gè)基本利益主體，何在改造中理順三者關(guān)系，在改造過(guò)程中科學(xué)、合理地將龐大的人力、物力、財(cái)力與政府政策投入有機(jī)地結(jié)合起來(lái)，是有待從理論和實(shí)踐上系統(tǒng)分析和解決的問(wèn)題。

1 西安市城中村改造的主要模式

經(jīng)過(guò)對(duì)大量城改項(xiàng)目的實(shí)際調(diào)查總結(jié)，西安市城中村的改造模式主要有以下三種：

1.1 政府主導(dǎo)的以興建公共事業(yè)為目的的城中村改造

市政府為保護(hù)西安歷史文化名城，對(duì)各大重點(diǎn)文物遺址進(jìn)行復(fù)原并對(duì)其周邊環(huán)境進(jìn)行改善，2004 年以大雁塔為中心，對(duì)占地1000 畝的大雁塔北廣場(chǎng)的周邊項(xiàng)目順利完成改造，極大的帶動(dòng)了西安市城南及曲江新區(qū)的迅速發(fā)展，在此次大規(guī)模改造中涉及城中村40 余個(gè)，安置村民2.5 萬(wàn)戶。政府是否選擇自我負(fù)責(zé)實(shí)施改造取決于政府的財(cái)政能力，政府在公共性與引入市場(chǎng)機(jī)制之間的權(quán)衡，以及對(duì)市場(chǎng)信息完全了解的情況下規(guī)制政策（規(guī)劃指標(biāo)、稅收與補(bǔ)貼） 的可緩和的程度。

1.2 由村集體組織自籌資金實(shí)施的自我改造

此種改造模式是建立在政府制定政策的約束條件下，村集體資產(chǎn)雄厚及村民籌資能力較強(qiáng)且該城中村規(guī)模適中，村民自我投資改造后除了能改善福利外，還有獲得一定的經(jīng)濟(jì)利益基礎(chǔ)上。

1.3 通過(guò)招商引資“土地+資金”合作實(shí)施的城中村改造

目前西安市立項(xiàng)的城中村改造大多采用這一模式進(jìn)行運(yùn)作。此種模式下，開(kāi)發(fā)商作為城中村改造的社會(huì)參與者，擁有項(xiàng)目開(kāi)發(fā)的資金實(shí)力和專業(yè)的開(kāi)發(fā)運(yùn)營(yíng)能力，通過(guò)參與城中村開(kāi)發(fā)，期望獲取社會(huì)平均利潤(rùn)率以上的收益。改造項(xiàng)目的成功與否依賴于開(kāi)發(fā)商的商業(yè)信用，村民常因安置或回遷協(xié)議難以落實(shí)而處于進(jìn)退兩難的尷尬境界，開(kāi)發(fā)商可能因?yàn)檫^(guò)分追求利益最大化，而忽視城市規(guī)劃，住區(qū)環(huán)境和房屋質(zhì)量,更不用提及居民的多層次要求，導(dǎo)致大量安置小區(qū)綠化和公建設(shè)施簡(jiǎn)陋，容積率高。我們要在具體分析各個(gè)城中村特點(diǎn)、主要問(wèn)題及形成機(jī)制的基礎(chǔ)上，靈活采用改造模式，實(shí)現(xiàn)“多贏”。

2 城中村改造的實(shí)質(zhì)及存在問(wèn)題

通過(guò)研究可以發(fā)現(xiàn)，無(wú)論采用哪種城中村改造模式，其改造實(shí)質(zhì)都是政府力、市場(chǎng)力（開(kāi)發(fā)商）、公眾力的共同作用。當(dāng)城中村改造發(fā)起時(shí)，三種力量不可能達(dá)到各占三分之一的權(quán)重，無(wú)論哪一個(gè)力量占主導(dǎo)因素，另外兩個(gè)力量就會(huì)對(duì)其意圖產(chǎn)生牽制。三種力量之間是一種動(dòng)態(tài)的博弈關(guān)系?，F(xiàn)實(shí)改造中，三方參與的博弈是一個(gè)較為復(fù)雜的談判過(guò)程，利益調(diào)整的操作較為困難，三者之間很難進(jìn)行平等協(xié)商與合作，往往會(huì)導(dǎo)致改造效率的損失。

3 優(yōu)化城中村改造的意見(jiàn)建議

3.1 政府部門充分發(fā)揮出政策的積極引導(dǎo)作用

政府部門在城中村改造中主要通過(guò)對(duì)住房供給、土地利用、規(guī)劃管制方面的政策完善來(lái)發(fā)揮其推動(dòng)和引導(dǎo)作用。政府除了應(yīng)加大對(duì)土地出讓金的返還力度、擴(kuò)大相關(guān)稅費(fèi)的減免范圍外，還應(yīng)逐步探索出切實(shí)可行的容積率獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制。充分考慮區(qū)位條件、功能定位、承載能力、經(jīng)濟(jì)因素等諸因素，運(yùn)用成本效益分析等方法科學(xué)確定容積率，提高開(kāi)發(fā)商參與城中村改造的動(dòng)力，防止其在拿到土地后采取不正當(dāng)手段倒逼規(guī)劃修改、要求提高容積率的行為發(fā)生。

3.2 完善城中村改造的規(guī)劃編制

充分發(fā)揮規(guī)劃的先導(dǎo)作用，合理規(guī)劃土地用途，進(jìn)行合理的功能布局和公建設(shè)施配套，要加強(qiáng)規(guī)劃的分類指導(dǎo)，深化、細(xì)化、優(yōu)化規(guī)劃，促使城中村改造地塊的土地增值最大化，實(shí)現(xiàn)城中村改造后社會(huì)和經(jīng)濟(jì)總價(jià)值的提高。

3.3 開(kāi)發(fā)商應(yīng)該對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行嚴(yán)謹(jǐn)?shù)腟WOT 市場(chǎng)分析

開(kāi)發(fā)商應(yīng)通過(guò)對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行SWOT 分析，對(duì)其進(jìn)行優(yōu)勢(shì)、劣勢(shì)、機(jī)會(huì)、威脅具體研判。通過(guò)認(rèn)真進(jìn)行產(chǎn)品及市場(chǎng)定位，把握市場(chǎng)需求。積極動(dòng)員居民搬遷，在保證安置樓建筑面積的前提下，對(duì)開(kāi)發(fā)部分進(jìn)行充分的市場(chǎng)分析，突出優(yōu)勢(shì)、科學(xué)規(guī)劃、合理定價(jià)、制定完整的策劃營(yíng)銷方案，以保證項(xiàng)目有一定盈利空間。

3.4 公眾力的參與應(yīng)該在改造中得到強(qiáng)化

作為改造的直接受益者,必然對(duì)于維護(hù)自己的切身利益會(huì)投入大量的精力,被改造村可以成立自治改造組織代表村民進(jìn)行參與，一方面將意見(jiàn)上傳和反饋給政府和開(kāi)發(fā)商，另一方面將信息下達(dá)和傳遞給村民，在三方的良性互動(dòng)中建立起自上而下的民主決策機(jī)制和雙向互動(dòng)的信息溝通機(jī)制。

3.5 對(duì)被拆遷人私有財(cái)產(chǎn)和集體財(cái)產(chǎn)進(jìn)行公平合理的補(bǔ)償

私有財(cái)產(chǎn)的原有價(jià)值和潛在價(jià)值是另一種形式的隱性成本，要做到對(duì)被拆遷人私有財(cái)產(chǎn)進(jìn)行公平合理的補(bǔ)償，不能純粹從拆遷實(shí)物的現(xiàn)有價(jià)值出發(fā)去評(píng)估補(bǔ)償數(shù)額，還要充分考慮到其潛在價(jià)值。如果是異地安置，被拆遷人的教育、交通、物業(yè)等成本也應(yīng)納入考量。對(duì)于有集體財(cái)產(chǎn)的村莊，應(yīng)提前登記，使集體財(cái)產(chǎn)的數(shù)量和價(jià)值透明化，并在改造中保證其分配、收益的公開(kāi)、公平性。

3.6 盡量減少村民改造后實(shí)際情況和期望間的差距

政府部門應(yīng)對(duì)改造區(qū)域中拆遷安置房的具體建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行規(guī)范界定，在保證開(kāi)發(fā)主體獲取一定利潤(rùn)的前提，促使該改造區(qū)域擁有完善的基礎(chǔ)設(shè)施配套。同時(shí)，要充分發(fā)揮改造后社區(qū)的職能，重視和加強(qiáng)對(duì)身份轉(zhuǎn)變后的原村民觀念改造和職業(yè)培訓(xùn)，項(xiàng)目投資方也應(yīng)在合理控制其投資效益的同時(shí)，注重住宅的單位設(shè)計(jì)，吻合城中村改造安置房建設(shè)的相關(guān)需求，匹配西安城市系統(tǒng)規(guī)劃發(fā)展的要求。