《出口管制法》全面提升國際貿易管理水平

文/張國勛 王大坤 編輯/吳夢晗

《出口管制法》的頒布對企業(yè)提出了更高的合規(guī)要求，將進一步提高企業(yè)風險防范意識，促進企業(yè)更加合規(guī)地開展相關業(yè)務。

《中華人民共和國出口管制法》（以下簡稱《出口管制法》）已于2020年10月17日修訂通過，自2020年12月1日起施行。《出口管制法》是我國出口管制法律體系中的基礎性法律，在現(xiàn)有的出口管制行政法規(guī)和部門規(guī)章的基礎上，構建了我國出口管制制度的基本框架。該法的正式出臺既填補了我國的立法空白，又呼應了當今國際貿易格局下我國在出口管制領域對高水準、綜合性法律的需求，反映了國家對于國際貿易中涉及的國家安全和國家利益的高度重視，以及對我國企業(yè)海外利益加強保護的決心。

立法：新歷史時期的里程碑

出口管制是指對物項（包含貨物、技術、服務、數(shù)據(jù)等）的出口采取禁止或者限制性措施，以達到對該物項的使用主體或者用途進行控制的目的。我國實施出口管制，不僅是為了履行防擴散的國際義務，也是為了在當今國際環(huán)境下利用出口管制維護國家安全和重大利益。

一方面，《出口管制法》的出臺充分借鑒了國際規(guī)則，填補了我國的立法空白。在主要的貿易大國中，美國以1977年的《國際緊急經濟權力法案》（IEEPA）為起點，歷經40多年，至2018年的《出口管制改革法案》，打造了完善的管理全球產業(yè)鏈的出口管制體系。該體系以高新技術管制為核心，將全球200多個國家和地區(qū)分為五組進行精準管理，在國際貿易的規(guī)則博弈中發(fā)揮著關鍵作用。歐盟則以多邊規(guī)則和防擴散戰(zhàn)略為主導，以各成員國的多元化出口管制制度為支撐，形成了成熟復雜的管控體系。聯(lián)合國五大常任理事國的其他國家，均已頒布出口管制法。我國則由于各方面的原因，此前一直沒有一部綜合性的法律來確立國家的出口管制體系。

另一方面，《出口管制法》的出臺呼應了當今國際貿易格局下我國在出口管制領域對高水準、綜合性法律的需求。我國出口管制制度源于上世紀九十年代。自1997年國務院發(fā)布《核出口管制條例》之后，我國陸續(xù)出臺了一系列行政法規(guī)和部門規(guī)章來管制出口，包括六個針對不同類別管制物項的行政法規(guī)，初步建立了涵蓋軍品、核、生物、化學、導彈等軍民兩用物項的出口管制體系。雖然我國在2013年就成為世界第一貨物貿易大國，但相對其他歐美貿易大國，我國貿易管制工作的精細化管理，特別是出口管制體系相對落后。此外，我國供應鏈穩(wěn)定合規(guī)和產業(yè)安全維護的需求巨大，特別在近年貿易摩擦加劇的背景下，企業(yè)貿易合規(guī)亟需國家層面的政策指導。因此，出臺一部能夠更好地維護我國國家安全和利益、統(tǒng)領我國出口管制體系的法律，成為我國出口管制制度建設的重要基礎工作。

統(tǒng)籌：建立我國出口管制制度的基本框架

《出口管制法》是我國在出口管制法律體系中的基礎性法律，在現(xiàn)有的出口管制行政法規(guī)和部門規(guī)章的基礎上，構建了我國出口管制制度的基本框架，為未來廣泛、全面地實施保護國家安全和利益的任務，奠定了堅實的法律保障。

一是堅持總體國家安全觀?！冻隹诠苤品ā烽_宗明義，在總則中明確出口管制工作應當堅持總體國家安全觀，維護國際和平，統(tǒng)籌安全和發(fā)展，完善出口管制管理和服務。在管制方式方面，國家實行統(tǒng)一的出口管制制度，通過制定管制清單、名錄或者目錄（以下統(tǒng)稱“管制清單”）和實施出口許可等方式進行管理。

二是設立監(jiān)管機構協(xié)調機制?！冻隹诠苤品ā方y(tǒng)籌了原有管制體系各個監(jiān)管機構的職能分工。在新設立的協(xié)調機制之下，國務院、中央軍事委員會是承擔出口管制職能的部門（以下統(tǒng)稱“國家出口管制管理部門”），按照職責分工，負責出口管制工作。國務院、中央軍事委員會下屬的有關部門（如商務部、海關總署、工信部、科技部等）則承擔相應的工作職能。

三是建立物項清單綜合管理機制。在物項清單管理方面，《出口管制法》統(tǒng)籌了原來各自分立的物項清單，實施綜合管理。該法明確了出口管制范圍，包括兩用物項、軍品、核，以及其他與維護國家安全和利益、履行防擴散等國際義務相關的貨物、技術、服務等物項；同時，將與物項相關的技術資料等數(shù)據(jù)，也納入管制范圍。這與歐美國家的出口管制范圍基本相同，實現(xiàn)了“全面管制原則”（Catch All）。對出口管制范圍的明確，有利于我國企業(yè)進一步了解出口管制內容，避免違規(guī)行為。

執(zhí)法：精細化管理提升監(jiān)管執(zhí)法水平

《出口管制法》全面豐富了包括物項清單、國別和地區(qū)、實體管控、許可管理、最終用戶和最終用途等各個層面的監(jiān)管內容，實現(xiàn)了對國際貿易出口、再出口和視同出口的全流程以及各主體的精細化管理，大幅提升了執(zhí)法水平和處罰的標準。

一是確立了范圍全面的物項出口管制清單?！冻隹诠苤品ā芬?guī)定，國家出口管制管理部門負責制定、調整管制物項出口管制清單，同時，也可對出口管制清單以外的貨物、技術和服務進行臨時管制。除被納入出口管制清單或被臨時管制的物項外，如果屬于存在危害國家安全和利益，被用于設計、開發(fā)、生產或者使用大規(guī)模殺傷性武器及其運載工具的，或者被用于恐怖主義目的的物項，也會受到管制。可以看出，《出口管制法》通過常規(guī)管制清單、臨時管制清單和全面管制清單三種制度，形成了對應當實施出口管制物項的全面覆蓋。

二是完善出口許可制度?！冻隹诠苤品ā芬?guī)定了管制物項出口經營資格制度和出口許可制度。出口經營者應當取得管制物項出口的經營資質，且對于出口管制清單、臨時管制清單和全面管制清單項下的管制物項，應當向國家出口管制管理部門提出申請許可后才能出口。該法還列明了國家出口管制管理部門在決定是否準予許可時應當考慮的因素，包括：國家安全和利益、國際義務、出口目的國家和地區(qū)、最終用戶和最終用途等。

三是完善最終用戶和最終用途的管理。《出口管制法》要求出口經營者應向國家出口管制管理部門提交管制物項的最終用戶和最終用途證明文件，且證明文件必須由最終用戶或者最終用戶所在國家和地區(qū)政府出具。最終用戶應當做出承諾，在未經管理部門允許的情況下，不改變管制物項的最終用戶或者向第三方轉讓。出口經營者和進口商則有向國家出口管制管理部門報告最終用戶和最終用途改變的義務。國家出口管制管理部門應建立管制物項最終用戶和最終用途風險管理制度，以加強對最終用戶和最終用途的管理。

四是明確出口國和地區(qū)的風險評估。對管制物項出口的國家和地區(qū)，國家出口管制管理部門可以進行評估以確定其風險等級，并根據(jù)風險等級采取相應的管制措施。經過相關部門的批準，國家出口管制管理部門可以會同有關部門禁止相關管制物項的出口，或者禁止相關管制物項向特定目的的國家和地區(qū)，或特定組織和個人出口。

五是對不同的國家/地區(qū)和管控名單，實施差異化管理。對違反最終用戶和最終用途管理要求，可能危害國家安全和利益，將物項用于恐怖主義目的的進口商和最終用戶，國家出口管制管理部門會應將其列入管控名單，并采取禁止、限制有關物項交易的做法，責令中止正在進行中的“有關物項出口”。結合國家出口管制管理部門在決定是否準予許可時綜合考慮的因素，以及對出口國和地區(qū)的風險評估，不難看出，有關部門已經可以根據(jù)該法針對不同的國家地區(qū)和管控名單實施差異的化管理。

六是對中介和第三方予以規(guī)制?！冻隹诠苤品ā芬?guī)定，任何組織和個人不得為出口經營者違反該法的行為提供代理、貨運、寄遞、報關、第三方電子商務交易平臺等服務和金融服務。違反上述事項的，將被給予警告、責令停止違法行為、沒收違法所得，及至罰款等處罰。

七是加重了違反《出口管制法》的法律責任?！冻隹诠苤品ā访鞔_規(guī)定了九種違反出口管制的違法行為及相應的法律責任，包括行政處罰和刑事處罰。在行政處罰方面，違法的出口經營者最高可以被處以二十倍違法經營額的罰款；情節(jié)嚴重的，會被吊銷相關管制物項的出口經營資格。在刑事處罰方面，如果出口了國家禁止出口的管制物項，或者出口了未經許可的管制物項，會被依法追究刑事責任。

需要強調的是，《出口管制法》還規(guī)定了阻斷措施、域外管轄與反制措施。阻斷措施，即中國境內的組織和個人向境外提供出口管制相關信息應依法進行，不得危害國家安全和利益。如果中國企業(yè)被列入美國出口管制“實體清單”或遭遇外國出口管制調查，此等規(guī)定將起到一定阻斷外國域外管轄濫用的作用。域外管轄權，即對違反《出口管制法》規(guī)定，危害我國國家安全和利益，妨礙履行防擴散等國際義務的中國境外的組織和個人，會被依法處理并追究責任；同時，在最終用戶和最終用途管控方面還增加了核查制度，為將來我國實行境外實地核查提供了法律依據(jù)。反制措施方面，如果任何國家或地區(qū)濫用出口管制措施危害了我國的國家安全和利益，我國可以根據(jù)實際情況對該國家和地區(qū)采取對等措施。此條與商務部在2020年9月19日通過的《不可靠實體清單規(guī)定》形成了呼應，成為我國反制其他國家濫用管制措施的利器。

實施：新法下的企業(yè)合規(guī)工作任重道遠

《出口管制法》的頒布彰顯了我國政府部門在推動建設法治國家、幫助企業(yè)合規(guī)經營方面的決心。可以預見，國家出口管制管理部門將陸續(xù)出臺與該法相配套的實施條例、指南或標準，并更新、升級現(xiàn)有的行政法規(guī)。對此，企業(yè)可從以下幾個方面做好合規(guī)工作。

一是明確《出口管制法》對企業(yè)運營的適用性。企業(yè)應當在了解該法內涵和要點的基礎上，結合經營物項的具體情況，探查法律的適用性?，F(xiàn)階段，我國出口管制物項和技術的范圍主要在“核生化導”領域。對此，建議這些領域的企業(yè)首先自查該法對企業(yè)的適用性；其他領域的企業(yè)則可從檢查《兩用物項和技術進出口許可證管理條例》入手，探查本企業(yè)進出口物項是否屬于管制范圍。建議有其他技術進出口業(yè)務的企業(yè)密切跟蹤未來一段時間我國頒布的出口管制相關實施細則或者其他規(guī)定性文件，并判斷企業(yè)在技術出口業(yè)務中是否有受管控的內容，是否需要申請出口許可證等。企業(yè)在對自身業(yè)務進行自查的時候，可綜合參考《技術進出口管理條例》《中國禁止出口限制出口技術目錄》等法規(guī)文件。

二是檢查管理漏洞，評估違規(guī)風險，建設出口管制內控機制。相關企業(yè)應盡快制定與出口管制相關的風險管控措施，建立出口管制內部合規(guī)制度，以便在未來獲得出口管制管理部門給予的通用許可等便利措施，加速供應鏈的循環(huán)。根據(jù)《出口管制法》的相關規(guī)定，建立健全合規(guī)體系不僅利于企業(yè)規(guī)避風險，更能幫助企業(yè)在出口貿易上節(jié)省時間和金錢成本，在激烈競爭的外貿市場中搶占先機。在出口管制內部合規(guī)制度方面，企業(yè)應注意將該法各項要求逐一落實到業(yè)務運營的各相關環(huán)節(jié)。按照其具體規(guī)定，從物項管制清單、出口許可證申領、最終用戶和最終用途管理、管控名單管理、出口國最終用戶用途的盡職調查等方面，檢查企業(yè)的合規(guī)風險點，并制定相應的風險管理措施。例如，在業(yè)務流程前期，重視出口經營資格申請方面的工作；在業(yè)務流程中期，重點把握好對物項受中國出口管制管轄權的判斷、最終用戶及最終用途的管理、出口許可證申請制度等方面的內容；在管制物項出口后，也要對其最終用戶和最終用途進行持續(xù)關注，以防其被未經許可的主體獲得或者被用于未經許可的用途。

三是重視合規(guī)培訓和宣貫。隨著《出口管制法》的生效，出口管制管理部門在法規(guī)頒布后會有更大的執(zhí)法權限，執(zhí)法范圍也將更加全面，會涉及企業(yè)運營中的多個部門。企業(yè)應當針對該法及其配套法規(guī)展開定期培訓，對相關業(yè)務人員進行指導和教育，避免出現(xiàn)本企業(yè)員工因不熟悉新出臺的法規(guī)而違反法律規(guī)定，從而承擔嚴重經濟損失的情況。