編者按：“三農(nóng)”問題是關(guān)系國計民生的根本性問題，落實高質(zhì)量發(fā)展，要堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展。為了破解“三農(nóng)”困局，《財經(jīng)問題研究》編輯部邀請權(quán)威專家對農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民相關(guān)問題進行深度解讀。本次筆談共邀請5位專家，從宏觀到微觀、從歷史到現(xiàn)實、從頂層設(shè)計到基層實踐，全方位多角度大視野詮釋破解“三農(nóng)”問題之方略。其中，羅必良聚焦農(nóng)業(yè)發(fā)展的政策變遷，提出鄉(xiāng)村振興要迂回交易，激發(fā)農(nóng)業(yè)發(fā)展內(nèi)生動力，并預(yù)測“三農(nóng)”將對滿足人們多樣化的需求和人民對美好生活的向往作出更大更廣泛的回應(yīng)。黃祖輝、黃延信和向松祚三位專家將目光放在農(nóng)村。黃祖輝從政府、市場、行業(yè)三者協(xié)同的角度探討農(nóng)村改革發(fā)展，提出要建立政府有為、市場有效、行業(yè)有能的供給側(cè)治理結(jié)構(gòu)，重視農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)組織的規(guī)范化發(fā)展而不是異化發(fā)展,堅持“兩山”理念，促進鄉(xiāng)村旅游業(yè)發(fā)展。黃延信關(guān)注鄉(xiāng)村振興的頂層設(shè)計，深入探討了農(nóng)村落后的制度原因，提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略要靠體制機制創(chuàng)新。向松祚在對新中國“三農(nóng)”發(fā)展作出現(xiàn)實判斷的基礎(chǔ)上，提出落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略要解決資金、人才、技術(shù)等要素向“三農(nóng)”傾斜；完善產(chǎn)權(quán)制度，以制度促發(fā)展；縮小城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施公共服務(wù)差距三個核心問題。李小云關(guān)注農(nóng)民問題，通過在基層開展減貧實踐，總結(jié)中國減貧經(jīng)驗，提出中國減貧要采取有利于窮人的經(jīng)濟增長模式，發(fā)展中國家減貧必須考慮農(nóng)業(yè)，并且要用超常規(guī)手段打破結(jié)構(gòu)性貧困。

政策變遷視角下的“三農(nóng)”：中國高級化發(fā)展的重要力量

羅必良

(華南農(nóng)業(yè)大學(xué) 國家農(nóng)業(yè)制度與發(fā)展研究院，廣東 廣州 510642)

一、解讀中央一號文件，聚焦“三農(nóng)”發(fā)展

關(guān)于農(nóng)村基本經(jīng)營制度，早在1982年第一個中央一號文件中就有重點描述。1978年，國家推進農(nóng)村改革，1980—1981年，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制迅速推廣，到1982年，中國90%以上的農(nóng)村都實行了家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營，但是家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營在意識形態(tài)上的爭論依然存在。1982年的中央一號文件實際上是給人們吃了定心丸，也是回應(yīng)社會的關(guān)切，要實現(xiàn)這種大跨度改革，需要政治勇氣。它決定著未來改革開放，尤其是農(nóng)村改革開放的方向。

中央的一號文件并非年年都聚焦“三農(nóng)”問題。細數(shù)改革開放以來的多份中央一號文件，其中以“三農(nóng)”為主題的一號文件共有22個。這22個文件也并非一直連續(xù)，中間有過中斷。20世紀80年代初，在農(nóng)村改革如火如荼推進的大背景下，從1982年到1986年，中央連續(xù)5年發(fā)布以農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民為主題的5個一號文件，對當時的農(nóng)村改革和農(nóng)業(yè)發(fā)展作出具體部署。18年后，自2004年起，中央一號文件又連續(xù)17年聚焦“三農(nóng)”。2004年中央一號文件《中共中央國務(wù)院關(guān)于促進農(nóng)民增加收入若干政策的意見》,該文件是改革開放以來中央的第6個關(guān)于“三農(nóng)”的一號文件,提出堅持“多予、少取、放活”的方針，給人留下非常深刻的印象。因為在中國歷史上從來都是從農(nóng)民那里拿，第一次講多給農(nóng)民、少取農(nóng)民的。放活農(nóng)村，給農(nóng)民更多的空間，發(fā)揮更大的能動性和主動性。2006年中央一號文件《關(guān)于推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》，關(guān)注的是推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)，把建設(shè)社會主義新農(nóng)村放在國家層面來討論。這種政策導(dǎo)向與中國現(xiàn)代化建設(shè)同步，使新農(nóng)村能夠進入中國現(xiàn)代化發(fā)展進程之中，讓農(nóng)民享受現(xiàn)代化的成果。 2007年中央一號文件《關(guān)于積極發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)扎實推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》，提到農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新。在中國小農(nóng)經(jīng)營的現(xiàn)狀下，要使農(nóng)民能夠成為現(xiàn)代技術(shù)的有效接受主體，成為現(xiàn)代化要素的運用主體，是有門檻的，也讓我們思考如何有效地把農(nóng)民組織起來，使政策落地有一個承接平臺。2018年中央一號文件《中共中央國務(wù)院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》，提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，把“三農(nóng)”問題上升到國家戰(zhàn)略層面。這個意義更為重大，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略談的是“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?！?句話20個字，描繪了一幅鄉(xiāng)村發(fā)展的宏偉藍圖。把生產(chǎn)問題、生態(tài)問題、宜居問題、治理問題，包括農(nóng)民的富裕問題，全面概括進來，這是一個長遠的戰(zhàn)略安排。2019年中央一號文件《中共中央國務(wù)院關(guān)于堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展做好“三農(nóng)”工作的若干意見》提出，堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，以實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為總抓手，對標全面建成小康社會“三農(nóng)”工作必須完成的硬任務(wù)。2020年中央一號文件《中共中央 國務(wù)院關(guān)于抓好“三農(nóng)”領(lǐng)域重點工作確保如期實現(xiàn)全面小康的意見》，提出2020年是決勝脫貧攻堅、全面建成小康社會之年，要堅決打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，對標全面建成小康社會?？傮w來講，中央一號文件越來越切合實際，越來越注重歷史的承接性和不同政策之間的銜接性?？v觀這些中央一號文件，有兩個特點：一是視野越來越開闊，越來越把“三農(nóng)”放在宏觀層面，放到整個現(xiàn)代化建設(shè)、中國夢的維度來討論。二是對農(nóng)民權(quán)利的強化。賦權(quán)變得越來越重要，不僅賦權(quán)，而且還通過土地確權(quán)，讓農(nóng)民的權(quán)益變?yōu)楫a(chǎn)權(quán)，變得更強大，更不可侵犯。對農(nóng)民的支持，不只是財政支持，更多的是激發(fā)農(nóng)民的內(nèi)在動力、主動性及創(chuàng)造力，讓農(nóng)民充滿自信和對未來的美好預(yù)期。

二、迂回交易，激發(fā)農(nóng)業(yè)發(fā)展內(nèi)生動力

鄉(xiāng)村振興需要產(chǎn)業(yè)興旺，產(chǎn)業(yè)興旺需要資本啟動。投資不能完全依賴政府，必須動員民間的社會要素和資本投入，但農(nóng)村要有可投資的空間來吸引社會投資。如果資源能夠變成資產(chǎn)，就可以和社會資本對接形成資本匹配。這種資本匹配能夠解決農(nóng)民的財產(chǎn)性收益問題。通過盤活“三塊地”，解決農(nóng)民的財產(chǎn)性收益，激活農(nóng)村的內(nèi)在動力。農(nóng)村土地“三權(quán)分置”，是理論上的創(chuàng)新，國家政策也給予了充分肯定。比如，土地流轉(zhuǎn)看起來是交易，實際上是解決生產(chǎn)層面的問題，誰有能力、誰愿意種地，誰就去經(jīng)營這塊地。土地確權(quán)后，農(nóng)民進行農(nóng)地經(jīng)營權(quán)交易，租金怎樣定價？經(jīng)過大量研究發(fā)現(xiàn)定價具有兩個突出特點：一是農(nóng)民看人要價，如果你有錢，租金就高。二是如果你是親戚或鄰居，要價低，可以不簽訂正式合同，要的時候你就把地還給我。沒有穩(wěn)定預(yù)期，土地經(jīng)營者不會進行長期投資。加之農(nóng)民對土地有強烈的心理所有權(quán)以及人格化財產(chǎn)特征，這種財產(chǎn)進行交易時，會表現(xiàn)出稟賦效應(yīng)，即易于產(chǎn)生過高的土地租金要價，這在東南亞國家小農(nóng)社會是個普遍現(xiàn)象。這種情況下，農(nóng)民的稟賦效應(yīng)對土地流轉(zhuǎn)構(gòu)成極大障礙。過高的土地租金要價造成過高的農(nóng)業(yè)經(jīng)營成本，抑制農(nóng)業(yè)效率與效益的提升。有沒有辦法解決這個問題？我們提出一個概念叫“迂回交易”。

中國的農(nóng)業(yè)競爭力之所以比較弱，一個非常重要的原因就是生產(chǎn)經(jīng)營成本越來越高，其中包括快速增長的土地租賃成本。如果采用股份合作，租金可以免掉。但是合作也有問題，比如，會不會再現(xiàn)集體勞動中的偷懶或搭便車問題？另外，生產(chǎn)規(guī)模越大對農(nóng)民的經(jīng)營能力要求越高。所以，需要農(nóng)業(yè)企業(yè)家，沒有農(nóng)業(yè)企業(yè)家不可能把要素盤活，不能實現(xiàn)潛在收益，農(nóng)民合作也不可能形成合作剩余。農(nóng)民合作，包括要素合作、勞動合作、土地合作，怎樣實現(xiàn)1+1>2？這就需要有能力的農(nóng)業(yè)企業(yè)家來做。所以，產(chǎn)權(quán)交易制度的結(jié)構(gòu)調(diào)整非常重要。以前講農(nóng)業(yè)合作組織，一直都忽略了一個重要問題，即各種農(nóng)業(yè)合作組織更依賴于企業(yè)家能力。比如，四川崇州通過土地股份合作社推進農(nóng)業(yè)的規(guī)?；ㄟ^培育農(nóng)業(yè)職業(yè)經(jīng)理人推進農(nóng)業(yè)的專業(yè)化，通過發(fā)展社會化服務(wù)推進農(nóng)業(yè)的組織化，形成了多元主體共同經(jīng)營的“農(nóng)業(yè)共營制”模式。其中，崇州構(gòu)建的土地股份合作社并不同于自主經(jīng)營的傳統(tǒng)合作社，是作為一種迂回交易方式出現(xiàn)的：一方面是農(nóng)地集中的交易機制；另一方面則是吸納企業(yè)家能力的交易平臺。這種方式既滿足了農(nóng)戶在位控制的主體權(quán)益，化解了稟賦效應(yīng)的約束，又規(guī)避了傳統(tǒng)合作社的內(nèi)部人控制問題。由此可見，迂回交易要構(gòu)建三大平臺：一是土地的合作平臺，以此改善農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)濟性。二是能人經(jīng)營的平臺，讓職業(yè)經(jīng)理人來經(jīng)營農(nóng)業(yè)。三是服務(wù)交易平臺，以分工交易的方式將現(xiàn)代生產(chǎn)要素引入農(nóng)業(yè)。三大交易平臺形成的競爭關(guān)系能夠形成小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)有機銜接的自我執(zhí)行機制。

三、“三農(nóng)”的貢獻

中國無論是在新民主主義革命時期，社會主義建設(shè)時期，還是改革開放時期，“三農(nóng)”都作出了巨大的貢獻。

第一個貢獻是支援國家工業(yè)化發(fā)展。新中國成立之初，在一窮二白的落后狀態(tài)下，建設(shè)一個現(xiàn)代化、工業(yè)化的強國面臨非常大的挑戰(zhàn)。任何一個國家要想發(fā)展工業(yè)，必須有原始的資本積累。中國是個農(nóng)業(yè)大國，是個農(nóng)民大國，只有依靠他們，才可能成就一個工業(yè)化強國，但不能采用剝奪的方式。這就意味著我們要在制度和機制的設(shè)計上想辦法，既要保證國家的穩(wěn)定，保障農(nóng)民的生存；又要使國家的工業(yè)化能夠迅速積累資源。所以，新中國成立初期，實施計劃經(jīng)濟體制，通過土地的集體化，在集體化的基礎(chǔ)上實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的合作化，再走向公社化。合作化的初期，農(nóng)民自愿入股，把自己的土地、生產(chǎn)資料集中，形成小范圍、小規(guī)模的從個體農(nóng)民走向合作的一種組織形式，當時獲得良好效果。這個過程中，有一個很重要的問題，初級社僅僅解決了生產(chǎn)力問題，并不能有效地把農(nóng)業(yè)形成的積累轉(zhuǎn)化為工業(yè)投資。所以，我們馬上采用一種方式——計劃種植，統(tǒng)購統(tǒng)銷，使國家需要的大宗農(nóng)產(chǎn)品能夠迅速集中，通過壓低農(nóng)產(chǎn)品價格，保持國家的收購價相對較低，把工業(yè)品以較高價格出售，獲得工農(nóng)產(chǎn)品價格剪刀差。中國工業(yè)化的原始積累，70%左右是通過這種方式完成的。

第二個貢獻是實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制。20世紀70年代末期，中國的工業(yè)化發(fā)展已經(jīng)相對完整，中國要走向富強，必須解決“三農(nóng)”問題。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制極大地調(diào)動了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。農(nóng)業(yè)不是一個容易進行監(jiān)督的行業(yè)，因而會出現(xiàn)機會主義行為，從合作的角度，就會形成集體行動的困境。為了避免這個困境，家庭承包是最好的方式。交夠國家的，留足集體的，剩下都是自己的。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制賦予了農(nóng)民剩余索取權(quán)。所以，短短幾年時間，中國就解決了農(nóng)民的吃飯問題，這是個偉大的貢獻。但這不能僅僅局限于“三農(nóng)”內(nèi)部，其更為廣泛的貢獻是社會貢獻或外溢效應(yīng)，即對社會經(jīng)濟的發(fā)展、改革開放，起了極大的推動作用。比如，由于家庭承包經(jīng)營，農(nóng)民解決了吃飯問題，意味著不需要那么多人來種地，或者說不需要種那么多的糧食，要種一些相對價格比較高的經(jīng)濟作物，因此，農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)結(jié)構(gòu)就發(fā)生了改變，農(nóng)業(yè)開始出現(xiàn)多種經(jīng)營，產(chǎn)品豐富之后加工業(yè)逐漸發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起。尤其是農(nóng)業(yè)勞動力由隱性剩余轉(zhuǎn)化為顯性剩余，加之就業(yè)市場的管制放松，有效推進了非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和城鎮(zhèn)化的進程，而且進一步?jīng)_擊戶籍制度，不斷加速中國的改革開放和市場化進程。因此，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制有著廣泛的經(jīng)濟社會意義。

第二個貢獻與第一個貢獻一樣，都重要。前者解決了國家立足的問題，后者則支持了國家的逐步變強。中國成為世界第二大經(jīng)濟體與“三農(nóng)”的貢獻緊密相關(guān)。中央一號文件曾提出三個非常重要的關(guān)鍵點：一是農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化問題。二是農(nóng)民的土地權(quán)益問題。三是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌與城鄉(xiāng)融合發(fā)展問題。這是非常重要的宏觀判斷，因為這三個維度將農(nóng)業(yè)農(nóng)村的發(fā)展地位提到了一個更高的層次。在這種背景下，中國的農(nóng)業(yè)農(nóng)村將有可能會作出第三個貢獻。人們吃飽會干什么？人們的需求和視野被大大地提升，吃飽了以后還想吃好，吃好了想吃得安全，還要好看、好玩。那么以后的農(nóng)業(yè)產(chǎn)品形態(tài)在滿足人們基本需求的同時會越來越滿足精神層面的發(fā)展需要。從這個方面來講，筆者預(yù)測，“三農(nóng)”作出的第三個貢獻就是推進未來中國發(fā)展的高級化，對滿足人們多樣化的需求和人民對美好生活的向往作出更大更廣泛的回應(yīng)。這個趨勢剛剛開始，所以，可將其稱之為“2.5個貢獻”。我們對這一趨勢寄予期望，這是農(nóng)村的未來，農(nóng)民的未來，農(nóng)業(yè)的未來，也是國家的未來。

隨著工業(yè)化與城鎮(zhèn)化的發(fā)展，農(nóng)業(yè)在國民經(jīng)濟中所占份額下降是一個世界性的普遍規(guī)律。但份額的下降，絲毫不意味著農(nóng)業(yè)農(nóng)村地位的下降。一是農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量安全決定著人們的生活質(zhì)量，具有小比重、大問題的特征。二是農(nóng)業(yè)的功能性拓展，使得農(nóng)業(yè)不斷成為外部性、生態(tài)性、福利性產(chǎn)業(yè)。三是農(nóng)產(chǎn)品特別是糧食，越發(fā)成為國際競爭的重要工具。糧食已經(jīng)不是單純的農(nóng)產(chǎn)品，而日益成為壟斷性經(jīng)營產(chǎn)品、金融與投機性產(chǎn)品、國際與地緣政治性產(chǎn)品，成為國家獲得國際話語權(quán)的戰(zhàn)略性產(chǎn)品。因此，任何時候、任何情況下，都不能忽視農(nóng)業(yè)、輕視農(nóng)村、漠視農(nóng)民，都必須高度重視“三農(nóng)”的基礎(chǔ)性地位與戰(zhàn)略性意義。

農(nóng)村改革發(fā)展：重在政府、市場、行業(yè)的協(xié)同

黃祖輝

(浙江大學(xué) 中國農(nóng)村發(fā)展研究院，浙江 杭州 310058)

作者簡介：黃祖輝(1952-)，男，上海人，教授，博士生導(dǎo)師，主要從事農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展研究。E-mail：zhhuang@zju.edu.cn

一、建立政府有為、市場有效、行業(yè)有能的供給側(cè)治理結(jié)構(gòu)

中國農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革與工業(yè)供給側(cè)改革的原因不太一樣。工業(yè)供給側(cè)改革的一個重要原因是貿(mào)易戰(zhàn)引致的出口市場受阻和國內(nèi)市場難以消化，進而引發(fā)供給過剩、產(chǎn)能過剩和庫存積壓。農(nóng)業(yè)也存在產(chǎn)能過剩和庫存積壓的情況，但原因并不完全是貿(mào)易戰(zhàn)所導(dǎo)致的出口受阻。事實上，中國農(nóng)業(yè)的國際競爭力本來就不強，包含兩個方面：一是大宗農(nóng)產(chǎn)品，在正常年份，價格比國際市場大概高1/3，因而沒有出口競爭力。二是其他有價格競爭力產(chǎn)品，如畜禽、養(yǎng)殖和蔬菜等勞動密集型產(chǎn)品，往往是質(zhì)量不過關(guān)，因而也難以進入國際市場。

為什么要改革農(nóng)業(yè)供給側(cè)？關(guān)鍵是要建立適應(yīng)市場競爭和有效供給的供給側(cè)。首先是糧食供給。確保糧食安全是國家一個大戰(zhàn)略。糧食總量保持每年有所增長，既是考慮到國內(nèi)糧食市場的需求，又是考慮到糧食安全的需要，也是“把飯碗端在自己手里”的需要。但是，對于農(nóng)民而言，由于普遍的小規(guī)模經(jīng)營，糧食生產(chǎn)效益并不高，要保持這樣的糧食戰(zhàn)略目標，就需要有大量的政策補貼和庫存，這給國家財政造成很大的負擔(dān)。如何使中國的糧食安全戰(zhàn)略更有效，需要通過供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革找到出路，比如，通過實施多種類型的糧食規(guī)模經(jīng)營，提高種糧效益，或者實行價補分離，讓市場來調(diào)節(jié)供求，都是可取的方向。至于其他類型農(nóng)產(chǎn)品的供給問題，主要還是數(shù)量擴大太多，不能很好滿足細分化的消費市場需求，需要有一個從量到質(zhì)的轉(zhuǎn)換。中國農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的緊迫性還在于大量農(nóng)產(chǎn)品進口對中國農(nóng)業(yè)發(fā)展的影響，主要是進口替代的影響，如果不進行供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，不僅會加劇農(nóng)業(yè)的過剩問題，而且農(nóng)民的就業(yè)和增收都會受到很大沖擊。要解決這些問題，農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革必須實現(xiàn)“三個激活”。

第一，激活市場。要讓市場在資源配置中起決定性作用。發(fā)揮市場作用并不是不重視政府作用，而是政府要轉(zhuǎn)變一些職能，政府在產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面應(yīng)主要起引導(dǎo)作用，包括規(guī)劃引導(dǎo)，即進行頂層設(shè)計；投入引導(dǎo)，即“四兩撥千斤”；示范引導(dǎo)，即建立示范點，推廣示范經(jīng)驗。

第二，激活行業(yè)組織。比如，在一些歐洲國家，牛奶價格上漲，農(nóng)民要想多養(yǎng)奶?？峙虏恍校皇钦诠芸?，而是行業(yè)組織在管控。因為行業(yè)組織最清楚本行業(yè)的市場供求狀況，并且行業(yè)組織能跨越區(qū)域，進而克服政府的行政壁壘制約，同時，行業(yè)調(diào)控還能克服市場競爭中同業(yè)內(nèi)部的惡性競爭。然而，發(fā)揮行業(yè)組織的作用仍需要政府轉(zhuǎn)變職能，要將政府的一些職能交給市場和行業(yè)，以形成政府、市場、行業(yè)“三位一體”的供給側(cè)治理結(jié)構(gòu)。

第三，激活主體和要素。關(guān)鍵是使經(jīng)營主體成為市場主體，生產(chǎn)要素成為市場要素，這是市場作用能否有效發(fā)揮的前提，是建構(gòu)政府、市場、行業(yè)“三位一體”供給側(cè)治理結(jié)構(gòu)的重要基石。為此，要理順主體和要素與政府、市場、行業(yè)的關(guān)系，當前特別要重視市場化取向的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和經(jīng)營機制的激活，農(nóng)村土地和金融制度的市場化改革。

實踐中，地方政府在建構(gòu)政府、市場、行業(yè)“三位一體”的供給側(cè)治理結(jié)構(gòu)方面是有局限性的，因為這種建構(gòu)涉及政府職能轉(zhuǎn)換，行業(yè)組織賦權(quán)，市場主體培育和產(chǎn)權(quán)制度改革等方方面面，是個相對復(fù)雜的系統(tǒng)性配套工程，必須通過頂層設(shè)計的改革推動才行。也就是說，政府要轉(zhuǎn)變職能，必須要以承接政府相關(guān)職能的行業(yè)組織和市場制度的同步完善和建構(gòu)為前提。類似改革不是地方政府的權(quán)限所能做到的，需要像政府機構(gòu)合并改革那樣的頂層設(shè)計，系統(tǒng)配套，并且自上而下的推進才能奏效。

總而言之，通過“三個激活”，建構(gòu)“三位一體”的供給側(cè)治理結(jié)構(gòu)，最終目的是要建立“政府有為、市場有效、行業(yè)有能”的“三位一體”的供給側(cè)治理結(jié)構(gòu)。其中，有為政府的定義尤為關(guān)鍵，它不僅能克服市場和行業(yè)組織的自身局限，而且也能充分發(fā)揮市場和行業(yè)組織的作用。換句話講，如果市場和行業(yè)組織的作用沒有得到很好的發(fā)揮，應(yīng)該看成是政府的無為，解決的思路并不是政府代替市場和行業(yè)組織，而是要通過政府相關(guān)職能的轉(zhuǎn)換，向市場和行業(yè)組織賦權(quán)。

二、重視農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)組織的規(guī)范化發(fā)展

合作經(jīng)濟組織是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的重要組織形式。國外農(nóng)民合作經(jīng)濟組織是與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展緊密結(jié)合基礎(chǔ)上形成和發(fā)展的。在中國則不完全一樣，中國的農(nóng)民合作經(jīng)濟組織有兩種基本類型：一類是2007年國家立法的農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織，它是以產(chǎn)品作為載體的農(nóng)民合作經(jīng)濟組織，比如，西瓜專業(yè)合作社、蔬菜專業(yè)合作等，這類合作經(jīng)濟組織的發(fā)展與產(chǎn)業(yè)的發(fā)展密切相關(guān)。另一類是農(nóng)村社區(qū)集體合作經(jīng)濟組織，也稱作村集體合作經(jīng)濟組織，在確權(quán)頒證改革后，則稱作農(nóng)村集體股份合作經(jīng)濟組織。這類合作經(jīng)濟組織的形成與發(fā)展不完全是與產(chǎn)業(yè)發(fā)展密切關(guān)聯(lián)的。農(nóng)村集體合作經(jīng)濟組織與農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織的性質(zhì)并不一樣。首先，農(nóng)村社區(qū)集體合作經(jīng)濟組織的合作是社區(qū)性質(zhì)的，是以村為單位的一種組織形式，而農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織則不受村社區(qū)邊界的約束，可以做得很大，跨省都可以。其次，農(nóng)村社區(qū)合作經(jīng)濟組織的功能是多樣的，它不僅有經(jīng)濟功能，而且還有社區(qū)公共治理等社會功能，而農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織的功能主要是經(jīng)濟功能。當前，中國農(nóng)民既是專業(yè)合作經(jīng)濟組織的社員，又是村集體合作經(jīng)濟組織的成員，如何處理好“一主兩仆”的關(guān)系，或者說處理好農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織和村社區(qū)集體合作經(jīng)濟組織與農(nóng)民主體的關(guān)系，一定程度上也關(guān)系到政府、市場、行業(yè)職能在農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域的理順和有效治理體系的建構(gòu)，是值得進一步深入研究的一個課題。

要重視市場經(jīng)濟運行中產(chǎn)業(yè)組織的重要性，防止政府過度干預(yù)而產(chǎn)生的產(chǎn)業(yè)組織異化現(xiàn)象。組織既是市場主體，又是制度安排，如果組織異化了，那它就不是市場主體，它的行為就會扭曲，就會偏離市場取向，同時，作為制度的組織就會失靈，就會背離組織制度特征。因此，組織如果異化了，不僅主體行為會扭曲，組織制度會失靈，而且會導(dǎo)致組織與市場的紊亂和不同主體的分化。通俗地講，異化的組織是名不副實的組織，是靠“掛羊頭賣狗肉”獲利的組織。這樣的組織一旦普遍異化，行為主體的逆向選擇就會盛行。這就像農(nóng)產(chǎn)品市場供給一樣，如果提供優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品的經(jīng)營者總是不如以次充好、以假亂真的經(jīng)營者掙錢，前者就會向后者學(xué)習(xí)，最終形成“劣幣驅(qū)逐良幣”的局面。當前中國農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)組織的異化不僅體現(xiàn)在合作社上，也體現(xiàn)在家庭農(nóng)場上，它們的共同特點都是背離農(nóng)業(yè)合作制和農(nóng)業(yè)家庭生產(chǎn)經(jīng)營制的基本原則，但是卻仍能得到政府的各種支持，進而獲得比其他非異化組織更為有利的發(fā)展條件。中國農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)組織的異化原因：一是與組織規(guī)制滯后有關(guān)。二是與政府對農(nóng)業(yè)的過度干預(yù)有關(guān)。比如，在新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的培育及其政策傾斜中，政府為了體現(xiàn)政績，往往追求數(shù)量，忽視質(zhì)量。對于合作社和家庭農(nóng)場的發(fā)展，重數(shù)量、輕質(zhì)量，忽視產(chǎn)業(yè)組織基本特征的科學(xué)鑒別，以致農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)主體在經(jīng)濟活動中普遍迎合政府，而不是著眼于市場，只要能獲得政府支持，就不屑市場。因此，規(guī)范組織注冊登記，把握合作制和家庭生產(chǎn)經(jīng)營制的本質(zhì)屬性，制定科學(xué)的產(chǎn)業(yè)主體與組織的培育政策，對于有效激活市場和主體的意義十分重大。

在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)組織的發(fā)展中，除了要促進合作組織的規(guī)范化發(fā)展和聯(lián)合發(fā)展外，“農(nóng)合聯(lián)”的發(fā)展，即農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作、供銷合作和信用合作的聯(lián)合發(fā)展，是近些年農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)組織發(fā)展的一種新態(tài)勢?！稗r(nóng)合聯(lián)”主要有兩種類型：一是由政府主導(dǎo)建構(gòu)的農(nóng)合聯(lián)組織體系，主要包括省、縣(市)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級體系。這種農(nóng)合聯(lián)組織大多依托供銷社來運行，是一種政府推動型的農(nóng)合聯(lián)組織。二是市場導(dǎo)向的農(nóng)合聯(lián)組織，或者說是由產(chǎn)業(yè)發(fā)展驅(qū)動的農(nóng)合聯(lián)組織。產(chǎn)業(yè)是農(nóng)合聯(lián)組織發(fā)展的基礎(chǔ)，只要產(chǎn)業(yè)發(fā)展了，經(jīng)營者自然會對“農(nóng)合聯(lián)”組織有需求，而“農(nóng)合聯(lián)”組織的發(fā)展又會進一步帶動產(chǎn)業(yè)的進一步發(fā)展，兩者形成良性循環(huán)。在實踐中，還存在上述兩種形式相結(jié)合的“農(nóng)合聯(lián)”組織，即政府推動與市場驅(qū)動相結(jié)合的“農(nóng)合聯(lián)”組織，它既能發(fā)揮政府推動的效率，又能發(fā)揮市場驅(qū)動的活力，并且能突破區(qū)域行政邊界，在更大空間范圍配置資源和發(fā)展，這樣的“農(nóng)合聯(lián)”組織往往具有更強的生命力和競爭力。

三、堅持“兩山”理念，促進鄉(xiāng)村旅游業(yè)發(fā)展

中國鄉(xiāng)村旅游業(yè)之所以發(fā)展迅猛，主要有三大原因：一是市場有需求。二是鄉(xiāng)村有資源條件。三是各級政府的支持。鄉(xiāng)村旅游業(yè)的發(fā)展成效顯著，不僅大大滿足了居民休閑旅游的需要，而且為農(nóng)民增加了就業(yè)機會和增收渠道。但總體而言，現(xiàn)階段中國鄉(xiāng)村旅游業(yè)發(fā)展存在同質(zhì)性的低水平過度競爭問題，需要給予關(guān)注。

第一，鄉(xiāng)村旅游業(yè)的健康發(fā)展要以習(xí)近平總書記的“兩山”理念為靈魂。也就是說，建設(shè)美麗鄉(xiāng)村，打造生態(tài)宜居鄉(xiāng)村，目的不僅是搞好環(huán)境，美化鄉(xiāng)村，而是要實現(xiàn)生態(tài)效益與經(jīng)濟效益的和諧統(tǒng)一，使美麗鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)變?yōu)槊利惤?jīng)濟。關(guān)鍵是做好轉(zhuǎn)化，也就是要將鄉(xiāng)村資源生態(tài)環(huán)境優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展優(yōu)勢，而鄉(xiāng)村旅游業(yè)是一個很好的轉(zhuǎn)換器和轉(zhuǎn)化抓手。

第二，鄉(xiāng)村旅游業(yè)的健康發(fā)展一定要建立在相關(guān)依托的基礎(chǔ)之上。除了道路交通、通信網(wǎng)絡(luò)等基礎(chǔ)設(shè)施和相關(guān)服務(wù)業(yè)的支撐外，主要考慮五種類型的發(fā)展依托：一是依托大城市。通常大城市周邊的鄉(xiāng)村旅游業(yè)總是能發(fā)展的，因為它有城市溢出效應(yīng)，市場容量大，能夠給鄉(xiāng)村旅游業(yè)帶來大量客源。二是依托大景點。有名的風(fēng)景名勝區(qū)周邊也能發(fā)展鄉(xiāng)村旅游業(yè)。但目前鄉(xiāng)村著名景點附近發(fā)展鄉(xiāng)村旅游業(yè)還存在管理體制方面的問題，即景點的管轄權(quán)往往不屬于地方，而是歸屬省市的旅游管理部門，比如，文化旅游局等，這就會帶來上下不協(xié)調(diào)、資源難整合等問題，解決這一問題的思路是景點管理權(quán)限的地方化。三是依托大產(chǎn)業(yè)。主要是依托特色農(nóng)業(yè)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展鄉(xiāng)村旅游業(yè)，也就是做農(nóng)業(yè)的縱向融合和多功能發(fā)展，做“農(nóng)業(yè)+休閑旅游”，這樣的鄉(xiāng)村旅游業(yè)有產(chǎn)業(yè)作支撐，也是有生命力的。四是依托獨特的自然生態(tài)。不僅綠水青山，而且冰天雪地、海浪沙灘、戈壁沙漠以及宜人的季節(jié)性氣候，都可以成為鄉(xiāng)村旅游業(yè)的依托。五是依托獨特的人文生態(tài)。事實上，在現(xiàn)代社會，不僅良好的自然生態(tài)，而且獨特的人文生態(tài)也是“金山銀山”，都有很好的市場需求。比如，浙江省目前正在傾力打造的“詩畫浙江”，就是將優(yōu)美的自然生態(tài)和悠久的人文生態(tài)融為一體，在這樣的自然與人文環(huán)境中，鄉(xiāng)村旅游業(yè)自然會得到差異化、特色化和高質(zhì)量的發(fā)展。簡言之，上述五種類型的依托，如果都具備，那是最理想的狀態(tài)，反之，至少要有一種依托，否則，就要謹慎發(fā)展鄉(xiāng)村旅游和休閑產(chǎn)業(yè)。鄉(xiāng)村旅游業(yè)從空間看，具有分散點狀化和同質(zhì)化的特點，需要統(tǒng)一規(guī)劃和布局，避免同質(zhì)化過度競爭。通過科學(xué)規(guī)劃，可以統(tǒng)籌基礎(chǔ)設(shè)施，合理配置公共服務(wù)，并且做到點狀集成，串珠成鏈，特色互補，使鄉(xiāng)村旅游和休閑產(chǎn)業(yè)在空間上不再是小而散和趨同化，而是各具特色、有機集成的業(yè)態(tài)。除了規(guī)劃以外，鄉(xiāng)村旅游和休閑業(yè)態(tài)的發(fā)展還需要有產(chǎn)業(yè)組織與體制機制的創(chuàng)新，比如，通過股份制、合作制或者聯(lián)盟制的形式整合分散的資源要素和經(jīng)營主體，處理好相關(guān)主體的利益關(guān)系，既實現(xiàn)綠色發(fā)展，又實現(xiàn)共享發(fā)展。

構(gòu)建鄉(xiāng)村振興的思路框架和政策體系

黃延信

(中華人民共和國農(nóng)業(yè)部 農(nóng)村經(jīng)濟體制與經(jīng)營管理司，北京 100125)

作者簡介：黃延信(1958-)，男，山東單縣人，中國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟學(xué)會副會長，博士，主要從事鄉(xiāng)村振興和農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度等研究。E-mail:hyx575757@163.com

2018年，黨中央提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略(《國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018—2022年)》)，并將這項戰(zhàn)略寫入黨章。這一舉措既體現(xiàn)了黨中央對“三農(nóng)”工作的重視，即“優(yōu)先發(fā)展三農(nóng)，農(nóng)業(yè)農(nóng)村是關(guān)系國計民生的根本性問題”，也反映了億萬農(nóng)民的殷切期盼。2019年10月31日，十九屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)進一步要求，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制。實際上，改革開放以來，農(nóng)業(yè)有了較大發(fā)展，農(nóng)民生活有了很大改善，由吃不飽到吃飽，從沒錢花到有錢花，但這與農(nóng)民對美好生活的向往和期盼還有很大差距。尤其在農(nóng)業(yè)制度和農(nóng)民收入方面差距更大。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出，符合中國發(fā)展的現(xiàn)實，有助于改善當前農(nóng)村發(fā)展狀況，對農(nóng)業(yè)發(fā)展具有重大意義。

一、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的內(nèi)涵與發(fā)展

2018年的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與2006年新農(nóng)村建設(shè)項目相比，具有內(nèi)容更豐富、要求更高、難度更大的特點。2006年，十六屆五中全會提出要按照“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”的要求，扎實推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略將“生產(chǎn)發(fā)展”改為“產(chǎn)業(yè)興旺”，要求三大產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，提高效率，有競爭力，這并不是一個簡單的任務(wù)提出，而是對農(nóng)村產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展方向的一個重大調(diào)整?！按迦菡麧崱备臑椤吧鷳B(tài)宜居”，強調(diào)生態(tài)文明思想，這是一個更高的要求；“管理民主”改為“治理有效”，農(nóng)村治理不再只局限于民主管理、民主監(jiān)督，更重要的是農(nóng)村社區(qū)管理采取怎樣的制度架構(gòu)，以及怎樣提高領(lǐng)導(dǎo)的治理能力。現(xiàn)在的農(nóng)村治理架構(gòu)有黨支部、村務(wù)監(jiān)督委員會、農(nóng)民專業(yè)合作社和集體經(jīng)濟組織等，這就存在一個問題，如果村民人數(shù)過少，是否需要如此多的管理部門？農(nóng)村應(yīng)該如何進行村民治理？這其中涉及社區(qū)治理、經(jīng)濟組織治理和地方政府治理水平等問題?！爸卫碛行А钡奶岢雠c十八屆三中全會提出的改革目標——提高國家治理能力、治理體系的現(xiàn)代化相符?！吧顚捲！弊?yōu)椤吧罡辉！?，鄉(xiāng)村振興要求不僅僅滿足農(nóng)民當前生活的需要，還要求其收入要達到更高的水平，有更多的結(jié)余和資金，享受教育和文化生活需要，這是一個很高的要求。唯一不變的是鄉(xiāng)風(fēng)文明，但這也是最困難的目標。十年樹木，百年樹人，文明程度的提高是一個漫長且艱難的過程。

中央為什么提出鄉(xiāng)村振興？就是農(nóng)村落后，影響了中國現(xiàn)代化發(fā)展進程。主要問題之一是城鄉(xiāng)發(fā)展中城鄉(xiāng)公共服務(wù)差距大。2016年，城市每千人衛(wèi)生技術(shù)人員為7.85，農(nóng)村為4；城市醫(yī)療衛(wèi)生床位每千人是8.4，農(nóng)村是3.9。農(nóng)村各項公共服務(wù)水平均低于城市。不僅是醫(yī)療，在供水、供電、供氣、道路等方面城鄉(xiāng)差距也很大，有些農(nóng)村建設(shè)沒有落到實處，甚至降低了農(nóng)民生活質(zhì)量。比如，有些路只修到村口，村里只有自來水管道，沒有自來水流入等，這就沒有真正做到村村通。在城鄉(xiāng)教育方面，城市小學(xué)教學(xué)設(shè)施較完善，有操場、食堂、宿舍，而農(nóng)村學(xué)校設(shè)施不夠完備，與城市差距很大。在農(nóng)民收入方面，雖然近幾年農(nóng)民收入有了大幅提高，增長幅度略高于城市，城鄉(xiāng)收入比有縮小趨勢，但實際上城鄉(xiāng)收入差距仍然很大并且收入差距絕對數(shù)在逐年增長，大約每年增長1 000多元，其收入差距增長數(shù)額每年多200元。同時全國平均收入水平背后隱藏著農(nóng)民收入增長的巨大不平衡，根據(jù)國家統(tǒng)計局統(tǒng)計數(shù)據(jù)，按照五等分分數(shù)中國65%農(nóng)民收入達不到全國平均水平，十等分分數(shù)超過70%達不到全國平均水平，全國31個省份有19個省份農(nóng)民收入達不到平均水平。

鄉(xiāng)村振興建設(shè)有目標、有時間軸、有路線圖，有三個時間節(jié)點需要特別注意：一是到2020年鄉(xiāng)村振興取得重大進展，制度框架和政策體系基本形成，即城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化進一步提高，城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制初步建立。很多人會忽略時間節(jié)點，在要求建立制度階段急于建設(shè)實施，不總結(jié)經(jīng)驗，造成資源浪費。二是到2035年鄉(xiāng)村振興取得決定性進展，農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化基本實現(xiàn)。在有基本制度框架的情況下，再用15年時間實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。具體要求是城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，縮小城鄉(xiāng)差距，城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制更加完善。三是到2050年鄉(xiāng)村全面振興，農(nóng)業(yè)強、農(nóng)村美、農(nóng)民富全面實現(xiàn)。

二、農(nóng)村落后的制度原因探究

農(nóng)村落后、農(nóng)業(yè)不發(fā)展，農(nóng)民生活貧困不是農(nóng)村不能發(fā)展而是制度導(dǎo)致的，關(guān)鍵就是農(nóng)村市場化程度不夠，城鄉(xiāng)分割、要素不能雙向流動，各種要素單向流入城市，農(nóng)村只有流出，沒有流入。

第一，土地。土地是財富之母。改革開放以來，農(nóng)村土地浪費嚴重，城市建設(shè)規(guī)模擴大、基建、產(chǎn)業(yè)開發(fā)大多使用農(nóng)村土地。關(guān)鍵是在這一過程中，由于國家規(guī)定建設(shè)用地都要使用國有土地這一特殊的土地制度，建設(shè)就會征用大量耕地，且價格很低，從最初的幾千元到現(xiàn)在的幾萬元。但在供給方面，國家壟斷土地市場，實施招拍掛制度，政府給出基準價，需求方價格跟隨，在這一過程中出現(xiàn)了巨大的價格差異，即土地出讓金。據(jù)統(tǒng)計，土地出讓金數(shù)量在1998—2000年是500億元，2001年為1 200億元，2017年超過5.2萬億元，2018年前八個月為3.7萬億元。大體上，1998—2018年總數(shù)為40萬億元。經(jīng)營城市很大程度上可以說是經(jīng)營農(nóng)民的土地，沒有農(nóng)民的土地，就沒有城市建設(shè)，通過特殊的土地制度，農(nóng)民在為國家建設(shè)貢獻土地的同時，還作出巨大“陪嫁”，即土地出讓金。

第二，勞動力。勞動力是財富創(chuàng)造者，哪個地方經(jīng)濟有活力，哪個地方就有人口凈流入。中國的人口流動模式是從農(nóng)村單向流入城市，20世紀90年代初，大量農(nóng)民工開始進入城市。初步估算，從2000年開始，平均每年超過兩億農(nóng)民工進入城市，2018年為2.87億。大量農(nóng)村青壯年勞動力進入城市打工，一方面提高了自身收入，從另一方面來講，更多的是為城市創(chuàng)造財富。城市工業(yè)、企業(yè)和建筑業(yè)等各方面建設(shè)都有大量的農(nóng)民工參與其中，沒有農(nóng)民工，就不可能有城市的今天，也不可能產(chǎn)生這么多的財富和產(chǎn)品。2000年以來，平均每年兩億農(nóng)民工，如果平均每人為城市創(chuàng)造5萬元財富，一年就是10萬億元。東北經(jīng)濟長期緩慢增長的很大原因就在于人口流出，北京、上海、深圳和廣州都是人口凈流入省份，流入的人口越多，高素質(zhì)人才的流入越多，為城市創(chuàng)造的財富就越多。反觀農(nóng)村，由于沒有就業(yè)機會，大量農(nóng)村人口流出，阻礙了農(nóng)村的發(fā)展。

第三，資金。資金也是單向流向城市。資金是經(jīng)濟發(fā)展的血脈。四大國有銀行改革后，經(jīng)過商業(yè)化改造，規(guī)定縣級以下不設(shè)分支機構(gòu)，后來設(shè)置的縣級以下機構(gòu)只吸收存款，不發(fā)放貸款，并將放貸權(quán)力收到地市級支行。這樣就沒有專門的機構(gòu)為農(nóng)業(yè)服務(wù)，其資金只為大的工程建設(shè)服務(wù)，造成農(nóng)村資金流出?，F(xiàn)在又出了一個“妖怪”——郵政儲蓄銀行，只儲不貸，成為農(nóng)村最大的“抽水機”。21世紀初，筆者在河南新興、信陽等糧食大市調(diào)研發(fā)現(xiàn)，平均每個縣郵政儲蓄銀行1年抽走10億元，2016年國家級貧困縣重慶石柱縣數(shù)據(jù)顯示，當年郵政儲蓄銀行抽走超過17億元，其根源是特殊的金融制度，有大量農(nóng)村資金通過金融渠道流向城市。農(nóng)村落后還有一個原因就是計劃經(jīng)濟體制，通過公共產(chǎn)品價格剪刀差為城市作貢獻，1989年貢獻大約8.9萬億元。正因如此，需要深刻理解中央提出要在2020年形成制度框架和政策體系的重要性。

2018年兩會期間，習(xí)近平總書記講了鄉(xiāng)村振興，2019年兩會期間，習(xí)近平總書記又提到鄉(xiāng)村振興，總書記的思想是一致的和連貫的。習(xí)近平總書記指出：“黨的十九大實施鄉(xiāng)村振興重大戰(zhàn)略部署，鄉(xiāng)村振興內(nèi)容是產(chǎn)業(yè)振興、人才振興、文化振興、生態(tài)振興、組織振興的全面振興，總目標是農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，總方針是堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，總要求是產(chǎn)業(yè)興旺、治理有效、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、生活富裕”。值得注意的是，政策體系是建立建設(shè)城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制的制度保障。實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化是一個很高的要求，如果還是原來的體制，那就實現(xiàn)不了鄉(xiāng)村振興。習(xí)近平總書記提出要用好深化改革的方法，推動人才、土地、資本等要素在城鄉(xiāng)間雙向流動和平等交換，激活鄉(xiāng)村振興內(nèi)部機制。所以，制度改革至關(guān)重要。

三、實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的體制機制創(chuàng)新

黨的十九大提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略并寫入黨章，2018年中央一號文件對鄉(xiāng)村振興作出整體部署，2018年5月，中央政治局會議審議通過《國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018—2022年)》，2018年7月，召開全國鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略推進會議，提出要抓重點、補短板、強弱項，特別指出要創(chuàng)新城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制。那么，怎樣進行體制機制創(chuàng)新？

第一，完善城鄉(xiāng)保護制度，促進要素市場化配置。2018年中央一號文件指出，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，制度創(chuàng)新必須包含其中。制度創(chuàng)新的重點是完善城鄉(xiāng)保護制度，促進要素市場化配置，激活要素、激活市場、激活主體。米塞斯指出，市場經(jīng)濟就是在社會分工的條件下，人與人通過交換實現(xiàn)合作的方式。任何人的衣食住行都不是自給自足的，都是通過交換得到的，通過交換將資源進行合理配置。如果市場不起作用，就會出現(xiàn)資源錯配和產(chǎn)能過剩。交換過程對交易雙方都是有利的，且每一方都想盡可能得到對方更多的資源，農(nóng)民為了得到更多自己所需的資源就會多創(chuàng)造財富，這是一種內(nèi)在的激勵機制，也是市場經(jīng)濟的好處。經(jīng)濟發(fā)展快的地方都是市場經(jīng)濟活躍的地方，比如，深圳、浙江。東北和西北經(jīng)濟落后不是缺少自然資源，很大原因是市場經(jīng)濟不活躍，決定因素是制度。市場經(jīng)濟對鄉(xiāng)村振興也至關(guān)重要。一二三產(chǎn)業(yè)實現(xiàn)融合需要工商業(yè)資本，只有通過市場經(jīng)濟，通過交換才能使工商業(yè)資本進入農(nóng)業(yè)，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)融合。

第二，通過交換，促進農(nóng)民增收。從市場經(jīng)濟角度來看農(nóng)民增收問題：小康不小康，關(guān)鍵看老鄉(xiāng)，農(nóng)民富裕不富裕關(guān)鍵看收入水平高低。農(nóng)民怎樣才能增收？那就是市場經(jīng)濟與交換。一是農(nóng)產(chǎn)品交換，農(nóng)民將農(nóng)產(chǎn)品賣給城市居民，獲得收入，收入高低取決于農(nóng)產(chǎn)品剩余和價格。二是勞務(wù)交換。農(nóng)民工進入城市務(wù)工，為城市工業(yè)企業(yè)和家庭提供勞務(wù)獲得收入，且農(nóng)民工務(wù)工工資占全國農(nóng)民收入一半以上，是農(nóng)民增收的主要來源。三是財產(chǎn)交換。農(nóng)民最重要的財產(chǎn)就是不動產(chǎn)——房子和土地。但是因為制度不到位、產(chǎn)權(quán)歸屬不清晰、產(chǎn)權(quán)不完整、保護不到位，農(nóng)民的不動產(chǎn)進入市場很困難，且價格得不到體現(xiàn)，成為一種沉睡資產(chǎn)。所以，中央提出完善產(chǎn)權(quán)制度和市場配置切中要害，沒有產(chǎn)權(quán)就談不上市場經(jīng)濟，產(chǎn)權(quán)是市場經(jīng)濟的基石。產(chǎn)權(quán)意味著財產(chǎn)所有者享受財產(chǎn)使用產(chǎn)生的收益，也要承擔(dān)財產(chǎn)使用的風(fēng)險。但我們現(xiàn)在兩方面都做不到：一方面，因為產(chǎn)權(quán)不清晰，農(nóng)民財產(chǎn)不能進入市場，不能產(chǎn)生收益。另一方面，受集體經(jīng)濟思想的影響，即集體經(jīng)濟不能虧損，農(nóng)民不能破產(chǎn)，不能承擔(dān)風(fēng)險。產(chǎn)權(quán)制度改革迫在眉睫，要將無主的改為有主的；把歸屬不清晰的變?yōu)闅w屬清晰的，集體產(chǎn)權(quán)還不夠清晰，需進一步確權(quán)量化到戶到人；把不合法的變?yōu)楹戏ǖ模瑢⑥r(nóng)民不動產(chǎn)進行登記，通過確權(quán)、賦權(quán)進行合法化，將沉睡的資產(chǎn)變?yōu)榛钴S的資產(chǎn)，促使其進入市場。農(nóng)民宅基地進行確權(quán)，按照《中華人民共和國物權(quán)法》的規(guī)定，建立統(tǒng)一不動產(chǎn)登記制度，國家制定了相關(guān)法律，國務(wù)院出臺了《不動產(chǎn)統(tǒng)計登記暫行條例》、國土資源部出臺相關(guān)細則并已經(jīng)實施。但是大部分農(nóng)民并不知道可以進行財產(chǎn)登記，不登記就是非法財產(chǎn)，不能進入市場。由于財產(chǎn)制度不同，造成農(nóng)村與城市房產(chǎn)價格不同，農(nóng)村房產(chǎn)不能進入市場，處于貶值狀態(tài)。

第三，打破城鄉(xiāng)分割的體制，促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展。有人提出農(nóng)民的房子城市居民不能購買。這就產(chǎn)生一個悖論：市場產(chǎn)品本來就是出高價者得，現(xiàn)在卻限制買賣對象，這與市場經(jīng)濟不符。城市是年輕人流向的地方，而老年人希望回到農(nóng)村，年輕人離開農(nóng)村進入城市，城里的老年人卻回不到農(nóng)村，這樣循環(huán)形成空心村，何談鄉(xiāng)村振興？我們要注意：通過限制農(nóng)民權(quán)利來維護農(nóng)民利益，在起點上、邏輯上都不成立。如果限制房地產(chǎn)的城鄉(xiāng)流動，為何不限制農(nóng)產(chǎn)品的城鄉(xiāng)流動，顯然這種限制不合理，與現(xiàn)實市場經(jīng)濟發(fā)展相悖。習(xí)近平總書記在2016年中央黨校省部級干部進修班上講馬克思的兩大部類交換理論，提出城鄉(xiāng)交換、工農(nóng)交換、生產(chǎn)資料交換、生產(chǎn)資料和生活資料交換是促進社會發(fā)展動力的來源，我們要堅決打破城鄉(xiāng)分割的二元體制，通過市場經(jīng)濟來解決城鄉(xiāng)二元體制。制度框架建立則鄉(xiāng)村振興指日可待，如果沒有制度框架只是市場經(jīng)濟內(nèi)部循環(huán)，則會像過去的新農(nóng)村建設(shè)一樣不會產(chǎn)生多少改變。

實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略要落實三個核心問題

向松祚

(中國人民大學(xué) 國際貨幣研究所，北京 100872)

作者簡介：向松祚(1965-)，男，湖北秭歸人，教授，博士生導(dǎo)師，主要從事宏觀經(jīng)濟和貨幣理論研究。E-mail：xsz19752005@sina.com

一、新中國“三農(nóng)”發(fā)展的現(xiàn)實判斷

新中國成立初期的社會主義改造是從農(nóng)村開始的，鄧小平同志領(lǐng)導(dǎo)的改革開放，最初也是從農(nóng)村開始的。1978年11月，安徽鳳陽小崗村18戶農(nóng)民冒著極大的風(fēng)險，在契約上按下血手印，悄悄開始分田單干、包產(chǎn)到戶，成為農(nóng)村改革的突破口，后來以鄧小平同志為核心的黨中央領(lǐng)導(dǎo)集體承認了這種改革，并且通過政策向全國推廣。改革開放后，中國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的主要形式是家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制。經(jīng)過四十多年的發(fā)展，中國“三農(nóng)”呈現(xiàn)以下特點：

(一)中國“三農(nóng)”長期處于經(jīng)濟發(fā)展的最薄弱環(huán)節(jié)

改革開放以來42年，中國農(nóng)村基本解決了溫飽問題。珠三角、長三角地區(qū)的部分農(nóng)村甚至實現(xiàn)了“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?！保@僅僅是一小部分，中國絕大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)還達不到這種狀態(tài)。目前“三農(nóng)”是什么情況呢？概括地說，一是農(nóng)民窮，農(nóng)民仍然是整個中國社會收入最低的群體。二是農(nóng)業(yè)不穩(wěn)定，農(nóng)業(yè)仍然是勞動生產(chǎn)率最低的產(chǎn)業(yè)。三是農(nóng)村不宜居，農(nóng)村的生活生產(chǎn)環(huán)境仍然很差。從中國農(nóng)村改革的政策演變來看，自20世紀80年代初開始，22個中央一號文件都是關(guān)于“三農(nóng)”的，黨的十八大以來，黨中央又提出很多新要求，比如，鄉(xiāng)村振興、精準扶貧。特別是精準扶貧政策取得了明顯成效，到2020年中國貧困人口要全部實現(xiàn)脫貧，這是巨大的成就。巨大成就需要承認、需要肯定，但整體來看，過去七十多年，農(nóng)民仍然窮，農(nóng)業(yè)仍然弱，農(nóng)村仍然不發(fā)達，“三農(nóng)”仍然是經(jīng)濟發(fā)展最薄弱的環(huán)節(jié)，這是一個基于現(xiàn)實的判斷。

(二)中國城鄉(xiāng)發(fā)展差距大

雖然近幾年中國在精準扶貧、減少貧困方面成績顯著,但農(nóng)村與城市之間的發(fā)展差距仍然巨大。

第一，城鄉(xiāng)收入差距較大。改革開放后，雖然中國城鄉(xiāng)居民可支配收入逐年增長，但是2010年以前，城鎮(zhèn)居民可支配收入增長較快，農(nóng)民收入的增長速度低于國民經(jīng)濟的增長速度和城鎮(zhèn)居民人均可支配收入的增長速度，城鄉(xiāng)收入差距逐年擴大。2010年以后，農(nóng)村居民人均可支配收入增長較快，城鄉(xiāng)居民的收入比呈現(xiàn)逐漸縮小的趨勢。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，改革開放初期，城鄉(xiāng)居民人均收入比為2∶1，1995年為2.72∶1，2003年進一步擴大到為3.23∶1，2006年為 3.28∶1，2007年城鄉(xiāng)收入比繼續(xù)擴大為3.33∶1，絕對差距達到9 646元。2008年城鄉(xiāng)收入比為3.31∶1，2009年城鄉(xiāng)收入比為3.33∶1，2010年城鄉(xiāng)收入比為3.23∶1，2011年為3.13∶1。2012年城鄉(xiāng)收入比為3.10∶1，2013年城鄉(xiāng)收入比為3.03∶1，較2012年微降。2014年城鄉(xiāng)收入比為2.92∶1，城鎮(zhèn)和農(nóng)村居民的收入水平差距降至“3”倍以下。2015年，城鄉(xiāng)收入比為2.73∶1，比2009年的3.33∶1，減少了許多。2019年城鄉(xiāng)收入比為2.6∶1。雖然城鄉(xiāng)收入比先擴大后縮小，但是，城鄉(xiāng)收入差距的絕對值依然很大，2019年全國城鎮(zhèn)居民可支配收入42 359元，全國農(nóng)村居民可支配收入16 021元，城鎮(zhèn)居民可支配收入比農(nóng)民可支配收入的兩倍還要多。

第二，城鄉(xiāng)生活環(huán)境差距巨大，農(nóng)村比城市落后太多。在中西部地區(qū)，這樣的感受會更強烈，有些房子外觀看上去不錯，但室內(nèi)空蕩無物，僅有簡單破舊的家具，污水直接排到地下，解手還得上茅房。農(nóng)村與城市不僅在物質(zhì)條件方面相距甚遠，在精神文化方面更是不可同日而語，城市的文化生活非常豐富，圖書館、音樂廳、博物館很多，農(nóng)村連基本的鄉(xiāng)村娛樂都沒有。

第三，城鄉(xiāng)社會保障差距巨大。城鎮(zhèn)居民的企業(yè)養(yǎng)老保險與農(nóng)村居民的養(yǎng)老保險有很大的區(qū)別，前者體現(xiàn)了社會保險原則，而后者則突出個人養(yǎng)老責(zé)任，以土地保障和家庭保障為主，農(nóng)村還處于養(yǎng)兒防老的階段。

第四，城鄉(xiāng)教育差距巨大。長期以來，教育投入毫無例外地“以城市為中心”。中國的教育投入本來就少，始終徘徊在國民生產(chǎn)總值的4%之下，遠遠低于世界各國5.1%的平均水平。而有限的投入在分配上又存在諸多不合理之處。2006 年，占全國總?cè)丝?0%以上的農(nóng)村只獲得全部教育投入的23%；全國小學(xué)具有?？埔陨蠈W(xué)歷教師，農(nóng)村占47.5%，比城市低31 個百分點；全國初中具有本科以上學(xué)歷的教師，在農(nóng)村是24.3%，比城市低38 個百分點。農(nóng)村學(xué)生在擁有獨立書桌、藏書、電子與網(wǎng)絡(luò)設(shè)備等家庭教育資源方面均不如城市學(xué)生。在父母參與教育和親子互動上，農(nóng)村家長更少陪伴孩子、更少參與到孩子的教育學(xué)習(xí)中。農(nóng)村學(xué)生中沒有上過課外輔導(dǎo)班或興趣班的學(xué)生比例高于城鎮(zhèn)學(xué)生三成。超過兩成的農(nóng)村學(xué)生認為父母對自己的教育期望是高中及以下。

(三)中國農(nóng)業(yè)與發(fā)達國家農(nóng)業(yè)的差距仍然很大

從國際層面來看，中國經(jīng)濟現(xiàn)在最薄弱的環(huán)節(jié)是農(nóng)業(yè)，當看到美國遏制中國打貿(mào)易戰(zhàn)，搞技術(shù)封鎖卡脖子，我們當然感到巨大壓力，但我們不能只看到高科技產(chǎn)業(yè)，更要看到農(nóng)業(yè)的差距，美國、加拿大、澳大利亞的農(nóng)業(yè)都是真正的高科技農(nóng)業(yè)。美國的農(nóng)業(yè)是全世界勞動生產(chǎn)率最高的，真正的第一產(chǎn)業(yè)農(nóng)業(yè)中的農(nóng)民只有300萬人，不僅養(yǎng)活整個美國，還大量出口。中國現(xiàn)在有幾億農(nóng)民，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的可能沒那么多，但是至少有一兩億。農(nóng)業(yè)人口眾多，農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)落后。

二、鄉(xiāng)村振興發(fā)展要落實三個核心問題

實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，要堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，在一些大中型城市周邊的農(nóng)村有很多已經(jīng)達到了小康水平，但在中國中西部地區(qū)和東北三省，鄉(xiāng)村振興發(fā)展最關(guān)鍵的資源仍然在持續(xù)外流，怎樣形成一個長期持續(xù)的發(fā)展機制，這是根本。

(一)資金、人才、技術(shù)等要素向“三農(nóng)”傾斜

第一，資金回流農(nóng)村。中國很多地區(qū)縣級以下都有存貸差，比如，這個地區(qū)有100億元存款，可能只有60億元，甚至50億元、40億元用在當?shù)亍?015年，全國2.53億農(nóng)民工的工資性收益匯到家里以后，縣域經(jīng)濟能用到這筆錢的百分之多少呢?好的能到70%，壞的只有30%。那么，錢到哪里去了？貸款到城市去了。農(nóng)村如果沒有大量資金，沒有持續(xù)的商業(yè)化資金來扶持農(nóng)業(yè)發(fā)展，扶持農(nóng)村發(fā)展，那怎么能夠持續(xù)呢？這個問題非常突出。沒有資金，產(chǎn)業(yè)得不到發(fā)展；產(chǎn)業(yè)得不到發(fā)展，解決不了就業(yè)，經(jīng)濟不活躍，人才也跑了。我們可以看到，大量人才外流，好的商業(yè)模式、好的技術(shù)也很難在農(nóng)村落地。當前中國正處于“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè),城市支持農(nóng)村建設(shè)”的關(guān)鍵時期,鄉(xiāng)村振興需要大量的資金，一邊是當前現(xiàn)代農(nóng)業(yè)對金融需求的增長，另一邊卻是農(nóng)村金融機構(gòu)為追求做大做強而導(dǎo)致的“脫農(nóng)化”傾向，農(nóng)村金融供求矛盾正在加劇。什么叫“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市反哺農(nóng)村”？得用實實在在的轉(zhuǎn)移支付，用實實在在的金融資源回流來反哺。

第二，人才回流農(nóng)村。改革開放以來，受戶籍制度的限制，農(nóng)村人口大幅流向城市。從小，農(nóng)村里的父母就教育自家孩子，好好讀書，長大了一定要出人頭地，到大城市奮斗工作，在農(nóng)村人的眼里，到大城市，就是一個創(chuàng)造財富、創(chuàng)造機會的事情。農(nóng)村大學(xué)生返回農(nóng)村的微乎其微，農(nóng)村勞動力更是加速向城市轉(zhuǎn)移。沒有人才的支撐，鄉(xiāng)村振興談何容易。

第三，技術(shù)支撐農(nóng)村。實現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模化、集約化、科技化、現(xiàn)代化，提升農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率。中國的鄉(xiāng)村振興要走技術(shù)支撐農(nóng)村發(fā)展的道路，中國的農(nóng)業(yè)技術(shù)與發(fā)達國家相比，還處于初級階段，這是中國真正的大問題，美國、加拿大、澳大利亞甚至烏克蘭等國家的很多農(nóng)產(chǎn)品價格比中國便宜很多。為什么？因為他們成本低、規(guī)模經(jīng)營，所以，鄉(xiāng)村要想振興必須靠科技來支撐。

(二)完善產(chǎn)權(quán)制度，以制度促發(fā)展

對農(nóng)村土地(包括宅基地、耕地)進行確權(quán)、轉(zhuǎn)讓、保障權(quán)益，為農(nóng)民建立基本上接近城市居民的社會保障制度。

第一，切實做好土地確權(quán)。按照市場化方式實現(xiàn)農(nóng)村土地的轉(zhuǎn)讓、規(guī)?；?jīng)營。農(nóng)民可以用宅基地做抵押，獲得銀行的貸款用做生產(chǎn)經(jīng)營。土地承包權(quán)也可以轉(zhuǎn)讓，比如，轉(zhuǎn)讓給公司，“公司+農(nóng)戶”模式把土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，實現(xiàn)規(guī)?；?jīng)營，這些方法仍然行之有效。為什么宅基地如此重要，卻不敢放開，這里有一個深層次的矛盾。對很多農(nóng)民來講，宅基地或家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制下的耕地是一個保障，現(xiàn)在農(nóng)民沒有完全享受到社會保障，雖然近幾年農(nóng)村社會保障體系逐步建立，但仍然不能滿足農(nóng)民對未來保障的需求，所以，宅基地或承包地不能永久轉(zhuǎn)讓，萬一有一天農(nóng)民在城市呆不下去了，或者沒有工作能力了，他起碼在農(nóng)村還有房子，還有耕地能夠養(yǎng)活自己，這是給農(nóng)民的一個潛在社會保障。

第二，從法律法規(guī)上真正保障農(nóng)民土地權(quán)益。近些年，因為征地問題造成了矛盾糾紛，如果征地資金真正給農(nóng)民，并建立很好的保障制度，農(nóng)民可以將耕地永久出讓，所以，對于農(nóng)民擁有的土地資源，一方面要保障權(quán)益，另一方面要在制度上規(guī)范，讓權(quán)益能夠流通、轉(zhuǎn)讓，能夠變成有效資源，不僅幫助農(nóng)民解決生活問題，還能夠解決創(chuàng)業(yè)、就業(yè)和未來社會保障問題。

第三，推進農(nóng)村合作社的公司化發(fā)展。以色列有一種合作社，是全世界最成功的，叫“基布茲”，就是農(nóng)村合作社。它的合作非常緊密，其實已經(jīng)是一種公司的形式，每個人都是股東，同時有公司化管理，包括內(nèi)部激勵機制安排、產(chǎn)權(quán)安排、分紅安排。大體上中國的合作社還沒有達到這樣的層面。從經(jīng)濟發(fā)展進程來看，合作社可以是松散的，比如，以個體經(jīng)營為主體，在供銷、資金或技術(shù)等某些層面有合作，大家通過合作社能夠分享收益，但如果僅僅停留在這個層面，是實現(xiàn)不了農(nóng)業(yè)規(guī)模化、集約化、科技化、現(xiàn)代化的，必須上升到一個更高層面，就是完全公司化。農(nóng)民既是股東，又是員工，實現(xiàn)規(guī)模化、集約化經(jīng)營，將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)變成產(chǎn)業(yè)服務(wù)業(yè)、大農(nóng)場，農(nóng)民既拿工資，又拿股息、分紅，才能夠形成產(chǎn)業(yè)的長久發(fā)展，所以，目前中國的合作社還要再進一步深入推進。

(三)堅決縮小城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施公共服務(wù)差距

美好鄉(xiāng)村的圖景是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村的公共服務(wù)設(shè)施與城市沒有差別，包括公路、供電、供水、下水道系統(tǒng)，還包括必要的娛樂設(shè)施、教育醫(yī)療服務(wù)等。一個基本方向是大多數(shù)農(nóng)民未來集中到小鎮(zhèn)上，不那么分散，從經(jīng)濟學(xué)上講，太分散是不利于脫貧和發(fā)展的，這也是發(fā)達國家的普遍模式。不一定都集中到大城市，大城市是根本無法承受的。主要集中在縣以下的小鎮(zhèn)，如果鎮(zhèn)一級公共服務(wù)設(shè)施都完善，那農(nóng)村是非常美麗、令人向往的。有很多人討論過，中國能不能下決心用20—30年時間，把村鎮(zhèn)一級的公共服務(wù)設(shè)施徹底解決。如果能夠做到，那中國的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略就算是實現(xiàn)了，因為有一個美好的環(huán)境后，人就能留下，人能留下，產(chǎn)業(yè)也就能夠穩(wěn)定持續(xù)發(fā)展。目前來看，通訊方面全覆蓋和用電方面大體上沒有太大問題，但在最根本的公共服務(wù)設(shè)施方面，讓農(nóng)民的生活和城市的生活沒有差別，工作量巨大，必須加大解決力度。

中國減貧的實踐與經(jīng)驗：政府作用的有效發(fā)揮

李小云

(中國農(nóng)業(yè)大學(xué) 人文與發(fā)展學(xué)院，北京 100083)

作者簡介：李小云(1961-)，男，陜西定邊人，教授，博士，主要從事“三農(nóng)”和國際發(fā)展問題研究。E-mail：xiaoyun@cau.edu.cn

一、中國經(jīng)濟社會發(fā)展中的兩個短板

2020年是實現(xiàn)全面小康的收官之年，實現(xiàn)全面小康在中華民族歷史上是一個非常偉大的目標。要想實現(xiàn)這一目標，必須彌補中國經(jīng)濟社會發(fā)展中的兩個短板。

第一個短板是“三農(nóng)”問題。在過去四十多年改革開放的過程中，中國的經(jīng)濟社會有了很大的發(fā)展，尤其是經(jīng)濟的增長。這種發(fā)展也伴生一個問題，就是城鄉(xiāng)差距不斷擴大。雖然城鄉(xiāng)收入比在2008年之后小幅回落，呈倒U型發(fā)展，但是城鄉(xiāng)絕對收入差距逐年擴大，城鄉(xiāng)差距擴大最明顯的標志就是“三農(nóng)”問題的長期存在。所以，在實現(xiàn)小康收官之年的第一個聚焦點是要利用現(xiàn)有的制度資源和財政資源以及市場資源來解決“三農(nóng)”問題。

第二個短板是絕對貧困問題。這是實現(xiàn)全面小康目標短板中的短板。如果農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民的問題解決不了，同時還存在大量貧困人口，那這種小康肯定不是一個真正的小康。所以，在實現(xiàn)小康收官之年的第二個聚焦點就是通過脫貧攻堅解決絕對貧困問題。

中國要想高質(zhì)量地實現(xiàn)百年目標，必須解決這兩個短板。

二、中國的減貧實踐：結(jié)構(gòu)性貧困的案例

什么是結(jié)構(gòu)性貧困呢？舉例來說，在特別貧困、特別封閉的少數(shù)民族地區(qū)、山區(qū)的貧困群體，他們既沒有見過世面，也沒有經(jīng)過培訓(xùn)，有些是小學(xué)畢業(yè)，有些是初中畢業(yè)，缺乏現(xiàn)代技能，不能滿足經(jīng)濟發(fā)展的需要，沒有辦法融入現(xiàn)代經(jīng)濟發(fā)展軌道，所以，他們就被發(fā)展的列車甩在了后邊，落到了社會的底層，形成比較明顯的貧富差距，窮人就是窮人，富人就是富人，這就叫貧困的結(jié)構(gòu)化。結(jié)構(gòu)性貧困的存在，從政治上來講，既不符合社會主義的最基本原則，也不符合中國共產(chǎn)黨本身的初心和使命。從最基本的人道主義角度來講，任何一個國家不管是資本主義國家還是社會主義國家，都在反貧困。從經(jīng)濟角度來講，收入差距的擴大會阻礙經(jīng)濟增長。所以，必須解決由貧富差距擴大造成的結(jié)構(gòu)性貧困問題。

從2015年開始，筆者在云南省勐臘縣河邊村進行了5年的扶貧實踐，這是一個非常典型的案例，河邊村的村民長期處在貧困陷阱里。什么叫貧困陷阱？就是村民不可能通過自己的收入應(yīng)付他越來越多的剛性支出，孩子教育要支出，看病要錢，吃的用的都要錢，家家戶戶都有債務(wù)。這是因為村民懶惰嗎？不是，他們非常勤快，每年砍甘蔗的時候都是半夜去山上割膠，早上、晚上都去割膠。但是勤勞并不必然給他們帶來富裕。這樣一個村莊，如果外界不能給他們提供一個能夠大幅度提高收入的機會，他們就永遠在貧困陷阱里。要打破貧困陷阱，必須有大規(guī)模的外部支持，包括基礎(chǔ)設(shè)施投入、能力建設(shè)、生活環(huán)境改造等。在河邊村的實踐過程中，我們嘗試把公共資源的投入轉(zhuǎn)變成農(nóng)戶自己能夠產(chǎn)生收入的資產(chǎn)。所以，我們開發(fā)了瑤族媽媽的客房、會議經(jīng)濟、休閑經(jīng)濟等，把貧困村民帶入到產(chǎn)業(yè)體系中。這種產(chǎn)業(yè)與現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)對接，他們的收入就大幅度提高。過去一戶農(nóng)民年收入只有一萬元，現(xiàn)在戶均年收入大概四萬元，甚至有的村民達到五六萬元。

這個案例說明，脫貧攻堅如果不動用外部力量并從組織上尋找突破口，貧困村民很難跳出貧困陷阱，很難走出結(jié)構(gòu)性貧困。

三、中國的減貧經(jīng)驗：制度性因素的減貧作用

中國人口基數(shù)大，貧困人數(shù)多，所以，中國扶貧的最大貢獻就是中國的減貧是世界減貧的重要組成部分，中國對世界減貧作出了非常大的貢獻。一方面，中國的貧困人口快速下降，無論以中國官方貧困線還是世界銀行的貧困線標準來衡量，中國的減貧都取得了舉世矚目的成就。根據(jù)世界銀行的監(jiān)測數(shù)據(jù)，中國貧困發(fā)生率一直在快速下降，按照1.25美元的標準，中國貧困發(fā)生率從1981年的84%下降到2010年的11.8%；按照1.90美元的標準，中國貧困發(fā)生率從1981年的88.3%下降到2010年的11.2%；按照3.10美元的標準，中國貧困發(fā)生率從1981年的99.1%下降到2010年的27.2%。另一方面，中國為世界減貧提供了非常豐富的經(jīng)驗。

(一)采取有利于窮人的經(jīng)濟增長模式

改革開放以來，中國的減貧經(jīng)歷了三個階段：第一階段，改革開放初期到20世紀80年代中期。這個時期所使用的貧困標準是農(nóng)民年收入100元，非常低，當然那時整體生活水平也比較低。因為那時大多數(shù)農(nóng)民還是以農(nóng)業(yè)為主，通過家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的政策推進，農(nóng)業(yè)迅速發(fā)展起來，農(nóng)民收入顯著提高。1978—1985年，農(nóng)業(yè)年均增長7%，這是歷史上最高的，我們叫超常規(guī)增長階段。此時，農(nóng)民收入增長接近年均增長17%，是超常規(guī)增長。這兩個超常規(guī)增長導(dǎo)致按當時貧困線計算的貧困人口大幅度下降。7年時間，貧困人口從25 000萬下降到12 500萬下降了50%。第二階段，1985年以后，農(nóng)業(yè)進入常規(guī)增長階段，增長率下降到3%、4%甚至2%。這時農(nóng)民從農(nóng)業(yè)中獲得的收入增長也開始下降。原來支撐扶貧的第一個動力逐漸減弱。按照國際比較，對比其他發(fā)展中國家，特別是非洲，如果沒有其他動力來代替，可能扶貧就不會再持續(xù)了。但是我們采取了農(nóng)村工業(yè)化，在20世紀80年代中期以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起，很多農(nóng)民依靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)有了大量的收入來源。所以，從1985年到20世紀90年代初期，農(nóng)民的非農(nóng)收入極大增長。第二階段的農(nóng)村工業(yè)化，成為支撐中國減貧的第二個動力。第三階段，20世紀90年代以后，中國開始實施城市化發(fā)展戰(zhàn)略。城市化和工業(yè)化齊頭并進。大量的人口向城市轉(zhuǎn)移，表現(xiàn)最突出的就是過年時的回鄉(xiāng)潮，火車站里擠滿了農(nóng)民工。他們增加的收入帶到農(nóng)村，農(nóng)民收入提高。所以，第三階段大規(guī)模的工業(yè)化和城市化又推動了中國的減貧。

在20世紀末期，中國經(jīng)歷的從農(nóng)業(yè)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)再到工業(yè)化和城市化不同的階段，核心是農(nóng)民收入的增加，農(nóng)民收入增加在不同階段具有不同的來源。整個過程就是中國減貧的一個偉大敘事，中國經(jīng)濟的持續(xù)高速增長帶動了貧困的減少。要想實現(xiàn)經(jīng)濟增長和減貧同步發(fā)生，那么經(jīng)濟增長的模式必須是益貧式的，經(jīng)濟增長必須是有利于窮人的，這非常重要。在改革開放初期，大家都在一個水平上，經(jīng)濟發(fā)展帶動大家都發(fā)展。中國的減貧經(jīng)驗就是采取一個有利于窮人的經(jīng)濟增長模式。經(jīng)濟增長帶動了窮人的收益，這是一個核心的經(jīng)驗。從某種意義上講，21世紀之前，中國農(nóng)村貧困率大幅下降，主要來源于經(jīng)濟增長。那么多的農(nóng)民走出農(nóng)村，在城市就業(yè)，在城市取得收入，這是我們巨大的成就。但是到了21世紀，在城鄉(xiāng)之間，不同群體之間，窮人和富人之間絕對收入差距越來越大。這時，不是所有人都能夠在經(jīng)濟增長中獲益，制度性的減貧舉措愈發(fā)重要。

(二)發(fā)展中國家減貧必須考慮農(nóng)業(yè)

對于一個發(fā)展中國家，特別是以農(nóng)業(yè)為主的發(fā)展中國家，減少貧困的第一步要考慮農(nóng)業(yè)，不能忽視農(nóng)業(yè)。世界銀行發(fā)布的報告《收獲繁榮：農(nóng)業(yè)技術(shù)與生產(chǎn)率增長》指出，世界80%的極端貧困人口生活在農(nóng)村，大多數(shù)依靠務(wù)農(nóng)維生。因此，減貧需要把重點放在提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率上，這樣做的減貧效應(yīng)超過任何部門，約相當于制造業(yè)的兩倍。亞太經(jīng)濟合作組織最新研究也認為，發(fā)展中國家應(yīng)采取農(nóng)業(yè)戰(zhàn)略投資政策，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率，并從高糧價中獲益，以減少貧困。早在這些報告發(fā)布之前，中國政府就在減貧實踐中注重依靠農(nóng)業(yè)的發(fā)展，增加農(nóng)民收入，推動減貧工作，減少貧困。在中國的減貧事業(yè)中，農(nóng)業(yè)一直扮演著重要的角色。中國農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級之路，不僅為全球減貧事業(yè)作出了重大貢獻，而且為廣大發(fā)展中國家提供了經(jīng)驗和范本，為發(fā)展中國家提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)量、消除饑餓和貧困提供了寶貴經(jīng)驗。

中國是農(nóng)業(yè)大國，一度是貧困人口最多、減貧任務(wù)最艱巨的國家之一。改革開放四十多年，中國經(jīng)濟社會發(fā)生翻天覆地的變化，一條關(guān)鍵經(jīng)驗就是深化改革、轉(zhuǎn)型升級，促進新舊動能轉(zhuǎn)換，激發(fā)經(jīng)濟增長動力和發(fā)展活力。以改革的思維、路徑和辦法，解放和發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力，政府、科技和農(nóng)業(yè)部門齊心協(xié)力解決阻礙生產(chǎn)力、造成產(chǎn)量差距的問題，使農(nóng)業(yè)產(chǎn)量得以大幅增長，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的減貧效應(yīng)得到充分發(fā)揮，以農(nóng)業(yè)新科技研發(fā)、推廣、應(yīng)用為后盾，建立全國化肥數(shù)據(jù)庫、在全國范圍內(nèi)建立示范區(qū)和研究會以培訓(xùn)農(nóng)民、幫助農(nóng)民按照土壤和植物的營養(yǎng)需求正確使用化肥，通過科技攻關(guān)、成果轉(zhuǎn)化、要素對接等一系列行動，用“繡花”功夫發(fā)揮科技創(chuàng)新在精準扶貧中的引領(lǐng)和支撐作用，以農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型促進農(nóng)村人口脫貧。

(三)用超常規(guī)手段打破結(jié)構(gòu)性貧困

當收入差距日益擴大，已經(jīng)不可能再像20世紀80年代初期那樣，通過家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制和任何其他的經(jīng)濟增長措施來解決貧困問題，與此同時，依托經(jīng)濟增長，依托農(nóng)業(yè)發(fā)展的減貧效率很低。這時必須依靠政府，依靠政府力量的介入調(diào)動各類資源要素的能動性，調(diào)節(jié)收入分配。筆者在云南的減貧案例說明中國減貧的一個核心經(jīng)驗，就是政府能夠發(fā)揮作用，中國共產(chǎn)黨發(fā)揮巨大的能動性非常重要。比如，中國的貧困出現(xiàn)反復(fù)、脫貧成果鞏固難。雖然中國目前貧困人口不多，但是經(jīng)過改革開放四十多年，總有一部分人反反復(fù)復(fù)跌落到最底層，脫貧的難度之大超越想象。黨和政府在推動精準扶貧工作的實踐中越來越認識到，如果不采取超常規(guī)的措施，剩余的農(nóng)村絕對貧困人口是不可能與其他人同步實現(xiàn)小康的。如果在2012年、2013年不決斷出脫貧攻堅這樣一個超常規(guī)的措施，不僅貧困問題解決不了，也會影響實現(xiàn)小康社會這個目標的質(zhì)量。所以，脫貧攻堅就像一場戰(zhàn)役，習(xí)近平總書記親自掛帥，各省的省委書記親自上陣，全社會動員，是新中國成立以來規(guī)模、強度最大的一場民生運動，不斷地把原來的精準扶貧工作通過超常規(guī)措施推向脫貧攻堅，把精準扶貧變成全黨全社會的脫貧攻堅政治任務(wù)。

四、貧困治理將會是一場持久戰(zhàn)

脫貧攻堅的目標是到2020年全面消除農(nóng)村絕對貧困。按照中國每年1 000萬人口的脫貧速度來看，到2020年全面消除農(nóng)村絕對貧困的目標是完全可以實現(xiàn)的。從某種程度上講，中國已經(jīng)取得了脫貧攻堅戰(zhàn)的勝利。所以，現(xiàn)在講脫貧攻堅收官之年同時也是全面建成小康社會的收官之年。實際上，中國的脫貧工作沒有給全面建成小康社會的工作拖后腿，這是一個非常偉大的成就。但是農(nóng)村絕對貧困的消除，特別是現(xiàn)有標準下的消除，并不意味著貧困的終結(jié)。

中國年收入2 300元(2010年不變價)的貧困標準，基本上與世界銀行的赤貧標準差不多。世界銀行的赤貧標準是1.90美元，中國是2 300元，再加上“兩不愁三保障”的福利，估算下來可能就是2.20、2.30美元左右，比1.90美元稍微高一點，但基本上還是赤貧標準。這個赤貧標準是世界銀行用來衡量低收入國家的標準。中國人均GDP接近1萬美元，已經(jīng)是中高收入國家，再增加2 000美元，就能達到12 000美元，進入高收入國家行列。如果對標中等收入國家的3.20美元貧困標準來計算，中國現(xiàn)在還應(yīng)該有幾千萬貧困人口。按照中等收入國家貧困標準來衡量，中國的貧困還沒有消失。

按照絕對貧困的標準，中國是消除了貧困。比如，中國社會沒有挨餓的，全國人民都能穿得起衣服，但是這個社會里有差異，有窮人，有富人。如果貧富差距越來越大，說明相對貧困的程度越來越深。從這個意義上講，貧困永遠會存在。脫貧攻堅戰(zhàn)是攻堅絕對貧困的那部分群體，通過脫貧攻堅戰(zhàn)的方式將這部分群體的絕對貧困問題解決。但是，絕對貧困解決以后，相對貧困還存在，而且會永遠存在。這就意味著一個社會扶貧的任務(wù)會長期存在，意味著2020年以后，我們的扶貧工作要從脫貧攻堅，轉(zhuǎn)向脫貧持久戰(zhàn)。脫貧持久戰(zhàn)不是按照脫貧攻堅戰(zhàn)這樣一種做法來進行，中央提出相對貧困時代長效機制的建立問題。長效機制建立有兩個含義：一是要防止已經(jīng)脫貧的群體返貧。二是要考慮建立防止新的貧困發(fā)生的機制。這兩個問題實際上與現(xiàn)在脫貧攻堅直接針對的貧困群體的扶貧完全不同。所以，未來的扶貧工作將不再像脫貧攻堅戰(zhàn)這樣是群眾性的、大規(guī)模的、高投入的，而是在具體工作中通過制度建設(shè)逐步推進，目標是縮小貧富差距。