空間治理視角下規(guī)劃體系運(yùn)行的關(guān)鍵環(huán)節(jié)

文｜張尚武

國(guó)土空間規(guī)劃的改革是歷史性的變革，是按照新發(fā)展理念，通過優(yōu)化結(jié)構(gòu)，推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展治理目標(biāo)、治理方式、治理過程的能力建設(shè)。建立國(guó)土空間規(guī)劃體系，核心是規(guī)劃運(yùn)行制度建設(shè)，改革面臨城市發(fā)展轉(zhuǎn)型、行政機(jī)制改革、技術(shù)體系重構(gòu)帶來的多重挑戰(zhàn)。

國(guó)土空間規(guī)劃的基本問題認(rèn)識(shí)

對(duì)空間規(guī)劃的基本問題認(rèn)識(shí)，第一是空間內(nèi)涵得到了拓展，即：山水林田湖草城鎮(zhèn)村。優(yōu)化保護(hù)與開發(fā)的秩序，促進(jìn)城市高質(zhì)量發(fā)展，是空間規(guī)劃體系改革的目的，保護(hù)和開發(fā)相輔相成。我們需要通過制定相對(duì)穩(wěn)固的結(jié)構(gòu)，管理空間的增長(zhǎng)。其中包括結(jié)構(gòu)優(yōu)化和系統(tǒng)優(yōu)化。結(jié)構(gòu)優(yōu)化是指自然要素之間、自然建成環(huán)境之間、建成要素之間的優(yōu)化；系統(tǒng)優(yōu)化是指底圖、底板、藍(lán)圖的邏輯關(guān)系優(yōu)化。

建立統(tǒng)一的國(guó)土空間規(guī)劃體系，要求不同的規(guī)劃對(duì)應(yīng)不同規(guī)劃管理事權(quán)，需理清自上而下與自下而上的關(guān)系。重點(diǎn)關(guān)注國(guó)家戰(zhàn)略與地方戰(zhàn)略的統(tǒng)一，明確自上而下約束與激勵(lì)機(jī)制，以及地方戰(zhàn)略議題與實(shí)施路徑。

規(guī)劃是具有公共政策價(jià)值取向，面向未來，體現(xiàn)基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性的空間治理工具，應(yīng)對(duì)發(fā)展問題和未來的不確定性，實(shí)現(xiàn)城市更好的發(fā)展和更加美好的未來。應(yīng)對(duì)不確定性，最重要的是要建立底線思維，規(guī)劃運(yùn)行需要不斷的評(píng)估、反饋，不斷增強(qiáng)適應(yīng)性的過程。我們需要適應(yīng)城市全生命周期、社會(huì)發(fā)展健康的規(guī)劃方法。

規(guī)劃實(shí)施監(jiān)督反饋機(jī)制的建立

面向規(guī)劃實(shí)施的運(yùn)行制度建設(shè)

關(guān)于規(guī)劃實(shí)施的運(yùn)行制度建設(shè)，首先是法律法規(guī)建設(shè)和政策體系設(shè)計(jì)。第二是多規(guī)合一的行動(dòng)機(jī)制構(gòu)建，主要是強(qiáng)調(diào)近期規(guī)劃的地位和作用。多規(guī)合一不僅僅是技術(shù)層面的，更是行政層面的，多規(guī)合一是常態(tài)化的，和行政體系改革交織在一起。第三是建立規(guī)劃實(shí)施監(jiān)督的反饋機(jī)制。

技術(shù)環(huán)節(jié)中的若干重點(diǎn)和難點(diǎn)

第一是分級(jí)分類規(guī)劃的銜接和傳導(dǎo)，以面向規(guī)劃管理為導(dǎo)向。第二是三線劃定方法與結(jié)構(gòu)控制，三線劃定是結(jié)構(gòu)方案逐步清晰的過程。第三是規(guī)劃分區(qū)和用途分類，其中主要是主體功能區(qū)與規(guī)劃分區(qū)的關(guān)系、政策性分區(qū)與功能性分區(qū)的關(guān)系等。第四是提升空間問題的識(shí)別、評(píng)估和優(yōu)化方法。第五是彈性調(diào)控機(jī)制與空間留白方法。最后是建立適應(yīng)地方實(shí)際的規(guī)劃編制模式。

建立國(guó)土空間規(guī)劃體系，是發(fā)展新理念下的空間治理能力建設(shè)的過程，核心是規(guī)劃運(yùn)行制度建設(shè)。把握規(guī)劃作用，強(qiáng)化基礎(chǔ)性作用，體現(xiàn)戰(zhàn)略性、科學(xué)性、權(quán)威性、協(xié)調(diào)性和操作性。注重傳承和揚(yáng)棄，關(guān)注過去規(guī)劃體系運(yùn)行中存在的矛盾，也要避免產(chǎn)生新的矛盾。既要充分認(rèn)識(shí)中國(guó)規(guī)劃文化特點(diǎn)，也要積極吸納國(guó)際經(jīng)驗(yàn)。