國(guó)土空間規(guī)劃視閾下鄉(xiāng)村規(guī)劃的思路轉(zhuǎn)變與技術(shù)應(yīng)對(duì)策略

王蕾

摘要：隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，城鄉(xiāng)人口、產(chǎn)業(yè)、空間資源和文化認(rèn)知等各要素都呈現(xiàn)出全面的流動(dòng)與循環(huán)的特征，新時(shí)期的鄉(xiāng)村規(guī)劃要立足城鄉(xiāng)融合為前提，一方面匹配鄉(xiāng)村發(fā)展的多元需求，并以系統(tǒng)性和動(dòng)態(tài)化思維做好空間準(zhǔn)備;另一方面鄉(xiāng)村規(guī)劃應(yīng)允許對(duì)接時(shí)代技術(shù)發(fā)展，更真實(shí)地還原鄉(xiāng)村問題;同時(shí)用更有趣方式進(jìn)行鄉(xiāng)建行動(dòng)。通過規(guī)劃編制，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村建設(shè)發(fā)展有目標(biāo)、重要建設(shè)項(xiàng)目有安排、生態(tài)環(huán)境有管控、自然景觀和文化遺產(chǎn)有保護(hù)、農(nóng)村人居環(huán)境改善有措施?？臻g和需求是永恒的，未來的鄉(xiāng)村規(guī)劃要在永恒的變化中，平衡人與自然的關(guān)系，平衡需求與欲望的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)更好、更長(zhǎng)遠(yuǎn)的鄉(xiāng)村發(fā)展。

關(guān)鍵詞：國(guó)土空間規(guī)劃;鄉(xiāng)村規(guī)劃技術(shù);應(yīng)對(duì)策略

一、國(guó)土空間規(guī)劃新視閾下鄉(xiāng)村規(guī)劃的變革及需求

新的國(guó)土空間規(guī)劃體系的變革對(duì)中國(guó)特色的鄉(xiāng)村規(guī)劃理論和方法提出了新的要求。規(guī)劃思想由發(fā)展規(guī)劃向生態(tài)文明視域下的保護(hù)規(guī)劃過渡，強(qiáng)調(diào)節(jié)約、保護(hù)優(yōu)先，強(qiáng)調(diào)山水林田湖草是一個(gè)生命共同體的理念。規(guī)劃內(nèi)容由鄉(xiāng)村聚落空間規(guī)劃向國(guó)土空間規(guī)劃體系轉(zhuǎn)變，整合鄉(xiāng)村空間和不同學(xué)科再回歸空間，探索鄉(xiāng)村地區(qū)發(fā)展的新范式。規(guī)劃主體由城鄉(xiāng)規(guī)劃師為主向多學(xué)科融合下的鄉(xiāng)村規(guī)劃參與發(fā)展。鄉(xiāng)村規(guī)劃的內(nèi)涵由單一的空間布局向關(guān)注鄉(xiāng)村權(quán)屬視角下的鄉(xiāng)村空間規(guī)劃轉(zhuǎn)變。鄉(xiāng)村規(guī)劃的作用也逐漸向?qū)嵱没D(zhuǎn)型，通過規(guī)劃，發(fā)揮農(nóng)業(yè)、農(nóng)村的多樣化功能，增強(qiáng)鄉(xiāng)村內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力，利用消費(fèi)逆城鎮(zhèn)化的機(jī)會(huì)，讓鄉(xiāng)村為城市居民消費(fèi)、休閑提供一些載體、平臺(tái)，增加城鄉(xiāng)要素的雙向流動(dòng)，重塑城鄉(xiāng)關(guān)系。

二、鄉(xiāng)村規(guī)劃的主要任務(wù)及技術(shù)體系

（一）鄉(xiāng)村規(guī)劃的核心內(nèi)涵

鄉(xiāng)村規(guī)劃的核心內(nèi)涵主要有以下內(nèi)容：確定鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃目標(biāo)和定位，研究鄉(xiāng)村建設(shè)的近期決策和中長(zhǎng)期發(fā)展策略以及鄉(xiāng)村發(fā)展定位;確定鄉(xiāng)村體系規(guī)劃，預(yù)測(cè)鄉(xiāng)村人口流動(dòng)趨勢(shì)及空間分布特征，提出鄉(xiāng)村人口空間流動(dòng)的方向和目標(biāo);確定鄉(xiāng)村土地利用規(guī)劃，實(shí)施國(guó)土空間用途管制，在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外，將村莊規(guī)劃作為詳細(xì)規(guī)劃，研究鄉(xiāng)村土地利用管控要求，確定鄉(xiāng)村各類用地規(guī)?？偭亢筒季?確定村域產(chǎn)業(yè)空間布局及產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃。充分挖掘村莊資源，發(fā)揮資源比較優(yōu)勢(shì)，構(gòu)建適合村莊發(fā)展的產(chǎn)業(yè)體系，并進(jìn)行合理的空間布局規(guī)劃;編制鄉(xiāng)村重要基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃指引，確定鄉(xiāng)村供水、污水和垃圾治理、道路、電力、通訊、防災(zāi)等設(shè)施的總體布局、建設(shè)規(guī)模、技術(shù)選型，研究農(nóng)村生活圈合理配置教育、醫(yī)療、商業(yè)等公共服務(wù)設(shè)施;編制鄉(xiāng)村風(fēng)貌規(guī)劃指引，分區(qū)制定田園風(fēng)光、自然景觀、建筑風(fēng)格和文化保護(hù)等風(fēng)貌控制要求;編制村莊整治指引，分區(qū)、分類制定村莊整治要求，提出相應(yīng)重點(diǎn)整治項(xiàng)目、標(biāo)準(zhǔn)和時(shí)序;制定鄉(xiāng)村分階段發(fā)展計(jì)劃。對(duì)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展、土地利用、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)等項(xiàng)目進(jìn)行科學(xué)布局，分類、分時(shí)序制定村莊發(fā)展指引，指導(dǎo)鄉(xiāng)村建設(shè)。

（二）鄉(xiāng)村規(guī)劃技術(shù)框架

根據(jù)新時(shí)期鄉(xiāng)村規(guī)劃特點(diǎn)的分析，將鄉(xiāng)村規(guī)劃技術(shù)框架分為規(guī)劃目標(biāo)界定、規(guī)劃策略確定、規(guī)劃方案制定、規(guī)劃實(shí)施4個(gè)主要部分。規(guī)劃目標(biāo)界定是要在充分分析鄉(xiāng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要素的基礎(chǔ)上，明確鄉(xiāng)村發(fā)展的方向和突破點(diǎn);規(guī)劃策略確定是指在明確規(guī)劃目標(biāo)的前提下，統(tǒng)籌安排規(guī)劃內(nèi)容的邏輯順序，確保規(guī)劃內(nèi)容與鄉(xiāng)村發(fā)展既定目標(biāo)的協(xié)調(diào)一致;規(guī)劃方案制定的重點(diǎn)是明確鄉(xiāng)村規(guī)劃的具體組成內(nèi)容，編制的內(nèi)容既能夠呼應(yīng)鄉(xiāng)村建設(shè)的目標(biāo)，又能與其他部門規(guī)劃進(jìn)行有效銜接;規(guī)劃實(shí)施的重點(diǎn)在于公眾參與機(jī)制、規(guī)劃實(shí)施機(jī)制的制定和落實(shí)，發(fā)揮鄉(xiāng)村規(guī)劃對(duì)鄉(xiāng)村發(fā)展和建設(shè)的指導(dǎo)作用。

三、國(guó)土空間規(guī)劃背景下的鄉(xiāng)村規(guī)劃編制策略

（一）底線思維的生態(tài)空間管控

良好的生態(tài)系統(tǒng)是城鄉(xiāng)發(fā)展的重要基礎(chǔ)，鄉(xiāng)村規(guī)劃首先需要建構(gòu)可持續(xù)發(fā)展的生態(tài)支撐系統(tǒng)，在城鄉(xiāng)生態(tài)系統(tǒng)總體要求下，以生態(tài)文明和底線思維為指導(dǎo)思想，通過綠色基礎(chǔ)設(shè)施建構(gòu)鄉(xiāng)村綠色生態(tài)網(wǎng)絡(luò)，將山、水、林、田、湖、草等要素組合成一個(gè)相互聯(lián)系、有機(jī)統(tǒng)一的生態(tài)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。在鄉(xiāng)村規(guī)劃中，要?jiǎng)澏ê蒙鷳B(tài)紅線，保護(hù)生態(tài)屏障，構(gòu)建生態(tài)網(wǎng)絡(luò)和生態(tài)廊道，做好生態(tài)環(huán)境的修復(fù)等工作，構(gòu)建基于生態(tài)文明的鄉(xiāng)村綠色發(fā)展之路。

（二）結(jié)構(gòu)變化的人口規(guī)模預(yù)測(cè)

鄉(xiāng)村規(guī)劃是一個(gè)做減法的規(guī)劃，鄉(xiāng)村規(guī)劃中的人口規(guī)模應(yīng)結(jié)合人口的流動(dòng)做出科學(xué)的預(yù)測(cè)。目前，盡管我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程仍將帶來鄉(xiāng)村人口減少和人居空間“總體收縮”，但隨著城鄉(xiāng)要素的雙向流動(dòng)，以及城市資金、資源向鄉(xiāng)村大規(guī)模的回流，以市場(chǎng)為動(dòng)力將逐漸開啟與之相應(yīng)群體的人口回流，這些回流效應(yīng)將對(duì)我國(guó)未來的鄉(xiāng)村人居空間發(fā)展帶來顯著的促進(jìn)作用。它一方面導(dǎo)致鄉(xiāng)村人口結(jié)構(gòu)發(fā)生的變化，另一方面也使得鄉(xiāng)村人居空間的主導(dǎo)發(fā)展力量不再是單純的農(nóng)業(yè)人口組成的農(nóng)村社區(qū)，而呈現(xiàn)出更為多元化、復(fù)雜化的特征。因此，應(yīng)結(jié)合鄉(xiāng)村人口的結(jié)構(gòu)性變化趨勢(shì)進(jìn)行合理的預(yù)測(cè)。

（三）基本農(nóng)田保護(hù)的用地結(jié)構(gòu)優(yōu)化

國(guó)土空間規(guī)劃背景下的鄉(xiāng)村規(guī)劃要做好與原有土地利用規(guī)劃的銜接，結(jié)合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)體系規(guī)劃和交通、環(huán)保、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、旅游等專項(xiàng)規(guī)劃，優(yōu)化永久基本農(nóng)田結(jié)構(gòu)和布局，嚴(yán)守耕地保護(hù)紅線，確定永久基本農(nóng)田的保護(hù)任務(wù)和空間布局，保證基本農(nóng)田數(shù)量足、質(zhì)量好、能保住，基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)一經(jīng)劃定，不允許調(diào)整，全力以赴守護(hù)耕地資源“底線”。規(guī)劃用地結(jié)構(gòu)布局中的基本農(nóng)田紅線劃定堅(jiān)持耕地?cái)?shù)量質(zhì)量并重，做到“劃足、劃優(yōu)、劃實(shí)”，尤其是新劃入的基本農(nóng)田必須符合基本農(nóng)田劃定要求。

（四）城鄉(xiāng)均等的公共服務(wù)設(shè)施布局

以城鄉(xiāng)均等為指導(dǎo)，通過城鄉(xiāng)國(guó)土空間總體規(guī)劃，對(duì)市政基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施的用地做好統(tǒng)籌安排，優(yōu)化布局基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施體系，合理確定規(guī)模，實(shí)現(xiàn)共建共享，堅(jiān)持資源優(yōu)化配置與合理利用，實(shí)現(xiàn)均等化布局。市政基礎(chǔ)設(shè)施設(shè)置應(yīng)突出區(qū)域統(tǒng)籌與共建共享，共同品質(zhì)，按照配置要求進(jìn)行補(bǔ)充完善，實(shí)現(xiàn)補(bǔ)缺適建，強(qiáng)化設(shè)施的區(qū)域與鎮(zhèn)域統(tǒng)籌配置。公共服務(wù)設(shè)施規(guī)劃應(yīng)遵循統(tǒng)一規(guī)劃、合理布局、因地制宜、分期實(shí)施、適當(dāng)預(yù)留發(fā)展用地的原則，與周邊小城鎮(zhèn)和村莊統(tǒng)籌考慮，聯(lián)建共享，通過分析比較選定設(shè)施類型，并結(jié)合服務(wù)半徑進(jìn)行公共設(shè)施的規(guī)劃和布點(diǎn)。通過市政基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施布局均等化布局，為鄉(xiāng)村地區(qū)系統(tǒng)化轉(zhuǎn)型和可持續(xù)發(fā)展提供社會(huì)基礎(chǔ)。

（五）結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)重構(gòu)

產(chǎn)業(yè)規(guī)劃將是鄉(xiāng)村規(guī)劃中的重要內(nèi)容，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)體系的選擇應(yīng)結(jié)合村莊的區(qū)位條件，充分發(fā)揮和挖掘村莊地緣優(yōu)勢(shì)、產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)、歷史文化特色等資源稟賦，準(zhǔn)確定位，科學(xué)決策，突出特色，選擇符合自身的發(fā)展模式，形成合理的產(chǎn)業(yè)體系。通過產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，著力構(gòu)建一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的產(chǎn)業(yè)體系，推動(dòng)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)向特色化、高端化、產(chǎn)業(yè)化方向發(fā)展，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)興旺，農(nóng)民生活富裕。

結(jié)束語(yǔ)

鄉(xiāng)村規(guī)劃是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的重要輔助，城鄉(xiāng)地區(qū)空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化在一定程度上決定著鄉(xiāng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式及資源配置效率，對(duì)統(tǒng)籌國(guó)土空間開發(fā)格局，重塑城鄉(xiāng)關(guān)系，優(yōu)化鄉(xiāng)村生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間，分類有序推進(jìn)鄉(xiāng)村發(fā)展，構(gòu)建城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)的融合發(fā)展格局具有重要作用。

參考文獻(xiàn)

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