新中國70年工業(yè)品供求格局的歷史演變與改革方向

曹建海,孫亞紅

(1.中國社會科學(xué)院 工業(yè)經(jīng)濟(jì)研究所，北京 100044；2.中國社會科學(xué)院大學(xué) 研究生院，北京 102488)

一、新中國70年工業(yè)生產(chǎn)能力的巨變

(一)1949—1978年工業(yè)生產(chǎn)能力從無到有

1949年新中國成立以后，中國迅速進(jìn)入了經(jīng)濟(jì)恢復(fù)和以工業(yè)為重心的經(jīng)濟(jì)建設(shè)當(dāng)中。從1950年起，特別是第一個五年計劃時期(1953—1957年)，中國集中主要資源，啟動以蘇聯(lián)援建的156個大型建設(shè)項目為中心、由694個大中型建設(shè)項目組成的工業(yè)建設(shè)。先后經(jīng)歷了蘇聯(lián)援助(1950—1960年)和自主建設(shè)(1961—1969年)兩個階段，期間由于受到“大躍進(jìn)”“三年困難時期”“文化大革命”的影響，到1969年才全部建設(shè)完成，整整歷時19年。蘇聯(lián)援建的156個大型建設(shè)項目的意義在于，將中國工業(yè)技術(shù)水平從落后發(fā)達(dá)國家一個世紀(jì)，迅速提高到20世紀(jì)40年代的水平，由此也打下了此后二十多年最重要的工業(yè)化基礎(chǔ)。1964—1978 年，基于國防戰(zhàn)備及工業(yè)均衡分布要求，中國開始了史無前例的三線建設(shè)。1966—1975 年的“三五”時期和“四五”時期，中國累計向三線地區(qū)投資1 173.4億元，分別占到“三五”時期和“四五”時期全國基本建設(shè)投資比重的 52.7%和41.1%，涉及六百多家企事業(yè)單位的重建、搬遷、合并，整個工程規(guī)模堪稱浩大。三線建設(shè)從經(jīng)濟(jì)效益角度看存在許多問題，但從國防建設(shè)和西部地區(qū)工業(yè)化角度看有著一定的意義。

總體來看，1949—1978年是中國工業(yè)填補(bǔ)空白、奠定工業(yè)化基礎(chǔ)的30年，改變了中國幾千年來農(nóng)業(yè)國家的基本面貌。然而，由于長期堅持“以階級斗爭為綱”的總路線，經(jīng)濟(jì)建設(shè)和工業(yè)生產(chǎn)長期處于大起大落狀態(tài)，工業(yè)品產(chǎn)量雖然有明顯增長，但工業(yè)品總產(chǎn)量，特別是人均工業(yè)品產(chǎn)量均處于極低的狀態(tài)。國家統(tǒng)計局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，除卷煙在1978年達(dá)到人均122.8支、布匹達(dá)到人均11.5米稍顯寬裕外，中國絕大多數(shù)工業(yè)產(chǎn)出與需求相比，處于極為短缺的狀態(tài)。以發(fā)電為例，1978年中國人均發(fā)電量僅有266千瓦小時/人，全國絕大部分農(nóng)村依靠油燈照明；金屬切削機(jī)床僅有18萬臺，大中型拖拉機(jī)有11萬輛，汽車僅有15萬輛；家用電器生產(chǎn)基本處于空白階段。

(二)改革開放以來工業(yè)生產(chǎn)能力的巨大飛躍

雖然前30年為工業(yè)的發(fā)展奠定了基礎(chǔ)，但直到改革開放初期，中國工業(yè)生產(chǎn)能力仍然極為有限。經(jīng)過四十多年的發(fā)展，特別是改革開放政策的巨大推動，很多工業(yè)品生產(chǎn)從無到有、從小到大，實現(xiàn)了生產(chǎn)能力的巨大飛躍。國家統(tǒng)計局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，2010年中國已經(jīng)有220種工業(yè)品產(chǎn)量居世界第一位。與1979年相比，2018年中國原煤產(chǎn)量為36.8億噸，增長6倍；水泥產(chǎn)量為22.1億噸，增長30倍；粗鋼產(chǎn)量為9.3億噸，增長27倍；平板玻璃產(chǎn)量為8.7億重量箱，增長37倍。消費(fèi)品方面，與1979年相比，2018年汽車產(chǎn)量為2 782萬輛，增長146倍；家用電冰箱產(chǎn)量為7 993萬臺，增長2 664倍；彩色電視機(jī)產(chǎn)量為18 835萬臺，增長18 835倍。2019年中國汽車產(chǎn)銷量分別為2 572.1萬輛和2 576.9萬輛，汽車產(chǎn)量連續(xù)11年蟬聯(lián)世界第一?？照{(diào)、冰箱、彩色電視機(jī)、洗衣機(jī)、微型計算機(jī)、平板電腦和智能手機(jī)等一大批在新中國前30年處于生產(chǎn)空白階段的家電通信產(chǎn)品，目前產(chǎn)量和產(chǎn)能均躍居世界第一位，其中手機(jī)、計算機(jī)和彩色電視機(jī)等工業(yè)品占全球總產(chǎn)量的比重為70%—90%。

值得注意的是，自2017年以來，中國原油、卷煙、布、硫酸、化肥、水泥、拖拉機(jī)、汽車、電冰箱和移動電話等工業(yè)品產(chǎn)量出現(xiàn)一定程度的下降，但仍然位于世界第一位，驗證了中國工業(yè)發(fā)展的巨大潛力和成就。部分工業(yè)品產(chǎn)量下降的原因，有需求結(jié)構(gòu)變化推動的產(chǎn)業(yè)升級的因素，更重要的是2016年以來中國對重化工業(yè)實行去產(chǎn)能、提升經(jīng)濟(jì)質(zhì)量的政策效果。當(dāng)前，中國大部分工業(yè)品的生產(chǎn)能力處于世界首位，但就產(chǎn)能利用率而言，除了天然原油存在嚴(yán)重產(chǎn)能不足、主要需要從國外引進(jìn)因而產(chǎn)能利用率較高外，多數(shù)工業(yè)品的生產(chǎn)能力存在利用不足問題。在現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、數(shù)字經(jīng)濟(jì)和知識產(chǎn)品需求開始占據(jù)主導(dǎo)地位的情況下，主要依靠工業(yè)品數(shù)量增長推動經(jīng)濟(jì)增長，不僅無助于經(jīng)濟(jì)效益的提高，而且由此導(dǎo)致的產(chǎn)能過剩和生態(tài)環(huán)境問題，成為未來經(jīng)濟(jì)增長的負(fù)擔(dān)。

二、工業(yè)品從極度短缺到充裕的成因分析

中國工業(yè)品從極度短缺到充裕的根本原因在于國家發(fā)展戰(zhàn)略的調(diào)整，由“以階級斗爭為綱”轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙越?jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”。在此基礎(chǔ)上，通過推進(jìn)改革開放、引進(jìn)國外先進(jìn)技術(shù)，特別是利用加入WTO和20世紀(jì)90年代國際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的契機(jī)，實現(xiàn)由工業(yè)弱國到工業(yè)大國，再到工業(yè)強(qiáng)國的嬗變。

(一)改革是推進(jìn)工業(yè)生產(chǎn)能力擴(kuò)張的最大動力

1978年開始的經(jīng)濟(jì)體制改革，主要通過兩種方式實現(xiàn)：一是打破了農(nóng)業(yè)資源向工業(yè)轉(zhuǎn)移的枷鎖，實現(xiàn)了農(nóng)村勞動力和土地資源由低效率的農(nóng)業(yè)部門向更高效率的工業(yè)部門轉(zhuǎn)移；二是經(jīng)濟(jì)資源從低效率的國有部門向更高效率的民營部門配置。通過改革打破計劃經(jīng)濟(jì)體制，資源在市場價格信號的指導(dǎo)下進(jìn)行配置，經(jīng)濟(jì)效率大幅度提高。這種典型的由市場配置資源的改革，一直延續(xù)到1994年分稅制改革的實行，極大地調(diào)動了全社會參與經(jīng)濟(jì)建設(shè)和生產(chǎn)的積極性。此后隨著中央財政所占比重逐年提高，中央政府的宏觀經(jīng)濟(jì)政策在社會資源配置中開始發(fā)揮越來越重要的作用，經(jīng)濟(jì)體制由市場主導(dǎo)逐步轉(zhuǎn)向政府宏觀經(jīng)濟(jì)政策與市場機(jī)制并行的階段。黨的十八大之后，經(jīng)濟(jì)體制改革向縱深方向發(fā)展，進(jìn)一步簡政放權(quán)，使市場在資源配置中起決定性作用，同時發(fā)揮政府的作用。

改革的重要作用在于激活了微觀經(jīng)濟(jì)主體的潛力和活力。在計劃經(jīng)濟(jì)時期，作為工業(yè)經(jīng)濟(jì)活動的微觀經(jīng)濟(jì)單位，國有企業(yè)生產(chǎn)什么、生產(chǎn)多少和如何定價等決策都由并不掌握社會需求信息的中央政府部門作出，由此造成的虧損也多由財政補(bǔ)貼彌補(bǔ)，客觀上形成了企業(yè)揮霍浪費(fèi)和軟預(yù)算約束的弊端。軟預(yù)算約束進(jìn)一步延伸到投資領(lǐng)域，企業(yè)投資盲目追求規(guī)模，導(dǎo)致全社會投資規(guī)模失控，擠壓生活領(lǐng)域的建設(shè)和生產(chǎn)，導(dǎo)致傳統(tǒng)體制下建設(shè)性物資和生活消費(fèi)品均處于短缺狀態(tài)。而市場配置資源體制下企業(yè)依據(jù)市場信號安排投資和生產(chǎn)，并以最低成本生產(chǎn)必要產(chǎn)出，或者以固定成本生產(chǎn)最大產(chǎn)出，有效避免了各種資源浪費(fèi)。

20世紀(jì)80年代開始興起鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)辦工業(yè)的熱潮，在巨大的市場缺口引導(dǎo)下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)打破所有制形式和經(jīng)營行業(yè)的行政限制，逐步成為改革開放初期中國工業(yè)生氣蓬勃的新生力量。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的沖擊下，國有企業(yè)改革也由承包制、公司制和股份制發(fā)展到國有控股上市公司，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制或后期創(chuàng)業(yè)而形成的民營公司、上市公司，共同構(gòu)成了市場競爭主體，國有經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)基礎(chǔ)設(shè)施和基礎(chǔ)材料產(chǎn)業(yè)，以民營經(jīng)濟(jì)為主導(dǎo)的非國有經(jīng)濟(jì)則在消費(fèi)品、競爭性投資品、高新技術(shù)、互聯(lián)網(wǎng)等領(lǐng)域投資和發(fā)展，共同推動了中國工業(yè)生產(chǎn)能力躍居世界第一、成為工業(yè)強(qiáng)國的進(jìn)程。

(二)對外開放拓展了工業(yè)資源和市場的范圍

對外開放包括市場開放和外商投資準(zhǔn)入兩個方面。貿(mào)易理論說明，即使不存在技術(shù)進(jìn)步，只要企業(yè)、個人或國家專注于自身擁有比較優(yōu)勢產(chǎn)品的生產(chǎn)，并與貿(mào)易伙伴進(jìn)行交換，獲得自己沒有或生產(chǎn)效率相對優(yōu)勢不足的產(chǎn)品，就可以實現(xiàn)來自貿(mào)易的收益，進(jìn)而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長。中國過去四十多年的經(jīng)濟(jì)快速增長，其主要源泉在于伴隨市場規(guī)模擴(kuò)大而獲得的來自貿(mào)易的收益。隨著中國追趕發(fā)達(dá)國家的后發(fā)優(yōu)勢的發(fā)揮，市場規(guī)模擴(kuò)大的同時必然伴隨著技術(shù)進(jìn)步，體現(xiàn)在更加專業(yè)的分工和更快的專業(yè)化水平提升，進(jìn)一步帶動了市場規(guī)模擴(kuò)大的速度和邊界。隨著市場化過程中疊加市場交易規(guī)則的制度改善，曹建海和王帆[1]認(rèn)為，中國奇跡得以三位一體的實現(xiàn)來自貿(mào)易的收益、來自技術(shù)進(jìn)步的收益和來自制度創(chuàng)新的收益，其中來自貿(mào)易的收益是入口和出發(fā)點，是獲得另外兩種收益的必要條件。

對外開放還可以促進(jìn)或倒逼國內(nèi)改革。與旨在消除大鍋飯和懶惰習(xí)慣的承包制等內(nèi)源性改革不同，曹建海和王帆[1]指出，外源性改革，即以市場開放倒逼的改革，一直是中國進(jìn)行經(jīng)濟(jì)改革的主要動力。從1978年起，決策層一直嘗試通過對外開放來完善體制，從20世紀(jì)80年代初期深圳特區(qū)的率先開放，到20世紀(jì)90年代初期中央決定開放浦東新區(qū)，再到2001年中國加入世界貿(mào)易組織。按照世界貿(mào)易組織規(guī)則要求，中國修改了三千多條法律法規(guī)，采取了不少實際性的改革舉措，經(jīng)濟(jì)、政治、文化和社會等領(lǐng)域有了很大變化。

對中國工業(yè)的推動、示范和技術(shù)外溢作用最強(qiáng)的是通過對外開放建立外商投資企業(yè)，外商投資企業(yè)推動了中國工業(yè)發(fā)展。首先，外商投資為中國經(jīng)濟(jì)建設(shè)提供資金，彌補(bǔ)了工業(yè)發(fā)展過程中的資金缺口。其次，外商投資企業(yè)的進(jìn)入可以強(qiáng)化競爭效應(yīng)，增強(qiáng)國內(nèi)企業(yè)危機(jī)意識以及采取先進(jìn)技術(shù)和先進(jìn)管理經(jīng)驗的動能。再次，外商投資企業(yè)進(jìn)入之后，通過上下游供應(yīng)鏈關(guān)系，也帶動了相關(guān)產(chǎn)業(yè)和企業(yè)按照國際規(guī)范經(jīng)營發(fā)展。最后，外商投資企業(yè)經(jīng)營過程中的人才流動，特別是外商投資企業(yè)中掌握先進(jìn)技術(shù)和管理經(jīng)驗的人才流出，有效實現(xiàn)了先進(jìn)技術(shù)和管理經(jīng)驗由外資企業(yè)向內(nèi)資企業(yè)的擴(kuò)散。

(三)工業(yè)技術(shù)引進(jìn)及其創(chuàng)新推動工業(yè)產(chǎn)能形成

新中國成立后的工業(yè)技術(shù)水平提高，基本上是建立在技術(shù)引進(jìn)的基礎(chǔ)上的。從“一五”時期的156個大型建設(shè)項目，到改革開放后“四三方案”“六五”時期引進(jìn)3 000項技術(shù)，再到20世紀(jì)90年代持續(xù)進(jìn)行的以硬件設(shè)備為主導(dǎo)的技術(shù)引進(jìn)。中國加入世界貿(mào)易組織以來，技術(shù)許可、咨詢和服務(wù)迅速增加。吳延兵[2]研究發(fā)現(xiàn)，中國的自主研發(fā)和國外技術(shù)引進(jìn)對生產(chǎn)率有顯著促進(jìn)作用。尤其是2014年以來，中國的自主研發(fā)能力進(jìn)一步增強(qiáng)，自主創(chuàng)新與技術(shù)引進(jìn)協(xié)同發(fā)展。

伴隨著技術(shù)和關(guān)鍵設(shè)備引進(jìn)，外商直接投資也蓬勃發(fā)展，成為引進(jìn)先進(jìn)技術(shù)的重要環(huán)節(jié)。Jiang等[3]的研究指出，與國外企業(yè)合作的中國企業(yè)比其他中國企業(yè)規(guī)模大、生產(chǎn)能力強(qiáng)、更能獲得國家補(bǔ)助；外資企業(yè)的技術(shù)不僅轉(zhuǎn)讓給了合資企業(yè)本身，也轉(zhuǎn)向了參與投資的中國企業(yè)；技術(shù)轉(zhuǎn)讓的溢出效應(yīng)超過了同行業(yè)競爭帶來的負(fù)面效果，因而合資企業(yè)給同行業(yè)其他中國企業(yè)帶來了正外部效應(yīng)。20世紀(jì)80年代以來，中國通過設(shè)立深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)和上海浦東經(jīng)濟(jì)特區(qū)，在全國各地興建工業(yè)園區(qū)、高新技術(shù)開發(fā)區(qū)、經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)和自由貿(mào)易區(qū)等，吸引了全世界的外商投資進(jìn)入中國市場。

(四)城鎮(zhèn)化與重化工業(yè)相互推動

1998年以來，中國推行住宅商品化改革，加上住房消費(fèi)金融的興起，推動了21世紀(jì)初期房地產(chǎn)市場的繁榮。2003年8月12日，國務(wù)院頒布《關(guān)于促進(jìn)房地產(chǎn)市場持續(xù)健康發(fā)展的通知》，提出完善住房供應(yīng)政策，調(diào)整住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)，逐步實現(xiàn)多數(shù)家庭購買或承租普通商品住房，將之前作為供給主體的經(jīng)濟(jì)適用房納入保障房范疇。這個政策促進(jìn)了國內(nèi)房地產(chǎn)市場的大繁榮，中國城市房價自此節(jié)節(jié)上漲，買房和房價成為全社會關(guān)注的熱點。

伴隨著房地產(chǎn)市場的繁榮，中國城鎮(zhèn)化加速發(fā)展，進(jìn)而推動中國重化工業(yè)快速發(fā)展。2008年美國爆發(fā)金融危機(jī)影響了中國出口經(jīng)濟(jì)，為擴(kuò)大內(nèi)需，政府出臺新增4萬億投資計劃，房地產(chǎn)市場也加大了救治力度，房地產(chǎn)和基建市場拉動下的鋼鐵、水泥、電解鋁、平板玻璃和造船等行業(yè)再次步入供銷兩旺、供不應(yīng)求的局面。2002—2019年，中國粗鋼產(chǎn)量由1.8億噸增加到10.0億噸，年均增長率為10.6%。根據(jù)世界鋼鐵協(xié)會數(shù)據(jù)，中國粗鋼產(chǎn)量占全球產(chǎn)量的比重，從2002年的20.1%上升到2019年的53.3%。第二大鋼鐵生產(chǎn)國印度2019年粗鋼產(chǎn)量為1.1億噸，在世界粗鋼總產(chǎn)量18.7億噸中占比僅為5.9%。

在中央政府強(qiáng)調(diào)綠水青山和綠色發(fā)展之前，城鎮(zhèn)化與工業(yè)化之間的這種互動存在城鎮(zhèn)過度開發(fā)、空置率高和基建材料生產(chǎn)導(dǎo)致的嚴(yán)重環(huán)境污染問題。這決定了依靠房地產(chǎn)市場拉動的這種重化工業(yè)化只能存在于歷史的一個時段，不具有長期的可持續(xù)性。

(五)地方政府競爭發(fā)揮重要作用

在中國工業(yè)生產(chǎn)能力形成的進(jìn)程中，地方政府及其之間的競爭發(fā)揮著非常重要的作用。中國地方政府加入GDP競爭始于1994年的分稅制，中央政府在財政收入中的比重逐漸提高，地方政府為增加稅收源頭，通過打造工業(yè)園區(qū)與相鄰城市競爭投資資源。這不僅事關(guān)地方的GDP和稅收問題，更是長時期以來地方官員業(yè)績考評獲取錦標(biāo)的依據(jù)。

具體而言，地方政府通過給予進(jìn)駐企業(yè)各種補(bǔ)貼和優(yōu)惠政策，作為招商引資和集聚工業(yè)企業(yè)的主要手段，由此形成迄今為止仍然長盛不衰的、以工業(yè)園區(qū)為主流的產(chǎn)業(yè)園區(qū)熱。住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2018年中國城市建設(shè)用地面積為56 075.9平方公里，比1981年增長7.4倍，年均增長率為5.6%。在全部城市建設(shè)用地中，工業(yè)用地占20%左右，而國際平均水平在8%—10%左右。城市工業(yè)用地增長事實上也成為推動工業(yè)增長的一個因素。在注重GDP增長的政績考核體系下，政府官員傾向于利用土地產(chǎn)權(quán)模糊和金融體系軟預(yù)算約束的制度漏洞，對土地資源進(jìn)行強(qiáng)有力的控制，以實現(xiàn)招商引資的目的。

不同于商業(yè)住宅用地價高者得的土地出讓邏輯，地方政府為了在未來獲得稅收，通常在土地征用及基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)之后，以很低的協(xié)議價格甚至“零地價”提供給工業(yè)投資者，誘使大量投資進(jìn)入工業(yè)領(lǐng)域。此外，由于土地使用權(quán)的購置成本不屬于沉沒成本，土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓能為投資方提供額外巨額收益，形成對企業(yè)投資的實質(zhì)性補(bǔ)貼，產(chǎn)能投資額越大，企業(yè)獲取的投資補(bǔ)貼越多。顯然，巨額的投資補(bǔ)貼會使企業(yè)在產(chǎn)品市場之外獲取額外的投資收益，進(jìn)而扭曲企業(yè)的投資行為，導(dǎo)致企業(yè)的產(chǎn)能投資和產(chǎn)量大于利潤最大化時的產(chǎn)能投資和產(chǎn)量。

三、產(chǎn)能過剩問題及治理成效

產(chǎn)能過剩是指建成的生產(chǎn)能力總量超過實際需求總量。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，在經(jīng)濟(jì)增長、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級和淘汰落后產(chǎn)能的過程中，實際生產(chǎn)能力在一定時期和合理區(qū)間內(nèi)落后于或高于投資、消費(fèi)水平和出口需求是一種正常的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象；國際上一般認(rèn)為正常的產(chǎn)能利用率為80%—85%，如果低于80%，則可以認(rèn)為發(fā)生了產(chǎn)能過剩問題。低于合理范圍的生產(chǎn)能力過剩，不僅導(dǎo)致設(shè)備閑置、產(chǎn)能利用率過低和大量建設(shè)投資浪費(fèi)，而且還會使市場供過于求、產(chǎn)品積壓、價格下滑，出現(xiàn)行業(yè)整體虧損，對區(qū)域、產(chǎn)業(yè)和企業(yè)的持續(xù)發(fā)展十分不利。

(一)20世紀(jì)90年代以來產(chǎn)能過剩的幾個階段

1. 20世紀(jì)90年代工業(yè)品首次進(jìn)入相對過剩時代

改革開放初期，中國工業(yè)品供給處于全面短缺階段。20世紀(jì)90年代后期，中國經(jīng)濟(jì)尤其是工業(yè)經(jīng)濟(jì)告別了短缺經(jīng)濟(jì)，進(jìn)入了相對過剩的時代。這一時期的過剩經(jīng)濟(jì)主要集中于輕工業(yè)和日用消費(fèi)品行業(yè)。根據(jù)1995年統(tǒng)計數(shù)據(jù)計算的88個一級工業(yè)產(chǎn)品和消費(fèi)品的產(chǎn)能利用率顯示，低于80%產(chǎn)能利用率的達(dá)到63個，占比為71.6%；低于50%產(chǎn)能利用率的為23個，占比為26.1%。一方面，大眾消費(fèi)品相對需求量過剩，黑白電視機(jī)和彩色電視機(jī)的產(chǎn)能利用率分別為47.8%和46.1%，印染布產(chǎn)能利用率為23.6%，奶粉產(chǎn)能利用率為44.1%，肥皂產(chǎn)能利用率為42.2%，中成藥產(chǎn)能利用率為34.3%，家用洗衣機(jī)、家用空調(diào)、吸塵器、排油煙機(jī)和攝像機(jī)的產(chǎn)能利用率分別為43.4%、33.5%、43.2%、40.2%和12.3%；另一方面，工業(yè)產(chǎn)品內(nèi)部出現(xiàn)明顯的結(jié)構(gòu)性過剩。石油加工類中焦化設(shè)備產(chǎn)能利用率為83.3%，而加氫精制設(shè)備產(chǎn)能利用率為59.4%；煉鋼整體產(chǎn)能利用率為81.6%，而電爐鋼產(chǎn)能利用率為56.4%；中厚鋼板和薄鋼板的產(chǎn)能利用率分別達(dá)到83.3%和92.0%，而熱軋鋼材、冷加工鋼材、線材和無縫剛管的產(chǎn)能利用率分別為63.7%、53.0%、75.1%和68.0%；化學(xué)纖維中粘膠纖維產(chǎn)能利用率為94.7%，而合成纖維產(chǎn)能利用率為74.1%；汽車整體產(chǎn)能利用率為44.3%，其中轎車產(chǎn)能利用率為64.9%，載貨汽車產(chǎn)能利用率為35.9%。這一時期工業(yè)品、生產(chǎn)資料和生活資料出現(xiàn)銷售困難和價格下跌，主要是因為采取了緊縮性財政政策和貨幣政策，抑制了有效的投資和消費(fèi)需求，出現(xiàn)有效需求沒有充分釋放下的供給過剩。

2.重化工業(yè)迅猛增長時期的產(chǎn)能過剩

這一時期經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的特點是：一方面，重化工業(yè)的投資和生產(chǎn)在市場需求引力下迅猛發(fā)展，產(chǎn)品市場幾乎處于供不應(yīng)求局面；另一方面，由于生產(chǎn)能力、投資資源和環(huán)境承受能力失調(diào)，中央政府相關(guān)部門提出產(chǎn)能過剩及其治理政策。韓國高等[4]測度了1999—2008年中國重工業(yè)和輕工業(yè)28個行業(yè)的產(chǎn)能利用水平，其研究結(jié)果表明固定資產(chǎn)投資是產(chǎn)能過剩的直接原因。

2006 年 3 月，《國務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)產(chǎn)能過剩行業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的通知》頒布，指出鋼鐵、電解鋁、電石、鐵合金、焦炭和汽車等行業(yè)盲目投資、低水平擴(kuò)張導(dǎo)致生產(chǎn)能力過剩，已經(jīng)成為經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的一個突出問題。即使在這種情況下，一些地方和企業(yè)仍在這些領(lǐng)域繼續(xù)上新的項目，生產(chǎn)能力大于需求的矛盾進(jìn)一步加劇。

這一時期的經(jīng)濟(jì)增長已經(jīng)嚴(yán)重依賴于投資增長。根據(jù)國家發(fā)展和改革委員會的統(tǒng)計分析，2004年和2005年國民生產(chǎn)總值分別增長9.8%和9.9%，而全社會固定資產(chǎn)投資從2004年的26.0%增長到2005年的27.2%。全社會固定資產(chǎn)投資對經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)由1998年的26.5%上升到2004年的78.2%。出現(xiàn)上述現(xiàn)象的主要原因是企業(yè)的競爭主要依靠資源投入、產(chǎn)品數(shù)量擴(kuò)張和價格低廉，而不是企業(yè)本身自主創(chuàng)新能力提高和產(chǎn)品質(zhì)量改善。這一時期的經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展是建立在高投資率驅(qū)動下、大量低水平重復(fù)建設(shè)上的，消耗了大量的能源、礦藏、土地和水，加大了中國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式的難度，也加大了資源保護(hù)和環(huán)境治理的難度。

3. 4萬億投資計劃后重化工業(yè)的再次產(chǎn)能過剩

為了應(yīng)對國際金融危機(jī)，避免中國經(jīng)濟(jì)硬著陸的風(fēng)險。政府推出了4萬億投資計劃，給國民經(jīng)濟(jì)帶來了強(qiáng)烈的投資拉動效應(yīng)。由于產(chǎn)業(yè)投資利潤率下降，而房地產(chǎn)市場價格攀升，很多中央企業(yè)開始進(jìn)入房地產(chǎn)市場，推動了房產(chǎn)地的新一輪暴漲，向市場釋放出了錯誤的價格信號，導(dǎo)致鋼鐵、水泥和玻璃等行業(yè)紛紛加大投資力度，擴(kuò)張生產(chǎn)規(guī)模，導(dǎo)致原本就存在的產(chǎn)能過剩情況加劇，而常年對一些行業(yè)的傾斜性政策以及地方政府的政績競爭都進(jìn)一步加劇了產(chǎn)能過剩。過度刺激帶來諸如產(chǎn)能過剩、高杠桿和僵尸企業(yè)現(xiàn)象[5]，導(dǎo)致本輪產(chǎn)能過剩具有范圍廣、更加嚴(yán)重的特征，從傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)過剩蔓延到造船、機(jī)械，甚至光伏、多晶硅和風(fēng)電等戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)。

國家統(tǒng)計局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，自1995年4月至1998年1月，工業(yè)生產(chǎn)者出廠價格指數(shù)(PPI)出現(xiàn)比較明顯的連續(xù)44個月下滑；自2008年11月至2009年8月，由于金融危機(jī)的影響，PPI出現(xiàn)快速下滑；自2011年11月至2015年底，PPI一直徘徊向下，尤其是2012年3月至2016年8月連續(xù)54個月出現(xiàn)負(fù)增長。這說明中國工業(yè)品產(chǎn)能過剩、庫存積壓、價格下跌和實體經(jīng)濟(jì)整體不景氣的狀況并未得到有效緩解。

(二)供給側(cè)產(chǎn)能過剩治理取得一定成效，但形勢仍然嚴(yán)峻

中國從工業(yè)大國向工業(yè)強(qiáng)國轉(zhuǎn)變的過程，產(chǎn)能過剩的性質(zhì)已經(jīng)轉(zhuǎn)化為絕對過剩，并且屬于低水平、粗放式的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式。產(chǎn)能過剩之所以一直存在，與中國的經(jīng)濟(jì)體制和激勵制度密切相關(guān)。2015年12月，中央經(jīng)濟(jì)工作會議提出“去產(chǎn)能、去庫存、去杠桿、降成本、補(bǔ)短板”五大任務(wù)。2016年2月，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于鋼鐵行業(yè)化解過剩產(chǎn)能實現(xiàn)脫困發(fā)展的意見》，提出了5年時間化解1億—1.5億噸的去產(chǎn)能目標(biāo)。2016年和2017年分別退出產(chǎn)能超過6 500萬噸和5 000萬噸，徹底清除了1.4億噸地條鋼，完成“十三五”去產(chǎn)能的底線目標(biāo)，鋼鐵行業(yè)產(chǎn)能利用率也從2016年中的72.0%上升至2017年底的77.0%?！睹禾抗I(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》規(guī)定，“十三五”期間必須化解淘汰過剩落后產(chǎn)能8億噸。2016年和2017年累計共去除產(chǎn)能超4億噸。煤炭行業(yè)產(chǎn)能利用率已從2016年的58.0%上升至2017年的70.0%。與此同時，利用資金和技術(shù)支持職工再就業(yè)，職工安置問題得到緩解，推動建立了中長期合同制度、增減掛鉤和減量置換指標(biāo)交易制度等長效機(jī)制。

國家統(tǒng)計局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，自實施供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革以來，工業(yè)產(chǎn)能利用率一路攀升，從2016年第一季度的72.9%提升到2019年第四季度的77.5%。由于受新冠肺炎疫情影響，2020年第一季度產(chǎn)能利用率下降比較明顯?？偟膩碇v，受益于產(chǎn)能出清和環(huán)保趨嚴(yán)帶來的供需格局改善，行業(yè)供給的質(zhì)量和效率都得到了提升。

分行業(yè)來看，各過剩行業(yè)均出現(xiàn)不同程度的經(jīng)營業(yè)績提升、效益改善、資產(chǎn)負(fù)債率下降和產(chǎn)業(yè)集中度提高。例如，煤炭開采和洗選業(yè)銷售凈利潤率從2013年的7.5%提高到2018年的12.8%，提高5.3%；同期黑色金屬冶煉和壓延加工業(yè)銷售凈利潤率從1.7%增加到6.6%，提高4.9%；同期化學(xué)原料和化學(xué)制品制造業(yè)銷售凈利潤率則從4.8%增加到7.9%，提高3.1%。

從行業(yè)集中度來看，在過剩比較嚴(yán)重的行業(yè)出現(xiàn)了產(chǎn)值和企業(yè)數(shù)量同時減少的情況，如煤炭和鋼鐵行業(yè)；存在嚴(yán)重結(jié)構(gòu)性問題和淘汰落后技術(shù)的行業(yè)出現(xiàn)了企業(yè)數(shù)量減少和產(chǎn)品結(jié)構(gòu)性優(yōu)化同時進(jìn)行的狀態(tài)，如電解鋁、化工原料、水泥、平板玻璃和火電行業(yè)。企業(yè)數(shù)量減少體現(xiàn)在：一是落后產(chǎn)能關(guān)停并轉(zhuǎn)，二是具有實力的大型企業(yè)加快兼并重組。去產(chǎn)能后期的特點為通過有控制的產(chǎn)能置換達(dá)到從總量性去產(chǎn)能為主向結(jié)構(gòu)性去產(chǎn)能、系統(tǒng)性優(yōu)產(chǎn)能為主的轉(zhuǎn)變。

經(jīng)過幾輪去杠桿政策的洗禮，過剩行業(yè)資產(chǎn)負(fù)債情況也有所好轉(zhuǎn)，比較明顯得到改善的包括化學(xué)原料和化學(xué)制品制造業(yè)，2018年其資產(chǎn)負(fù)債率比2013年下降8.9%，同期有色金屬冶煉和壓延加工業(yè)資產(chǎn)負(fù)債率下降6.0%。產(chǎn)能過剩行業(yè)人員分流和安置問題也基本得到了妥善處理。主要產(chǎn)能過剩行業(yè)的員工絕對數(shù)量明顯下滑。隨著員工人數(shù)的減少，人均生產(chǎn)總值增長，產(chǎn)能過剩行業(yè)出現(xiàn)了人效提高的現(xiàn)象。例如，與2014年相比，2018年黑色金屬冶煉和壓延加工業(yè)，有色金屬冶煉和壓延加工業(yè)人均生產(chǎn)總值分別增長61.0%和9.0%；同期電力、熱力生產(chǎn)和供應(yīng)業(yè)人均生產(chǎn)總值增長27.0%；同期煤炭開采和洗選業(yè)，化學(xué)原料和化學(xué)制品制造業(yè)人均生產(chǎn)總值均增長26.0%。

此外，當(dāng)前由于消費(fèi)結(jié)構(gòu)升級，一些傳統(tǒng)消費(fèi)品出現(xiàn)了較為嚴(yán)重的產(chǎn)能過剩問題。以乘用車為例，根據(jù)全國乘用車市場信息聯(lián)席統(tǒng)計數(shù)據(jù)，中國乘用車產(chǎn)能利用率從2017年的66.6%降低至2019年的53.7%。僅有廣汽豐田、東風(fēng)本田、廣汽本田、天津一汽豐田、四川一汽豐田、華晨寶馬、北京奔馳和東風(fēng)日產(chǎn)8家合資企業(yè)產(chǎn)能利用率超過100%，占到2019年乘用車總銷量的25.0%，并集中在日系和德系的合資品牌，表明中國汽車行業(yè)的自主品牌能力建設(shè)和價值鏈升級任重而道遠(yuǎn)。

四、解決工業(yè)品市場不平衡問題的政策措施

楊繼東和羅路寶[6]檢驗了重點產(chǎn)業(yè)政策對土地資源空間配置的影響，研究發(fā)現(xiàn)：重點產(chǎn)業(yè)政策容易引發(fā)資源空間配置扭曲；地區(qū)間競爭是導(dǎo)致重點產(chǎn)業(yè)政策引發(fā)資源空間配置扭曲的重要原因；地區(qū)競爭越激烈，地方保護(hù)主義越強(qiáng)，空間扭曲越嚴(yán)重；資源空間配置扭曲是導(dǎo)致產(chǎn)能過剩的一個重要原因。無論是解決產(chǎn)品短缺還是產(chǎn)能過剩必須尊重經(jīng)濟(jì)規(guī)律。放松要素市場規(guī)制，轉(zhuǎn)變地方政府職能，降低企業(yè)進(jìn)入和退出行業(yè)的成本；激發(fā)微觀經(jīng)濟(jì)自身的動能，加快調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，加大國有企業(yè)改革力度，發(fā)展科學(xué)技術(shù)，提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展的質(zhì)量，建立長效防范產(chǎn)能過剩的機(jī)制。

(一)深化要素市場改革，充分發(fā)揮市場配置資源的作用

深化土地和金融等要素市場改革，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。土地市場改革要求打通國有和農(nóng)村集體所有制土地市場界限，加快建立權(quán)利平等、增值共享的土地交易制度。各級政府應(yīng)把好土地關(guān)口，管好環(huán)保門檻，用好信貸閘門，對遏制產(chǎn)能過剩和推動轉(zhuǎn)型發(fā)展負(fù)起責(zé)任。使市場價格真實地反映土地、資本和環(huán)境的成本，加強(qiáng)環(huán)境規(guī)制，將不符合標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)和產(chǎn)能擠出市場。金融市場應(yīng)該妥善推進(jìn)利率市場化，完善多層次資本市場體系，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)脫虛向?qū)?，推動?jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，提高實體經(jīng)濟(jì)效率，將過剩產(chǎn)能化解在市場競爭之中。同時，去產(chǎn)能與去杠桿是相互聯(lián)系的。中國的杠桿率偏高，社會總債務(wù)率偏高，其中相當(dāng)大部分表現(xiàn)在工業(yè)企業(yè)債務(wù)融資偏高，即工業(yè)企業(yè)股本偏少、貸款和債券融資偏多。杠桿偏高，債權(quán)人與債務(wù)人之間協(xié)調(diào)難度更大。因此，如果能夠更好地發(fā)展直接融資和降低債務(wù)杠桿，在一定程度上也有利于未來結(jié)構(gòu)調(diào)整和企業(yè)重組變革。

(二)深化財稅體制改革，促使地方政府向公共服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變

完善地方政府考核機(jī)制，弱化GDP權(quán)重，強(qiáng)化資源消耗、環(huán)境保護(hù)、科技創(chuàng)新和安全生產(chǎn)等綜合性指標(biāo)，健全自然資源和環(huán)境的產(chǎn)權(quán)制度和保護(hù)措施。編制資源環(huán)境資產(chǎn)負(fù)債表，明確承載能力的測度，設(shè)置生態(tài)保護(hù)紅線，將環(huán)境評價加入離任審計，建立損害責(zé)任終身追究制度。深化“放管服”改革，簡政放權(quán)，以“負(fù)面清單”為原則，提高為企業(yè)辦事的效率，減少企業(yè)的制度性交易成本。強(qiáng)化地方政府融資風(fēng)險責(zé)任制，實行“誰審批，誰投資，誰決策，誰承擔(dān)風(fēng)險”的原則[7]。堅持放管結(jié)合，確保監(jiān)管公平、公正，提高透明度；推進(jìn)政府服務(wù)體系建設(shè)，提高服務(wù)的能力和效率。

(三)深化國有企業(yè)改革，健全市場出清機(jī)制

國有企業(yè)改革是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要方面，也是產(chǎn)能過剩治理的重要領(lǐng)域。當(dāng)前國有企業(yè)雖然基本完成了公司制改造和法人治理結(jié)構(gòu)改革，但其借助國家政策進(jìn)行行業(yè)專營以及利用政策優(yōu)勢獲得社會絕大部分融資，而在投資、就業(yè)和環(huán)境保護(hù)等方面仍存在不少問題。例如，鋼鐵、電解鋁和造船等產(chǎn)能過剩嚴(yán)重的領(lǐng)域，國有控股企業(yè)盲目、不計代價的投資起了關(guān)鍵作用。在承擔(dān)政府委托業(yè)務(wù)與企業(yè)虧損補(bǔ)貼之間，國有控股公司仍然存在較為嚴(yán)重的軟預(yù)算約束問題。改革國有企業(yè)，必須從根本上解決上述弊端，這就不是簡單通過兼并重組和實行混合所有制所能解決的。借鑒歐美國家經(jīng)驗，對真正需要的國有全資企業(yè)，可以專門立法管理。對于混合所有制企業(yè)，割斷其與政府的行政關(guān)聯(lián)，由國有資產(chǎn)管理部門以出資人身份進(jìn)行管理監(jiān)督，促進(jìn)企業(yè)按照市場化原則進(jìn)行經(jīng)營，并健全市場出清機(jī)制[8]，為新時期中國經(jīng)濟(jì)增長帶來新動能。

(四)強(qiáng)化技術(shù)創(chuàng)新能力，化解低水平產(chǎn)能過剩

根據(jù)生產(chǎn)函數(shù)分析可知，生產(chǎn)能力是資本能力、技術(shù)能力和管理能力的結(jié)合。技術(shù)能力包括人的能力和生產(chǎn)設(shè)備的能力。改革開放初期，中國整體技術(shù)水平偏低，主要通過技術(shù)引進(jìn)和模仿創(chuàng)新建立了世界工廠的地位。然而，技術(shù)可以通過購買和合資等形式實現(xiàn)轉(zhuǎn)移，而技術(shù)能力是有目的主動學(xué)習(xí)的結(jié)果。路風(fēng)[9]認(rèn)為，技術(shù)創(chuàng)新能力是無法脫離管理、組織和勞動者本身獨(dú)立存在的，更無法轉(zhuǎn)移，必須經(jīng)由自身刻苦學(xué)習(xí)得來。實踐證明，技術(shù)引進(jìn)和模仿在技術(shù)差距比較大的情況下對后進(jìn)者能力提高是有效的。當(dāng)技術(shù)差距不斷縮小，技術(shù)引進(jìn)和模仿的弊端不斷顯現(xiàn)。特別是國產(chǎn)化配套投資加重了技術(shù)路徑依賴，容易被鎖定在全球分工價值鏈低端，無法形成有效持續(xù)的技術(shù)積累。目前國內(nèi)企業(yè)最稀缺的生產(chǎn)要素是核心制造技術(shù)，發(fā)達(dá)國家是先進(jìn)的技術(shù)創(chuàng)新來源國，占據(jù)著全球產(chǎn)業(yè)競爭的制高點。中國雖然在部分技術(shù)上有所突破，整體上仍然落后于發(fā)達(dá)國家。隨著中國經(jīng)濟(jì)的快速增長和規(guī)模擴(kuò)張，技術(shù)引進(jìn)和模仿政策與投資驅(qū)動型增長模式結(jié)合，造成低水平技術(shù)重復(fù)建設(shè)、過分依賴國外技術(shù)、自主創(chuàng)新不足和國際貿(mào)易摩擦等問題越來越嚴(yán)重，加快自主研發(fā)和建立技術(shù)積累的創(chuàng)新平臺迫在眉睫。

(五)推進(jìn)貿(mào)易政策改革，加強(qiáng)全球政策協(xié)調(diào)

從全球分工來講，任何國家都有自己的比較優(yōu)勢，在有比較優(yōu)勢的環(huán)節(jié)，一國的產(chǎn)能是可以過剩的，出口可以化解過剩，關(guān)鍵在于行業(yè)和企業(yè)要有國際競爭力。大規(guī)模的產(chǎn)能過剩，必然推動企業(yè)尋找海外市場，一定程度上會影響國際貿(mào)易收支平衡，引發(fā)貿(mào)易爭端。近年來，中國通過“一帶一路”倡議，支持國產(chǎn)裝備走出去，推進(jìn)產(chǎn)能合作，取得了一定成效。今后需要進(jìn)一步在知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)、直接投資、技術(shù)轉(zhuǎn)讓和貿(mào)易平衡等方面，積極開展政策研究和國際合作。

(六)完善產(chǎn)業(yè)政策體系，從行業(yè)選擇轉(zhuǎn)變?yōu)橹С只A(chǔ)研發(fā)和重視教育

轉(zhuǎn)變目前有選擇性的產(chǎn)業(yè)政策為無歧視的間接調(diào)控手段，維護(hù)市場的競爭機(jī)制和優(yōu)勝劣汰，推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。進(jìn)一步完善環(huán)境保護(hù)法律和制度，加強(qiáng)知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)。支持基礎(chǔ)性研究，為具有較強(qiáng)外部性和重大影響的應(yīng)用型研究提供資助。開展教育和專業(yè)人才的培養(yǎng)，提供行業(yè)信息和技術(shù)發(fā)展趨勢的專業(yè)咨詢，促進(jìn)行業(yè)內(nèi)部與外部的交流。