行政事業(yè)單位預(yù)算管理優(yōu)化對(duì)策探討

劉利

（河北省承德生態(tài)環(huán)境監(jiān)測中心，河北 承德 067000）

一、引言

預(yù)算管理是行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理的重要組成部分。2015年實(shí)施的新《預(yù)算法》對(duì)預(yù)算編制的指導(dǎo)思想、審查、批復(fù)、監(jiān)督、執(zhí)行和調(diào)整等做出了嚴(yán)格規(guī)范。行政事業(yè)單位預(yù)算管理是行政事業(yè)單位戰(zhàn)略發(fā)展的具體目標(biāo)，宏觀調(diào)控總體要求和跨年度預(yù)算平衡的需要。為了規(guī)范政府收支行為，強(qiáng)化行政事業(yè)單位預(yù)算的約束，加強(qiáng)預(yù)算的管理和監(jiān)督。行政事業(yè)單位預(yù)算管理就是事前做好規(guī)劃，事中加強(qiáng)監(jiān)控，事后進(jìn)行總結(jié)并做好績效評(píng)價(jià)工作，為以后年度預(yù)算管理打好基礎(chǔ)。行政事業(yè)單位的預(yù)算資金主要來源于財(cái)政收入，行政事業(yè)單位預(yù)算管理是正確使用財(cái)政資金的重要保證，隨著我國經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，財(cái)政支出逐年增加，精打細(xì)算，做好行政事業(yè)單位預(yù)算工作尤為重要。

二、行政事業(yè)單位預(yù)算管理現(xiàn)狀和存在的問題

目前，我國實(shí)行一級(jí)政府一級(jí)預(yù)算，由中央預(yù)算和地方預(yù)算組成，地方各級(jí)總預(yù)算由本級(jí)預(yù)算和匯總的下一級(jí)預(yù)算組成。雖然行政事業(yè)單位預(yù)算管理工作取得一定成效，但是仍然存在一些問題，具體主要體現(xiàn)在如下方面：

（一）行政事業(yè)單位對(duì)預(yù)算編制的重視不夠

有些行政事業(yè)單位對(duì)預(yù)算編制不夠重視，重決算，輕預(yù)算。認(rèn)為編制預(yù)算只是預(yù)計(jì)數(shù)，單位各部門間缺少溝通、配合，預(yù)算編制就靠財(cái)務(wù)部門，其他部門不參與，財(cái)務(wù)人員對(duì)具體業(yè)務(wù)了解甚少，得不到業(yè)務(wù)部門支持，也不去調(diào)查了解本部門具體工作方案和工作計(jì)劃，預(yù)算編制基礎(chǔ)信息、文件依據(jù)（具體哪條、哪款）、項(xiàng)目政策依據(jù)、項(xiàng)目內(nèi)容、預(yù)算編制依據(jù)和項(xiàng)目實(shí)施方案不夠精細(xì)，有的預(yù)算項(xiàng)目編制過高，造成財(cái)政資金的浪費(fèi)，有的預(yù)算項(xiàng)目編制資金不足，導(dǎo)致正常業(yè)務(wù)活動(dòng)無法繼續(xù)開展下去，對(duì)預(yù)算項(xiàng)目的可行性和必要性沒有引起足夠重視。

（二）行政事業(yè)單位預(yù)算編制方法單一

行政事業(yè)單位預(yù)算編制過于簡單，基本上是在上一年的基礎(chǔ)上采用適量增加的方法，籠統(tǒng)粗放沒能全面覆蓋行政事業(yè)單位的各個(gè)層面，導(dǎo)致行政事業(yè)單位預(yù)算編制不夠科學(xué)、精準(zhǔn)；預(yù)算編制計(jì)劃與實(shí)際工作銜接不上，沒有結(jié)合我國經(jīng)濟(jì)政策和本單位的年度工作目標(biāo)，脫離實(shí)際，另外預(yù)算編制人員水平有限，缺乏預(yù)算管理知識(shí)，單位預(yù)算編制度不健全，缺乏完整性，對(duì)預(yù)算項(xiàng)目不了解，應(yīng)納入預(yù)算的未納入；項(xiàng)目支出不合理，編制依據(jù)不充分，具體測算不夠精細(xì)，項(xiàng)目建議書是否具備可行性，沒有找專家對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)審，預(yù)算項(xiàng)目績效指標(biāo)描述不清，指標(biāo)確定依據(jù)不充分等，造成資源浪費(fèi)，導(dǎo)致預(yù)算項(xiàng)目執(zhí)行中出現(xiàn)差錯(cuò)，影響工作質(zhì)量。

（三）對(duì)預(yù)算執(zhí)行缺乏有效的監(jiān)督和調(diào)控手段

行政事業(yè)單位的預(yù)算執(zhí)行關(guān)乎全年預(yù)算指標(biāo)的完成情況，部分事業(yè)單位預(yù)算管理執(zhí)行處于簡單經(jīng)費(fèi)支出，事先沒有做預(yù)算用款計(jì)劃，資金得不到合理利用；有些事業(yè)單位缺乏對(duì)預(yù)算執(zhí)行的事前、事中、事后的規(guī)劃、監(jiān)督、調(diào)控、績效工作。超預(yù)算執(zhí)行或完不成財(cái)政部門要求的支出進(jìn)度，管理層未及時(shí)與財(cái)務(wù)部門溝通，資金使用不合理，有些行政事業(yè)單位執(zhí)行預(yù)算管理制度不嚴(yán)格，資金方面出現(xiàn)徇私舞弊的事情，人員支出占用項(xiàng)目支出，未經(jīng)批準(zhǔn)自行調(diào)整支出范圍，擅自改變資金用途，未做到?？顚Ｓ?，導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行偏離軌跡；部分單位未按照預(yù)算執(zhí)行；對(duì)支出情況未開展績效評(píng)價(jià)。

（四）輕視對(duì)預(yù)算績效監(jiān)控和執(zhí)行結(jié)果的績效評(píng)價(jià)和考核

內(nèi)部審計(jì)沒有嚴(yán)格履行職責(zé)，也沒有聘請(qǐng)社會(huì)中介機(jī)構(gòu)對(duì)本單位預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行和預(yù)算績效評(píng)價(jià)進(jìn)行審計(jì)，預(yù)算執(zhí)行過程中容易出現(xiàn)漏洞和績效目標(biāo)偏差等現(xiàn)象預(yù)算項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)較繁瑣，行政事業(yè)單位大部分是公益性和社會(huì)服務(wù)性質(zhì)，由于工作性質(zhì)不同，績效評(píng)價(jià)很難做到統(tǒng)一。行政事業(yè)單位應(yīng)加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行結(jié)果的預(yù)算績效評(píng)價(jià)、考核。

三、優(yōu)化行政事業(yè)單位預(yù)算管理的對(duì)策措施

（一）從領(lǐng)導(dǎo)到員工普遍提升對(duì)預(yù)算管理的重視程度

行政事業(yè)單位預(yù)算編制應(yīng)按本單位的工作方案和部門工作需要全員參與，不僅做好開展日常工作所需的人員經(jīng)費(fèi)和日常公用經(jīng)費(fèi)，還涉及完成全年工作總目標(biāo)而分解到各個(gè)具體預(yù)算項(xiàng)目和專項(xiàng)項(xiàng)目所需資金，這就需要領(lǐng)導(dǎo)的高度重視和全體員工的努力和積極配合。有條件的單位可以組織單位員工學(xué)習(xí)新《預(yù)算法》，讓有經(jīng)驗(yàn)的人員帶領(lǐng)員工一起參與編制預(yù)算，改變預(yù)算管理工作只是財(cái)政和單位財(cái)務(wù)部門的工作這一錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)，調(diào)動(dòng)各業(yè)務(wù)部門積極性，結(jié)合預(yù)算法和本單位實(shí)際工作情況，做好行政事業(yè)單位預(yù)算編制（人員經(jīng)費(fèi)、日常公用經(jīng)費(fèi)、項(xiàng)目預(yù)算）、資金用款計(jì)劃等，使預(yù)算編制符合業(yè)務(wù)流程，提升業(yè)務(wù)預(yù)算管理水平。實(shí)行項(xiàng)目考評(píng)負(fù)責(zé)制，可以使預(yù)算執(zhí)行結(jié)果與員工的績效目標(biāo)考核獎(jiǎng)掛鉤并作為評(píng)優(yōu)、選先的一個(gè)先決條件，以此來調(diào)動(dòng)廣大員工對(duì)預(yù)算管理的重視程度。

（二）優(yōu)化資金結(jié)構(gòu)、改進(jìn)預(yù)算編制方法

預(yù)算編制方法單一，預(yù)算資金主要分為預(yù)算內(nèi)資金和預(yù)算外資金，行政事業(yè)單位的預(yù)算資金主要是財(cái)政資金，行政事業(yè)單位應(yīng)掌握資金結(jié)構(gòu)，總結(jié)過往經(jīng)驗(yàn)，做到量入為出，取長補(bǔ)短，適當(dāng)引入零基預(yù)算方法，去掉不合理因素和支出固化格局，依據(jù)工作方案和項(xiàng)目的重要程度逐個(gè)進(jìn)行測算，保證重點(diǎn)業(yè)務(wù)，提高預(yù)算資金使用效率。強(qiáng)化統(tǒng)籌整合，盤活存量、用好增量，優(yōu)化資金投向，增加有效供給；改進(jìn)財(cái)政投入方式，全面提升財(cái)政資源配置效率。從實(shí)際工作出發(fā)采用“增量法”“零基法”相結(jié)合逐項(xiàng)審議預(yù)算內(nèi)容和預(yù)計(jì)支出是否合理，有利于資金合理分配，保證預(yù)算結(jié)構(gòu)科學(xué)、準(zhǔn)確、合理。尤其是項(xiàng)目預(yù)算的流程較為復(fù)雜，主要有基礎(chǔ)信息、申請(qǐng)依據(jù)、支出構(gòu)成、支出經(jīng)濟(jì)分類、績效目標(biāo)指標(biāo)、新增資產(chǎn)、相關(guān)附件等。按財(cái)政要求專項(xiàng)事務(wù)項(xiàng)目還要做預(yù)算項(xiàng)目申報(bào)明細(xì)（參照前三年預(yù)算安排、是否屬于政府采購項(xiàng)目、是否信息化及運(yùn)維項(xiàng)目、具體依據(jù)條款、具體測算分項(xiàng)逐條列式、以前該項(xiàng)目的支出進(jìn)度）、預(yù)算項(xiàng)目建議書、預(yù)算項(xiàng)目評(píng)審報(bào)告、預(yù)算項(xiàng)目績效報(bào)告等。

（三）加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督和管理

行政事業(yè)單位在預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)，要嚴(yán)格按照預(yù)算管理制度的要求以預(yù)算為上限，預(yù)算支出金額首先在一體化平臺(tái)申請(qǐng)，按需做好分月用款計(jì)劃，計(jì)劃規(guī)范開支標(biāo)準(zhǔn)，不得擴(kuò)大支出范圍，嚴(yán)禁中途改變資金用途，挪用擠占項(xiàng)目資金，?？顚Ｓ?，任何單位不得滯留、截留、挪用用于專項(xiàng)項(xiàng)目預(yù)算資金使用范圍以外的開支，制定內(nèi)部監(jiān)督管理制度，內(nèi)部審計(jì)、財(cái)務(wù)部門、業(yè)務(wù)部門共同參與預(yù)算執(zhí)行和監(jiān)督。預(yù)防預(yù)算執(zhí)行出現(xiàn)偏差，行政事業(yè)單位預(yù)算應(yīng)當(dāng)保持穩(wěn)定，突出重點(diǎn)、加強(qiáng)過程控制、剛性控制與柔性控制相結(jié)合預(yù)算管理，強(qiáng)調(diào)預(yù)算對(duì)管理的剛性約束，行政事業(yè)單位不得自行調(diào)整預(yù)算，預(yù)算執(zhí)行過程中如遇到項(xiàng)目變更、項(xiàng)目終止或因市場環(huán)境、國家政策等變化，導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行發(fā)生重大差異確實(shí)需要調(diào)整的，必修按照規(guī)定程序報(bào)經(jīng)財(cái)政批準(zhǔn)，方可進(jìn)行預(yù)算調(diào)整，預(yù)算調(diào)整制度針對(duì)例外事項(xiàng)進(jìn)行特殊處理。

同時(shí)，不斷完善預(yù)算管理制度，加強(qiáng)紀(jì)檢監(jiān)察與辦公、財(cái)務(wù)的協(xié)作，建立聯(lián)合機(jī)制，形成監(jiān)管合力，加大工作調(diào)度和監(jiān)督力度，確保資金使用安全。對(duì)于現(xiàn)金等關(guān)鍵性指標(biāo)的實(shí)現(xiàn)情況，按季、月、周、甚至實(shí)時(shí)跟蹤，對(duì)重大項(xiàng)目支出，要例會(huì)集體研究決定并對(duì)發(fā)展趨勢做出科學(xué)合理的預(yù)測，提高事前控制能力；事中監(jiān)督能力，并將年度預(yù)算細(xì)分為月度預(yù)算和季度預(yù)算；對(duì)于重大的資本預(yù)算項(xiàng)目支出要認(rèn)真審核，不能超過預(yù)算。

（四）強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行和執(zhí)行結(jié)果的績效評(píng)價(jià)和考核

按照全面實(shí)施預(yù)算績效管理要求，在“部門職責(zé)—工作活動(dòng)—預(yù)算項(xiàng)目”結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上，規(guī)范預(yù)算項(xiàng)目管理，分為功能預(yù)算項(xiàng)目和細(xì)化預(yù)算項(xiàng)目，全面設(shè)定預(yù)算績效目標(biāo)，不僅對(duì)年度預(yù)算項(xiàng)目績效監(jiān)控評(píng)價(jià)，而且每個(gè)季度對(duì)預(yù)算項(xiàng)目進(jìn)行績效監(jiān)控自評(píng)，結(jié)合上一年度績效目標(biāo)“回頭看”中提出的問題及改進(jìn)建議，科學(xué)設(shè)定下一年度部門整體預(yù)算績效目標(biāo)、切實(shí)提高績效目標(biāo)編制質(zhì)量。

對(duì)擬新出臺(tái)的重大政策和重大專項(xiàng)，按照要求開展事前績效評(píng)估，重點(diǎn)論證立項(xiàng)必要性、實(shí)施可行性、績效目標(biāo)合理性、投入經(jīng)濟(jì)性、籌資合規(guī)性和可持續(xù)性，要嚴(yán)格基建項(xiàng)目投資績效評(píng)估，以評(píng)估結(jié)果報(bào)政府作為決策依據(jù)，并作為申請(qǐng)預(yù)算的必要條件；對(duì)未認(rèn)真開展績效評(píng)估的項(xiàng)目不予安排預(yù)算。

建立預(yù)算執(zhí)行中的績效監(jiān)控、預(yù)算績效評(píng)價(jià)和考核機(jī)制，績效結(jié)果與預(yù)算安排相掛鉤。按照財(cái)政部門要求，每年對(duì)專項(xiàng)項(xiàng)目資金整體使用情況開展績效評(píng)價(jià)，對(duì)績效好的項(xiàng)目原則上優(yōu)先保障，對(duì)績效一般的項(xiàng)目督促改進(jìn)，將績效評(píng)價(jià)結(jié)果作為專項(xiàng)項(xiàng)目資金分配的重要依據(jù)。預(yù)算項(xiàng)目實(shí)行全過程監(jiān)管，適時(shí)開展中期監(jiān)督檢查，牢固樹立績效意識(shí)，加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行中的預(yù)算績效監(jiān)控，在單位內(nèi)部建立一整套完善、可行的績效評(píng)價(jià)和考核體系，建立預(yù)算考核機(jī)制，實(shí)現(xiàn)良性循環(huán)。

四、結(jié)語

綜上所述，科學(xué)完善行政事業(yè)單位預(yù)算管理，全面落實(shí)《預(yù)算法》等法律法規(guī)，堅(jiān)持社會(huì)主義道路，明確行政事業(yè)單位全面實(shí)施預(yù)算管理的重要性，提升思想意識(shí)，與時(shí)俱進(jìn)，全面預(yù)算管理與內(nèi)部控制建設(shè)相結(jié)合，有效的防范行政事業(yè)單位預(yù)算管理風(fēng)險(xiǎn)，加強(qiáng)財(cái)政收支管理，全面推進(jìn)高質(zhì)量行政事業(yè)單位預(yù)算管理水平，構(gòu)建我國現(xiàn)代信息技術(shù)條件下“制度+技術(shù)”管理機(jī)制，為我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展，合理利用財(cái)政資金提供支撐。