編制縣級(jí)國(guó)家森林城市建設(shè)總體規(guī)劃相關(guān)問題探討
——以南雄市為例

賀志龍,孫啟臻,劉怡函,周亞旭,張 濟(jì)

(北京中森國(guó)際工程咨詢有限責(zé)任公司,北京 100013)

0 引言

自2004年貴陽(yáng)市被評(píng)選為首個(gè)國(guó)家森林城市以來(lái),全國(guó)國(guó)家森林城市創(chuàng)建工作蓬勃發(fā)展[1-3]。截至2019年底,全國(guó)已有387個(gè)城市開展國(guó)家森林城市創(chuàng)建,19個(gè)省份開展了省級(jí)森林城市創(chuàng)建活動(dòng),11個(gè)省份開展了森林城市群建設(shè),形成了跨區(qū)域、覆蓋城鄉(xiāng)的建設(shè)體系。目前,有194個(gè)城市獲得“國(guó)家森林城市”稱號(hào)[4-5]。森林城市已經(jīng)成為了建設(shè)生態(tài)文明和美麗中國(guó)、促進(jìn)人與自然和諧發(fā)展的重要載體[6-7]。

隨著《國(guó)家森林城市評(píng)價(jià)指標(biāo)》[8]的發(fā)布實(shí)施和縣級(jí)國(guó)家森林城市管理工作的不斷深化,我國(guó)國(guó)家森林城市頂層設(shè)計(jì)進(jìn)一步完善,對(duì)縣級(jí)國(guó)家森林城市的創(chuàng)建有了明確的要求和指標(biāo),國(guó)家森林城市創(chuàng)建工作科學(xué)有序地向縣級(jí)城市延伸[9-10]。其中,國(guó)家森林城市建設(shè)總體規(guī)劃作為國(guó)家森林城市創(chuàng)建的必然要求,是落實(shí)創(chuàng)建國(guó)家森林城市指標(biāo)、推進(jìn)國(guó)家森林城市建設(shè)任務(wù)、開展國(guó)家森林城市的驗(yàn)收和動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)的重要依據(jù)和遵循[11-12]。因此,編制一個(gè)科學(xué)合理的國(guó)家森林城市建設(shè)總體規(guī)劃十分重要。目前,國(guó)內(nèi)對(duì)于國(guó)家森林城市總體規(guī)劃的研究,在地級(jí)市層面較多,對(duì)縣級(jí)市層面的森林城市以省級(jí)森林城市建設(shè)討論居多,而關(guān)于國(guó)家森林城市總體規(guī)劃編制的研究較少[13-21]。相對(duì)于地級(jí)市而言,縣級(jí)市行政范圍較小,區(qū)域特征明顯,一般經(jīng)濟(jì)發(fā)展壓力較大,總體規(guī)劃的建設(shè)任務(wù)直接面對(duì)鎮(zhèn)街,森林城市建設(shè)工程和任務(wù)更具有針對(duì)性。因此,開展對(duì)縣級(jí)國(guó)家森林城市總體規(guī)劃的研究十分必要[4-5,11]。

南雄市位于江西廣東交界,是由韶關(guān)市代管的廣東省轄縣級(jí)市,下轄17個(gè)鎮(zhèn)、1個(gè)街道,面積約2 326.29km2,經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)力較強(qiáng),森林資源豐富。在中國(guó)植被區(qū)劃中,屬亞熱帶東部濕潤(rùn)常綠闊葉林區(qū)域中的中亞熱帶常綠闊葉林地帶。本文將以南雄市國(guó)家森林城市總體規(guī)劃為例,對(duì)縣級(jí)國(guó)家森林城市總體規(guī)劃編制中可能存在的一些共性問題展開探討。

1 南雄市森林城市總體規(guī)劃概述

1.1 規(guī)劃原則

規(guī)劃編制以《國(guó)家森林城市評(píng)價(jià)指標(biāo)》[8]為重要依托,遵循生態(tài)優(yōu)先、統(tǒng)籌規(guī)劃,城鄉(xiāng)一體、全面發(fā)展,注重實(shí)效、森林惠民,突出特色、弘揚(yáng)文化的編制原則,堅(jiān)持山水林田湖草整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù),在保護(hù)現(xiàn)有林木資源與良好的森林生態(tài)系統(tǒng)不受干擾破壞的基礎(chǔ)上,多措并舉、全方位、全過(guò)程地開展森林城市建設(shè),不斷改善城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境,構(gòu)建以森林、濕地為主的生態(tài)安全綠色屏障[6,22]。

1.2 技術(shù)路線

規(guī)劃結(jié)合《廣東省韶關(guān)市國(guó)家森林城市建設(shè)總體規(guī)劃(2018—2027年)》(1)北京中森國(guó)際工程咨詢有限責(zé)任公司.廣東省韶關(guān)市國(guó)家森林城市建設(shè)總體規(guī)劃.2018.、《南雄市城市總體規(guī)劃(2015—2035年)》(2)南雄市住房和城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)局,南雄市城市總體規(guī)劃.2017.,明確南雄市發(fā)展定位；根據(jù)南雄市各鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展現(xiàn)狀,制定考察計(jì)劃,并依次對(duì)南雄市各鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展實(shí)地現(xiàn)場(chǎng)調(diào)研,了解森林城市建設(shè)過(guò)程中各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的亮點(diǎn)、難點(diǎn)。通過(guò)對(duì)照國(guó)家森林城市建設(shè)指標(biāo)內(nèi)容,構(gòu)建森林城市建設(shè)五大體系；制定合理的工程措施和任務(wù)量,明確各單位和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的責(zé)任分工；確保建設(shè)資金,形成有力的資金保障。具體的技術(shù)路線如圖1所示。

圖1 規(guī)劃編制技術(shù)路線圖Fig.1 Technical roadmap for planning

1.3 規(guī)劃布局

南雄市地處粵北生態(tài)屏障建設(shè)區(qū),規(guī)劃在綜合考慮南雄市城市建設(shè)空間格局和結(jié)合南雄市豐富生態(tài)資源的基礎(chǔ)上,融合區(qū)域文化底蘊(yùn)和自然資源的優(yōu)勢(shì),構(gòu)建南雄市國(guó)家森林城市建設(shè)總體布局,即“一核一帶、兩屏兩網(wǎng)、多園多點(diǎn)”。其中:“一核”指城市建成區(qū),“一帶”指以珠璣鎮(zhèn)、坪田鎮(zhèn)為示范的中部鎮(zhèn)村綠色發(fā)展帶,“兩屏”指由西北部和東南部山脈構(gòu)成的生態(tài)屏障,“兩網(wǎng)”指市域范圍內(nèi)的道路水系林網(wǎng),“多園”是指森林公園、濕地公園等各類型自然公園及自然保護(hù)區(qū),“多點(diǎn)”指南雄市森林小鎮(zhèn)、森林村莊等。

2 存在問題及主要建設(shè)內(nèi)容

2.1 存在的問題

2.1.1城區(qū)綠地不足

城區(qū)內(nèi)綠地網(wǎng)絡(luò)體系不夠完善,老城區(qū)綠地率不高,部分綠地喬木樹種不足；城區(qū)公園綠地分布不均,公園綠地基本都分布在核心組團(tuán)內(nèi),服務(wù)社區(qū)的小區(qū)游園、社區(qū)公園等中小型綠地斑塊較為缺乏,適合市民健身運(yùn)動(dòng)的城市綠道相對(duì)不足；主要道路、河流的沿線綠化,以及城區(qū)與城郊的連接性方面與城市建設(shè)發(fā)展、城市森林體系建設(shè)有一定的差距；公園綠地?cái)?shù)量與面積尚不能很好地滿足市民日常休閑的需求。因此,城市建成區(qū)的主要建設(shè)內(nèi)容為重點(diǎn)完善城區(qū)公園綠地分布,擴(kuò)大城區(qū)綠地面積,擴(kuò)展公園綠地500m服務(wù)半徑范圍,積極開展濱水綠色空間建設(shè),提升城市綠化品質(zhì)。

2.1.2鎮(zhèn)村綠化不夠完善

南雄市17個(gè)鎮(zhèn),已建有2 000m2以上公園綠地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)14個(gè),未建設(shè)的有3個(gè),鄉(xiāng)鎮(zhèn)建成區(qū)綠化覆蓋率35.65%。208個(gè)村委會(huì),公共休閑綠地1處以上的村莊有184個(gè),未建設(shè)公共休閑綠地的有24個(gè)村,村莊林木綠化率45.5%。“創(chuàng)森”期間,鎮(zhèn)村綠化需進(jìn)一步提升,重點(diǎn)建設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)公園和公共休閑綠地,持續(xù)加大村莊綠化力度,注重鎮(zhèn)區(qū)景觀提升,進(jìn)一步改善鎮(zhèn)村人居環(huán)境。

2.1.3森林質(zhì)量有待進(jìn)一步提升

在生態(tài)“綠廊”的建設(shè)方面,南雄市凌江及湞江的綠色廊道建設(shè)和省際廊道道路沿線的綠帶綠化類型單一,生態(tài)廊道建設(shè)有待進(jìn)一步完善。在森林資源建設(shè)方面,南雄市喬木林中,中幼齡林占比達(dá)76.76%,林齡結(jié)構(gòu)需進(jìn)一步優(yōu)化；純林面積較大,單位森林蓄積量低于全國(guó)平均水平,森林質(zhì)量有待進(jìn)一步提升?！皠?chuàng)森”期間,應(yīng)以各自然保護(hù)地為重點(diǎn)和引領(lǐng),開展森林撫育、退化林修復(fù)和生態(tài)公益林提質(zhì)增效等工程,持續(xù)提高森林質(zhì)量和生態(tài)效益。

2.1.4林業(yè)產(chǎn)業(yè)潛力未充分挖掘

南雄市自然資源豐富,生態(tài)旅游蓬勃發(fā)展,被授予“中國(guó)銀杏之鄉(xiāng)”,也是廣東省唯一的銀杏主產(chǎn)區(qū)。目前,銀杏林產(chǎn)品加工業(yè)發(fā)展較慢,特色加工品較少且在全國(guó)范圍內(nèi)宣傳力度不夠；已經(jīng)建成一定規(guī)模的林下經(jīng)濟(jì)示范基地,但是規(guī)模化、標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)以及高新技術(shù)應(yīng)用程度還有待提高。具體來(lái)說(shuō):一是林業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)有待完善,提升空間較大；二是銀杏品牌影響力有待擴(kuò)展。“創(chuàng)森”期間,應(yīng)重點(diǎn)打造以銀杏為主的特色產(chǎn)業(yè),擴(kuò)大林下經(jīng)濟(jì)示范基地引領(lǐng)作用,提升林業(yè)產(chǎn)業(yè)富民能力。

2.2 主要建設(shè)內(nèi)容

2.2.1森林生態(tài)體系

森林生態(tài)體系建設(shè)以韶關(guān)市國(guó)家森林城市森林生態(tài)體系建設(shè)任務(wù)為基礎(chǔ),設(shè)置城區(qū)綠化、森林鄉(xiāng)鎮(zhèn)、森林村莊、廊道綠化建設(shè)、森林營(yíng)造、森林質(zhì)量提升和生物多樣性保護(hù)7大工程,重點(diǎn)解決南雄市城市綠化空間布局不合理、公園綠地欠缺和村鎮(zhèn)綠化不足等問題。其中結(jié)合《國(guó)家森林城市評(píng)價(jià)指標(biāo)》[8]及廣東省綠美南粵三年行動(dòng)計(jì)劃,設(shè)置受損棄置地修復(fù)、村鎮(zhèn)休閑綠地建設(shè)、森林小鎮(zhèn)、綠美古樹鄉(xiāng)村和國(guó)家森林鄉(xiāng)村示范建設(shè)等內(nèi)容,完善了南雄市國(guó)家森林城市指標(biāo)建設(shè)內(nèi)容。整個(gè)森林生態(tài)體系將城區(qū)綠化、村鎮(zhèn)建設(shè)統(tǒng)一納入森林城市建設(shè)總體布局中,統(tǒng)一調(diào)配可利用資源。通過(guò)道路綠化、水系綠化、美麗村莊建設(shè)等,促進(jìn)城市建設(shè)與鄉(xiāng)村全面發(fā)展。同時(shí)開展森林營(yíng)造和質(zhì)量提升工程,在充分保護(hù)森林生物多樣性的基礎(chǔ)上,有效提高森林生態(tài)效益。

2.2.2森林產(chǎn)業(yè)體系

森林產(chǎn)業(yè)體系主要發(fā)展生態(tài)旅游、林下經(jīng)濟(jì)等。通過(guò)加強(qiáng)生態(tài)旅游相關(guān)項(xiàng)目的建設(shè)力度,不斷完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),在滿足公眾充分享受森林生態(tài)產(chǎn)品的同時(shí),培育有特色、多層次、規(guī)?；⑹袌?chǎng)前景好的生態(tài)產(chǎn)業(yè),提升森林惠民能力,推動(dòng)南雄市綠色發(fā)展。此外,結(jié)合南雄市產(chǎn)業(yè)發(fā)展特色,重點(diǎn)構(gòu)建銀杏產(chǎn)業(yè),進(jìn)一步完善南雄市林業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),擴(kuò)展南雄市銀杏品牌影響力,同時(shí)發(fā)揮示范基地引領(lǐng)作用,提升林業(yè)產(chǎn)業(yè)富民能力。

2.2.3森林服務(wù)體系

森林服務(wù)體系主要以綠道建設(shè)、森林康養(yǎng)體驗(yàn)及生態(tài)標(biāo)識(shí)系統(tǒng)為重點(diǎn)建設(shè)內(nèi)容。不斷完善綠道基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),引導(dǎo)南雄市綠道建設(shè)生態(tài)化、標(biāo)準(zhǔn)化、多樣化、便利化,構(gòu)筑城鄉(xiāng)一體的多類型綠道體系；不斷完善森林康養(yǎng)體驗(yàn)基地建設(shè),提高環(huán)境優(yōu)良的森林休閑場(chǎng)所；加強(qiáng)對(duì)生態(tài)標(biāo)識(shí)系統(tǒng)的建設(shè),為游客欣賞體驗(yàn)森林環(huán)境提供便利。

2.2.4森林生態(tài)文化體系

通過(guò)建設(shè)生態(tài)文化基地、義務(wù)植樹基地、生態(tài)標(biāo)識(shí)系統(tǒng)等,完善生態(tài)文化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),弘揚(yáng)和宣傳生態(tài)文化,讓綠色發(fā)展、生態(tài)文化內(nèi)涵融入到森林城市建設(shè)全過(guò)程。同時(shí),結(jié)合南雄市廣府文化、紅色文化、姓氏文化等,在相關(guān)重要節(jié)點(diǎn)注重突出亮點(diǎn)、特色,融入南雄市歷史文化元素,最大限度地反映出城市韻味和文化品位,形成具備南雄特色的森林生態(tài)文化體系,建設(shè)帶有南雄地方特色的森林城市。

2.2.5森林支撐體系

森林支撐體系將重點(diǎn)加強(qiáng)森林資源管理、森林防火、林業(yè)有害生物防治、森林資源監(jiān)測(cè)、林政執(zhí)法建設(shè)和林業(yè)科技推廣等6方面工作。在保護(hù)森林、濕地的基礎(chǔ)上,一方面,加強(qiáng)森林防火基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),完善森林防火預(yù)警監(jiān)測(cè)系統(tǒng),加強(qiáng)消防隊(duì)伍建設(shè),建立森林防火長(zhǎng)效機(jī)制；另一方面,推深做實(shí)林業(yè)有害生物防治,加強(qiáng)監(jiān)測(cè)、檢疫、防控和宣傳工作,切實(shí)保護(hù)森林質(zhì)量安全。同時(shí),全面加強(qiáng)森林資源管理、動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)和林業(yè)科技推廣,增加南雄市林業(yè)發(fā)展保障能力,為南雄市森林城市建設(shè)提供有力保障。

3 規(guī)劃解決的重難點(diǎn)問題

3.1 市與縣規(guī)劃的對(duì)接

韶關(guān)市于2018年已經(jīng)完成了韶關(guān)市森林城市建設(shè)總體規(guī)劃,韶關(guān)市國(guó)家森林城市建設(shè)總體規(guī)劃明確了南雄市森林城市空間布局和建設(shè)重點(diǎn),在建成區(qū)綠化、森林小鎮(zhèn)、村莊綠化美化、碳匯造林、森林質(zhì)量提升、生物多樣性保護(hù)、道路水系綠化、綠道、生態(tài)文化保護(hù)與傳播等方面,為南雄市“創(chuàng)森”提供了具體的工程任務(wù)[23]。

南雄市是韶關(guān)市縣級(jí)市之一,因此南雄市國(guó)家森林城市總體規(guī)劃需要與韶關(guān)市國(guó)家森林城市建設(shè)總體規(guī)劃重點(diǎn)工程任務(wù)進(jìn)行充分協(xié)調(diào)、統(tǒng)一。規(guī)劃在韶關(guān)市“全域創(chuàng)森”工程任務(wù)的基礎(chǔ)上,充分挖掘南雄市廣府文化、姓氏文化、紅色文化、古驛道文化等文化特色,重點(diǎn)發(fā)展銀杏旅游、食品和藥品三大產(chǎn)業(yè),積極推進(jìn)南雄市全域旅游示范區(qū)建設(shè),有序規(guī)劃森林小鎮(zhèn)、綠美古樹鄉(xiāng)村等建設(shè)任務(wù),凸顯南雄市特色,落實(shí)工程任務(wù),進(jìn)一步營(yíng)造“全民參與、共建共享”的森林城市創(chuàng)建氛圍。

3.2 城市綠化空間擴(kuò)展

南雄市城區(qū)人均公園綠地面積和綠化覆蓋率距離國(guó)家森林城市的要求還有一定差距,達(dá)標(biāo)還需有較大面積的公園綠地。此外,南雄市經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型、空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化、擴(kuò)容提質(zhì)及創(chuàng)新發(fā)展均需要持續(xù)地增加城市建設(shè)用地,在調(diào)整轉(zhuǎn)型期的前提下,如何擴(kuò)大城市綠化空間是亟待解決的問題。

針對(duì)這一問題,南雄市森林城市總體規(guī)劃按照大小結(jié)合、因地制宜的原則,在現(xiàn)有烈士陵園、三影塔廣場(chǎng)等綠地的基礎(chǔ)上,新建具有當(dāng)?shù)匚幕厣木C合公園,以社區(qū)公園、帶狀公園、游園作為補(bǔ)充,增加城市綠量,為廣大市民提供優(yōu)良的公共開放空間和休閑活動(dòng)場(chǎng)所,提升城市空間品質(zhì)。同時(shí),在保護(hù)原有景觀的基礎(chǔ)上,提升湞江兩岸景觀帶及雄州公園的景觀質(zhì)量,重要節(jié)點(diǎn)處因地制宜增加觀花、觀果類植物,完善公園的休閑游憩設(shè)施,提升公共服務(wù)功能,滿足市民日常游憩需求。結(jié)合舊區(qū)改造、居住社區(qū)綠化提升等工程,拆墻透綠、見縫插綠,不斷拓展綠化空間,增加城市綠量,改善環(huán)境質(zhì)量。全面提升改造建成區(qū)內(nèi)現(xiàn)有道路綠化,結(jié)合道路紅線和立地條件適當(dāng)拓寬綠化帶寬度,在主、次干路沿線和城區(qū)交通節(jié)點(diǎn)處實(shí)施景觀改造,優(yōu)化植物配置、強(qiáng)化景觀效果,有效擴(kuò)大城市綠化空間。

3.3 建設(shè)資金的落實(shí)

國(guó)家森林城市建設(shè)是一個(gè)整體性、系統(tǒng)性的工程,資金投入大,因此,應(yīng)采取多渠道、多形式、多內(nèi)容的資金籌措方式,保障國(guó)家森林城市建設(shè)的順利開展。項(xiàng)目建設(shè)資金投入要遵循與南雄市重點(diǎn)生態(tài)工程建設(shè)相結(jié)合的原則,建立健全政府投入和社會(huì)投入相結(jié)合的多元投入機(jī)制。

因此,規(guī)劃提出南雄市要積極整合中央財(cái)政在濕地保護(hù)與恢復(fù)、自然保護(hù)區(qū)建設(shè)、防火御災(zāi)等方面的專項(xiàng)資金和涉林補(bǔ)助。同時(shí),將森林城市涉及的多項(xiàng)基礎(chǔ)性建設(shè)工程,如城市公園綠地、森林小鎮(zhèn)、綠美古樹鄉(xiāng)村、森林撫育、病蟲害防治等工程,納入地方財(cái)政投入預(yù)算計(jì)劃中,爭(zhēng)取省、市級(jí)相關(guān)獎(jiǎng)補(bǔ)資金支持,保證國(guó)家森林城市建設(shè)工程的完成。要進(jìn)一步拓寬資金籌措渠道,鼓勵(lì)各種社會(huì)主體投資發(fā)展林業(yè),加大南雄市林業(yè)招商引資力度,出臺(tái)相關(guān)優(yōu)惠政策,優(yōu)化投資環(huán)境,建立獎(jiǎng)懲機(jī)制。對(duì)于具有明顯經(jīng)濟(jì)效益的建設(shè)項(xiàng)目,如森林旅游、森林體驗(yàn)與康養(yǎng)基地等,以及森林公園、風(fēng)景名勝區(qū)等,應(yīng)充分吸引社會(huì)投資,制定一定的優(yōu)惠鼓勵(lì)辦法,調(diào)動(dòng)社會(huì)資本參與的積極性,營(yíng)造森林城市共建共享的良好氛圍。同時(shí),各部門及各鎮(zhèn)街也要根據(jù)自身實(shí)際情況,配套創(chuàng)建資金,執(zhí)行下達(dá)的任務(wù)目標(biāo),從多個(gè)方面確?！皠?chuàng)森”重點(diǎn)工程建設(shè)。

4 結(jié)語(yǔ)

隨著縣級(jí)國(guó)家森林城市創(chuàng)建工作的不斷深入,責(zé)任單位更加具體,建設(shè)任務(wù)落實(shí)基層,相關(guān)單位、鎮(zhèn)街直接面對(duì)發(fā)展與保護(hù)的沖突矛盾、具體工程的實(shí)施以及工程建設(shè)資金的落實(shí)與使用等多方面問題[12]?？h級(jí)國(guó)家森林城市工作重點(diǎn)會(huì)更加注重于鄉(xiāng)鎮(zhèn)駐地綠地建設(shè)、鄉(xiāng)村綠化、自然保護(hù)地建設(shè)、森林服務(wù)設(shè)施和自然教育宣傳等更貼近群眾需求的關(guān)鍵領(lǐng)域[24]。因此,縣級(jí)國(guó)家森林城市建設(shè)總體規(guī)劃編制更應(yīng)當(dāng)充分考慮當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)條件、自然條件進(jìn)行合理規(guī)劃,要與城市綠化、森林小鎮(zhèn)、森林撫育等多項(xiàng)有資金保障的工程充分對(duì)接,根據(jù)實(shí)際情況量力而行,不宜以完成或期限內(nèi)達(dá)到指標(biāo)為由強(qiáng)行增加任務(wù)量,規(guī)劃應(yīng)做到有效合理可行,確保任務(wù)落實(shí)、資金有保障。要在與相關(guān)上位規(guī)劃充分銜接的基礎(chǔ)上,進(jìn)一步挖掘當(dāng)?shù)靥厣?明確建設(shè)工程重點(diǎn)難點(diǎn),細(xì)化相關(guān)工程任務(wù),進(jìn)一步壓實(shí)創(chuàng)建責(zé)任,廣泛發(fā)動(dòng)社會(huì)力量參與森林城市建設(shè),營(yíng)造良好創(chuàng)森氛圍。