基于“多規(guī)融合”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)空間規(guī)劃指標體系研究

李榮春 和繼誠 磊 鑫 陳云興

（1.大理白族自治州城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計研究院，云南 大理 671000；2.滇西應(yīng)用技術(shù)大學(xué)，云南 大理 671000；3.大理白族自治州工程質(zhì)量監(jiān)督站，云南 大理 671000）

空間規(guī)劃有著多種不同的目標，如促進可持續(xù)發(fā)展、實現(xiàn)地區(qū)發(fā)展的均衡性、統(tǒng)籌和保護空間資源等。同時圍繞著這些目標，建立了確保各類型和各級空間規(guī)劃，實行統(tǒng)一管控的空間規(guī)劃系統(tǒng)。我國的空間規(guī)劃體系脈絡(luò)具有橫向多規(guī)以及縱向多級的特點。橫向主要是指不同類別的空間規(guī)劃，縱向是指空間規(guī)劃的各中層級，比如國家、省、地、縣市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等多個級別，并且因為由不同部門制定規(guī)劃編制和管理，因此空間規(guī)劃還沒有形成協(xié)調(diào)一致的體系[1]。執(zhí)行多規(guī)合一最為適合的層級就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的多規(guī)融合主要的成果就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)空間規(guī)劃。可以綜合多規(guī)融合和空間規(guī)劃體系以及國土空間規(guī)劃，構(gòu)建全面的鄉(xiāng)鎮(zhèn)空間規(guī)劃指標體系。

1 鄉(xiāng)鎮(zhèn)空間規(guī)劃內(nèi)容

1.1 多規(guī)融合角度下的國土空間規(guī)劃

現(xiàn)階段空間規(guī)劃沒有統(tǒng)一的規(guī)劃來指導(dǎo)不同的基層內(nèi)的社會和經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展以及合理的利用國土空間。根據(jù)研究證實，多規(guī)融合為指導(dǎo)思想編制土地空間規(guī)劃最為合理。通過具體的實施方案，將各部門的職責(zé)和分工進行明確，從而落實國土空間發(fā)展的規(guī)劃，能夠極好的細化和落實上層的規(guī)劃，這也是最為適合鄉(xiāng)鎮(zhèn)的規(guī)劃。

1.2 鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃的特點

鄉(xiāng)鎮(zhèn)級的國土空間規(guī)劃的指導(dǎo)特點為戰(zhàn)略性不強并且需要長期指導(dǎo)，是最基層一級的規(guī)劃，同時也是落地性的規(guī)劃。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級要根據(jù)縣市級的規(guī)劃制定自身的發(fā)展方向和發(fā)展戰(zhàn)略以及空間規(guī)劃、控制目標和總體的布局要求，最終目的是在具體的地塊落實空間和用途的管制。工作任務(wù)主要包括兩項，第一為對縣級規(guī)劃中落實的地塊進行確認；第二是對于縣級規(guī)劃在編制時遺漏的部分進行落實。國土空間規(guī)劃在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面的具體工作為，詳實的鄉(xiāng)鎮(zhèn)體系規(guī)劃、總體的鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃以及其他類型的規(guī)劃等，實現(xiàn)了多規(guī)融合。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的規(guī)劃要從多規(guī)融合逐步發(fā)展為多規(guī)合一，將戰(zhàn)略目的和三條底線以及空間格局實現(xiàn)高度的統(tǒng)一，不需要再進行城鎮(zhèn)專項規(guī)劃和土地專項規(guī)劃。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃屬于基層的規(guī)劃，在制定的時候要逐層的分解多規(guī)的指標，因此在鄉(xiāng)鎮(zhèn)階層指標間的矛盾最為突出，基層工作人員在規(guī)劃執(zhí)行的時候需要考慮指標體系的可操作性，而且，現(xiàn)在規(guī)劃內(nèi)容不復(fù)雜，規(guī)劃之間的矛盾不多、指標落地性好，和其他的層級相比，更有利于達成統(tǒng)一的空間規(guī)劃指標體系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)空間規(guī)劃具有實施性，能夠指導(dǎo)上位規(guī)劃落地，具體內(nèi)容需要細化到圖斑的實際用地類型和每個項目的建設(shè)時間順序，規(guī)劃期限應(yīng)定位5 年。

2 鄉(xiāng)鎮(zhèn)空間規(guī)劃的指標篩選辦法

2.1 構(gòu)建多規(guī)融合的指標庫

多規(guī)指標從性質(zhì)可以分為發(fā)展性和保護性的指標。根據(jù)指標內(nèi)容，經(jīng)濟發(fā)展、創(chuàng)新動力、民生福利以及環(huán)境資源屬于經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃指[2]。經(jīng)濟、社會和資源指標屬于城市規(guī)劃指標；生態(tài)環(huán)境水平、排放污染物數(shù)量以及修復(fù)生態(tài)是環(huán)境保護的指標；土地利用指標中延用了社會經(jīng)濟發(fā)展的部分指標，主要是控制建設(shè)用地、耕地和生態(tài)需用地等資源類指標。各項指標的內(nèi)容側(cè)重點不同，但是都受到生產(chǎn)總值和人口等重要的社會經(jīng)濟指標影響。根據(jù)詳細的分析，多規(guī)指標可以建立一個完備且邏輯性較強的指標庫，主要包括具有聯(lián)系的基礎(chǔ)類指標、資源需求和資源補充以及其他各項相關(guān)指標。

2.2 指標篩選模式

多規(guī)融合的鄉(xiāng)鎮(zhèn)空間規(guī)劃指標體系對應(yīng)并服務(wù)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)級的國土空間規(guī)劃，需要充分分析多規(guī)指標后，保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)空間規(guī)劃內(nèi)容要和指標完全對應(yīng)。為了確保多規(guī)指標的要求能夠在鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃的各個領(lǐng)域內(nèi)落實，在篩選指標因子的時候需要進行合理的設(shè)計。多規(guī)融合的指標庫內(nèi)需要經(jīng)濟、社會和生態(tài)資源等方面的內(nèi)容。鄉(xiāng)鎮(zhèn)空間規(guī)劃的具體指標主要有兩個，第一是銜接上級規(guī)劃，也就是縣級對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的國土空間規(guī)劃控制指標；第二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)具體的空間規(guī)劃，主要包括：空間管理規(guī)劃、空間生態(tài)保護規(guī)劃、農(nóng)業(yè)空間規(guī)劃、建設(shè)空間規(guī)劃、重點區(qū)域規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及環(huán)境整治。在指標中應(yīng)該具備上述內(nèi)容，并且對其細分內(nèi)容進行合理的設(shè)計。

3 構(gòu)建鄉(xiāng)鎮(zhèn)空間規(guī)劃指標體系

3.1 鄉(xiāng)鎮(zhèn)空間規(guī)劃指標體系構(gòu)建的原則

1） 全局性，指標體系包括拖入空間規(guī)劃的生活、生產(chǎn)和生態(tài)系統(tǒng)范圍內(nèi)的分支領(lǐng)域，并且還要同時符合鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層規(guī)劃的要求，構(gòu)建指標的時候要突出科學(xué)性和完整性。建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間指標的時候，保障規(guī)劃體系應(yīng)該首先保證整體性，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間的開發(fā)和維持路徑，指標體質(zhì)的構(gòu)建要體現(xiàn)綜合性；2） 針對性，指標體系要以多規(guī)融合為指導(dǎo)思想，同時要和我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政活動的事權(quán)性特點相結(jié)合，主要的指導(dǎo)內(nèi)容為降低能耗、實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展以及符合鄉(xiāng)鎮(zhèn)空間的規(guī)劃表現(xiàn)，選取指標的時候要結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)空間規(guī)劃的具體要求來完成，使指標體系直接服務(wù)于規(guī)劃；3） 可操作性，確定屬性的指標要有和其相匹配的量化方法，定量指標的結(jié)果可以利用各種統(tǒng)計數(shù)據(jù)進行計算。并且，指標體系還應(yīng)該具備引導(dǎo)性和控制性，讓整個指標體系具有彈性，提升可操作性；4） 簡潔性，指標體系極為龐大和復(fù)雜，在增添信息以及獲取數(shù)據(jù)的時候都具有一定的難度，同時還有可能因為指標存在交叉從而對結(jié)果的正確性造成影響。所以指標在選取的時候要以定義明確、簡潔為主要原則，同時還應(yīng)該根據(jù)總量、效率和構(gòu)架等不停角度完成指標的選取，符合鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃的要求。

3.2 構(gòu)建指標體系的標準

根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)空間規(guī)劃的總目標完成優(yōu)化土地空間，使土地空間能夠?qū)崿F(xiàn)可持續(xù)利用。國土資源實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展為總體目標，以社會經(jīng)濟發(fā)展的需要、國土空間貴和以及生態(tài)系統(tǒng)和環(huán)境保護為次要目標。其中每項目標下設(shè)對應(yīng)的分支目標。

3.3 確定指標要以資源環(huán)境的承載力為依據(jù)

對區(qū)域內(nèi)自由環(huán)境進行系統(tǒng)的分析，指標必須符合承載能力[3]。確定自由指標數(shù)值的時候需要綜合考慮，主要考慮三點：第一點：對資源環(huán)境的承載能力進行科學(xué)的評估，明確區(qū)域的最大承載力，特別是重視開發(fā)區(qū)域和重點保護區(qū)域的資源環(huán)境保護工作，決定區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟社會發(fā)展的最大限度以及資源環(huán)境需要的上限；第二點：對各種資源的補充需要利用必要的技術(shù)手段，同時通過治理環(huán)境將環(huán)境的承載力提高。在時間期限5 年指標值規(guī)定基礎(chǔ)上，指標值應(yīng)該進行中長期的預(yù)測。

4 結(jié)語

鄉(xiāng)鎮(zhèn)空間規(guī)劃指標體系包含了經(jīng)濟發(fā)展、民生問題、國土空間以及生態(tài)環(huán)境四大規(guī)劃的重要指標，既可以避免指標的重復(fù)和類似，同時還滿足空間規(guī)劃多規(guī)融合的具體要求，通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)空間規(guī)劃指標體系，能夠通過空間規(guī)劃有效的管控多種規(guī)劃以及其涉及空間因素的各項核心的內(nèi)容，從而能夠保障國土資源的合理開發(fā)和利用。