全球能源治理的中國路徑

文 | 呂淼

作者供職于北京燃?xì)饧瘓F(tuán)有限責(zé)任公司

參與全球能源治理，是中國的必然選擇。

目前，中國已經(jīng)成為全球第一大能源消費國、生產(chǎn)國和第二大原油進(jìn)口國，在能源技術(shù)應(yīng)用方面也開始扮演領(lǐng)導(dǎo)角色，逐漸成為世界能源事務(wù)中舉足輕重的國家，引起了國際社會的高度關(guān)注。

但是我國在全球能源治理中扮演的角色與我們在全球能源經(jīng)濟(jì)中的地位不相匹配，這顯然是不合理的。中國深度參與全球能源治理既是能源治理改革的需要，也是重塑國際能源市場的應(yīng)有之意，更是為我國走進(jìn)全球能源“舞臺中心”提供了戰(zhàn)略機(jī)遇。

中國參與全球能源治理的歷史

改革開放以后，中國才開始參與全球能源治理。1983年，中國加入世界能源理事會（WEC），并建立世界能源理事會國家委員會。隨后，1984年中國加入國際原子能機(jī)構(gòu)。

在此階段，由于不熟悉國際規(guī)則，我國與國際能源機(jī)構(gòu)的接觸均抱著謹(jǐn)慎和學(xué)習(xí)的態(tài)度。一直到20世紀(jì)90年代，我國才真正開始積極參與全球能源治理。1991年與中國臺灣地區(qū)和香港特別行政區(qū)一同加入亞太經(jīng)濟(jì)合作組織能源工作組，1992年簽署了聯(lián)合國氣候變化框架公約組織條約，1996年中國與IEA建立合作關(guān)系，并開展了更多的區(qū)域性機(jī)制合作。

進(jìn)入21世紀(jì)，隨著世界向“多極體系”的轉(zhuǎn)變，我國開始對多邊平臺善加利用，并以開放務(wù)實的態(tài)度主動發(fā)揮影響，逐漸實現(xiàn)了從被動接受全球能源治理規(guī)則的“追隨者”向主動參與治理和塑造規(guī)則的“影響者”的轉(zhuǎn)變。

一是努力成為國際能源組織的成員國和創(chuàng)始國。2001年，中國成為聯(lián)合數(shù)據(jù)倡議組織的創(chuàng)始成員國，并且與能源憲章建立合作關(guān)系；2002年成為國際能源論壇的創(chuàng)始成員國；2005年與歐佩克建立合作關(guān)系；2007年成為上海經(jīng)濟(jì)合作組織能源俱樂部創(chuàng)始成員國；2010年成為國際核能合作框架創(chuàng)始成員國。

二是積極參與國際能源組織改革及相關(guān)國際規(guī)則的制定。2010年開始，中國深入?yún)⑴cG20框架下能源議題討論，并且擔(dān)任2016年G20輪值主席國和G20峰會主辦國，發(fā)揮了領(lǐng)導(dǎo)作用。此外，2015年中國加入國際能源署聯(lián)盟，積極參與了國際能源論壇和能源憲章的改革重組進(jìn)程。

三是在國際范圍內(nèi)提出一系列新倡議，引領(lǐng)塑造國際能源發(fā)展新格局。2010年，中國首次提出APEC低碳鎮(zhèn)示范項目建議，并且在2014年APEC能源部長會議期間提出主辦APEC可持續(xù)能源中心的倡議。2014年，中國與東盟能源中心共同在東亞峰會框架下創(chuàng)立清潔能源論壇。2015年，中國倡議探討構(gòu)建全球能源互聯(lián)網(wǎng)，推動以清潔和綠色方式滿足全球電力需求。

四是向國際能源組織派員，擔(dān)任全球能源組織主要負(fù)責(zé)人，增強(qiáng)參與治理的軟實力。2016年6月，國家能源局油氣司原副司長楊雷被任命為IEA署長高級顧問，是我們深度參與全球能源治理具有標(biāo)志性的重要一步。

除此以外，伴隨我國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展、能源體量逐漸增強(qiáng)，近年來有越來越多的國內(nèi)人士任職國際能源組織重要崗位或者當(dāng)選為主要領(lǐng)導(dǎo)人。其中，2016年，中國石油經(jīng)濟(jì)技術(shù)研究院原院長孫賢勝當(dāng)選國際能源論壇（IEF）第四任秘書長，這是中國智庫專家首次在重要國際能源組織中擔(dān)任關(guān)鍵領(lǐng)導(dǎo)角色。2017年10月，北京燃?xì)饧瘓F(tuán)董事長李雅蘭當(dāng)選國際燃?xì)饴?lián)盟（IGU）2021-2024年任期主席，北京同時獲得2024年第29屆世界燃?xì)獯髸鬓k權(quán)。這是中國人首次當(dāng)選這一擁有89年歷史的國際組織領(lǐng)導(dǎo)人，更是中國參與全球能源治理的重大突破。

應(yīng)該說，在過去若干年里，中國在參與全球能源治理的過程中提高了自身能力，并且已經(jīng)成為一個重要角色。

中國作用的增強(qiáng)

盡管“新常態(tài)”下經(jīng)濟(jì)增速放緩使得能源需求增速總體呈下降趨勢，但是，我國作為全球最大能源消費國和能源貿(mào)易國的地位始終保持不變。根據(jù)2019年國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計公報數(shù)據(jù)顯示，我國能源消費總量達(dá)到48.6億噸標(biāo)準(zhǔn)煤，同比增長3.3%，約占世界能源消費總量的24.3%，排名世界第一。

其中，煤炭消費量約為38.7億噸，同比增長1%，約占世界的51.7%，排名世界第一位；原油消費量約6.96億噸，同比增長6.8%，約占世界的14.6%，排名世界第二位；天然氣的消費量則約3073億立方米，同比增長8.6%，約占世界的7.8%，排名世界第三位。

就能源貿(mào)易方面來看，2019年，我國能源凈進(jìn)口10億噸標(biāo)準(zhǔn)煤，排名世界第一；其中，石油的對外依存度達(dá)到70.8%；原油進(jìn)口50572萬噸，同比增長9.5%，排名世界第二；天然氣進(jìn)口量為9656萬噸（約1350億立方米），同比增長6.9%，排名世界第四。

隨著能源消費的快速增長，我國已經(jīng)成為全球碳排放的第一大國，使得我們在國際談判上的壓力和面對的減排要求越來越多。按照國際能源署（IEA）的估算，中國已經(jīng)在2009年超過美國成為碳排放最多的國家。

深度參與全球能源治理的主要目標(biāo)和需求

（一）維護(hù)全球和中國能源安全

全球能源市場活動與中國切身利益息息相關(guān)。改革開放以來，中國能源大體上自給自足，但是近年來，即使是儲量豐富的煤炭也變成了凈進(jìn)口，較高的石油進(jìn)口依存度使得我國對全球石油市場產(chǎn)生重要依賴，天然氣進(jìn)口依存度近年來也快速上升。

而發(fā)達(dá)國家有能力管理石油資源、地緣政治、金融的多重屬性，但目前為止中國僅管理了石油的資源屬性，相對而言較少涉及金融屬性。同時，我國在全球石油市場上一直是被動的參與者，這種被動體現(xiàn)在價格和進(jìn)口來源、運輸通道治理權(quán)的相對缺失。因此，積極維護(hù)全球石油市場安全是中國參與全球能源治理的重要目標(biāo)。

（二）避免受到能源價格劇烈波動的風(fēng)險

長期以來，我國在國際能源競爭中處于劣勢，對國際能源市場缺乏控制力和影響力，只能被動接受主要能源價格上漲。就石油定價機(jī)制而言，我國還沒有完善的石油期貨市場，未能建立以風(fēng)險采購為核心的進(jìn)口石油價格形成機(jī)制，在國際石油定價上缺少話語權(quán)。

特別是在油價高漲的情況下，我們除了要支付漲價的部分成本，還要支付比歐美國家多出來的“溢價”。根據(jù)有關(guān)機(jī)構(gòu)的測算，油價每增加1美元每桶，我國就需要多支付約20億美元。原油進(jìn)口成本居高不下，造成石油產(chǎn)品競爭力的削弱和企業(yè)利潤空間被壓縮，進(jìn)而增加了居民的消費支出。

（三）應(yīng)對全球氣候變化的強(qiáng)大減排壓力

由于各國發(fā)展階段和國情的不同，減排問題比能源問題更為復(fù)雜。雖然有聯(lián)合國氣候變化框架公約這樣的減排國際制度和平臺，各國承諾的減排量也有所上升，但是各國承諾的溫室氣體減排量與控制全球升溫2攝氏度需要的減排量相比，仍然有約50-100 億噸的缺口。因此，需要發(fā)揮國際減排框架的作用來取得減排進(jìn)展。而作為減排關(guān)鍵的中國則需要參與國際減排路徑的設(shè)定過程，選擇適合自身的減排路徑，這些均對全球應(yīng)對氣候變化有較大影響。

（四）促進(jìn)能效提升和加強(qiáng)可再生能源合作

由于我國國內(nèi)能源資源不足且國際減排責(zé)任大，因此，發(fā)揮可再生能源對化石能源的替代作用就變得非常重要。在過去的幾年中，我國加快推動可再生能源技術(shù)發(fā)展，并且出臺了強(qiáng)有力的節(jié)能減排優(yōu)惠政策，在可再生能源發(fā)展方面取得了顯著成果，這些成果有必要進(jìn)行全球經(jīng)驗分享。

我們還有必要通過與國際可再生能源平臺的合作，切實推進(jìn)全球可再生能源技術(shù)合作，消除貿(mào)易壁壘，降低能源利用成本，從而加快實現(xiàn)我國清潔、低碳的能源結(jié)構(gòu)調(diào)整目標(biāo)。

更好地參與全球能源治理的建議

（一）制定戰(zhàn)略、深度參與國際能源治理機(jī)構(gòu)的合作與改革

應(yīng)堅持遵守多邊規(guī)范和國際規(guī)則，與國際社會共同面對機(jī)遇和挑戰(zhàn)，這需要制定參與國際能源合作與全球能源治理的國家戰(zhàn)略。

一是做好頂層設(shè)計，制定深度參與全球能源之的全面戰(zhàn)略和路線圖，研判不同情景下中國參與全球能源治理的成本收益和風(fēng)險，明確參與方式及路徑，改進(jìn)參與措施，形成配套支撐體系。

二是建立我國應(yīng)對國際能源問題的內(nèi)部會商機(jī)制，在重大國際能源問題上達(dá)成一致意見，由被授權(quán)部門進(jìn)行國際會商，從而更有力地表達(dá)中國觀點。

三是努力實現(xiàn)國家能源政策發(fā)布常態(tài)化、透明化，定期發(fā)布國家能源白皮書，重點宣傳中國能源政策與能源對外關(guān)系。四是做好應(yīng)對可能導(dǎo)致能源安全問題情況下的“托底”和應(yīng)急制度安排。

（二）練好內(nèi)功，進(jìn)一步加強(qiáng)中國參與全球能源治理的能力建設(shè)

提升能源治理現(xiàn)代化水平是中國深度參與全球能源治理的必要條件。一是主動塑造國際能源議題的能力，尤其是代表新興經(jīng)濟(jì)體和發(fā)展中國家的關(guān)鍵議題（軟實力）；同時，加快培養(yǎng)國內(nèi)能源企業(yè)參與國際能源市場活動、全面服務(wù)于國際能源市場的能力（硬實力）。二是熟練運用國際能源規(guī)則的能力，尤其是國際能源貿(mào)易和金融投資的法律與國際規(guī)則。三是優(yōu)化國內(nèi)能源治理與能源外交的政府架構(gòu)，主要是國內(nèi)能源管理體制改革與國際能源合作機(jī)制。四是增強(qiáng)國際化能源治理人力資源培養(yǎng)和儲備。要以孫賢勝、李雅蘭當(dāng)選IEF秘書長、IGU主席為契機(jī)，積極和全面的參與全球能源治理，構(gòu)建與我國綜合競爭力相匹配的多雙邊能源治理構(gòu)架和話語體系。五是積極借助非官方的力量和國際力量，構(gòu)建討論平臺，加強(qiáng)我國參與全球能源治理的研究和能力建設(shè)。

（三）互相開放，培養(yǎng)對國際能源市場常態(tài)化下能源安全的信念

未來的全球能源治理將面對中國與世界更深程度的互相開放趨勢，因此，我們應(yīng)該強(qiáng)化對國際能源市場常態(tài)化下能源安全的認(rèn)知。

一是國際能源市場可以確保常態(tài)化能源安全已經(jīng)成為全球共識且概率越來越大。能源（主要是油氣）對外依存度已經(jīng)不再是衡量安全的剛性標(biāo)尺，在全球化與互相開放、全球能源轉(zhuǎn)型與全球能源革命的多重因素下，能源緊缺或?qū)⒉幌褚郧澳菢有蝿輫?yán)峻，通過國際市場采購的能源商品或許性價比要高于國內(nèi)自產(chǎn)。

二是進(jìn)一步提高我國能源資源開發(fā)、投資和貿(mào)易的開放程度，界定國際合作領(lǐng)域，吸收國外能源開發(fā)經(jīng)驗和先進(jìn)技術(shù)，多利用外資促進(jìn)國內(nèi)能源市場競爭力和活力提升。

（四）局部突破，兼收并蓄不同治理機(jī)構(gòu)的特點，分享中國成功經(jīng)驗

在“堅持多邊合作模式，與國際社會攜手前行”的原則下，我國參與不同能源治理方式，成本收益風(fēng)險不同，有可能在中國主導(dǎo)權(quán)更大的治理機(jī)制下率先取得突破，例如“一帶一路”能源合作。

隨著“一帶一路”倡議的逐步實施，能源合作是其中的重點，如何在“一帶一路”區(qū)域范圍內(nèi)形成有效的能源合作機(jī)制，實現(xiàn)能源領(lǐng)域內(nèi)的“五通”，加強(qiáng)“一帶一路”與IEA、OPEC、EU、OECD、WTO的對話合作機(jī)制，也是值得關(guān)注的焦點。盡管國際能源合作與全球能源治理的內(nèi)涵和邊界不同，但是不同治理機(jī)制的優(yōu)點與中國成功經(jīng)驗有利于進(jìn)一步完善全球能源治理機(jī)制，而且會成為中國參與全球能源治理的切入點、著力點和立足點。

（五）鼓勵和支持國內(nèi)企業(yè)更多的參與全球能源治理

中央政府部門是當(dāng)前我國全球能源治理的主要參與者，其中，在參與全球能源治理過程中，國家能源局起牽頭作用，外交部、財政部、國家發(fā)展改革委、商務(wù)部等部委根據(jù)國務(wù)院規(guī)定的職能積極參與全球能源治理事務(wù)。雖然全球能源治理的基礎(chǔ)是國家之間以條約為基礎(chǔ)的多邊關(guān)系，但是企業(yè)、非政府組織（NGO）和研究機(jī)構(gòu)等對其影響與日俱增。特別是近年來，以中國石油天然氣總公司、中國華能集團(tuán)、北京燃?xì)饧瘓F(tuán)等企業(yè)為主的國有能源企業(yè)與許多國家能源機(jī)構(gòu)建立了緊密聯(lián)系，并且成為國際能源組織的領(lǐng)導(dǎo)者，有效擴(kuò)大了中國參與全球能源治理的參與者范圍。但是，在中國人擔(dān)任各類國際組織關(guān)鍵崗位的比例上，真正能夠擔(dān)任并且已經(jīng)擔(dān)任國際組織負(fù)責(zé)人的中國面孔還較少，我們已經(jīng)站在舞臺上了，距離舞臺中央還有一段距離。因此，建議國家有關(guān)部門應(yīng)出臺專門制度，進(jìn)一步鼓勵國內(nèi)企業(yè)積極參與全球能源治理，并在外交、商貿(mào)等方面給予能源企業(yè)以支持，為企業(yè)相關(guān)人員擔(dān)任國際能源治理主要領(lǐng)導(dǎo)人創(chuàng)造最佳條件。