于興江

中共安康市委黨校，陜西 安康 725000

中國是調(diào)解的故鄉(xiāng)，調(diào)解作為一種糾紛解決方式，在中國被實(shí)踐了數(shù)千年，外國稱其為“東方經(jīng)驗(yàn)”，調(diào)解一直是中國十分有效的化解社會(huì)矛盾、促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定和諧的基本機(jī)制，調(diào)解作為糾紛發(fā)生后的最先介入的解決方式，在解決當(dāng)?shù)孛耖g糾紛中起著不可替代的作用，可以平息相當(dāng)一部分糾紛，使其不至于轉(zhuǎn)化為訴訟，它的過濾篩選作用大大緩解了審判機(jī)關(guān)的工作壓力，減輕了審判機(jī)關(guān)的負(fù)擔(dān)，保證了司法資源的合理有效利用，過濾篩選后的糾紛進(jìn)入訴訟后通過司法調(diào)解也不至于演變成更為激烈的沖突和嚴(yán)重的社會(huì)對抗，有效防范了“民轉(zhuǎn)刑”。這套制度的有效運(yùn)作有力地促進(jìn)了國家政權(quán)穩(wěn)固、社會(huì)穩(wěn)定和人民群眾之間的和諧，其在化解社會(huì)矛盾、促進(jìn)法治社會(huì)建設(shè)和國家治理能力現(xiàn)代化方面發(fā)揮了重大作用。但是，由于現(xiàn)有調(diào)解制度存在的問題，也嚴(yán)重影響了調(diào)解功能的實(shí)效。及時(shí)制定一部統(tǒng)一的《調(diào)解法》，以更加充分有效發(fā)揮調(diào)解在多元矛盾化解機(jī)制中的作用，十分必要。

一、制定《調(diào)解法》的現(xiàn)實(shí)必要性

（一）黨和國家的要求

黨的十九大報(bào)告中提出的“提高社會(huì)治理社會(huì)化、法治化、智能化、專業(yè)化水平。加強(qiáng)預(yù)防和化解社會(huì)矛盾機(jī)制建設(shè)，正確處理人民內(nèi)部矛盾”等精神；黨的十九屆四中全會(huì)決定中強(qiáng)調(diào)“完善正確處理新形勢下人民內(nèi)部矛盾有效機(jī)制。堅(jiān)持和發(fā)展新時(shí)代楓橋經(jīng)驗(yàn)，暢通和規(guī)范群眾訴求表達(dá)、利益協(xié)調(diào)、權(quán)益保障通道”、“完善人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解聯(lián)動(dòng)工作體系”、“完善社會(huì)矛盾糾紛多元預(yù)防調(diào)處化解綜合機(jī)制，努力將矛盾化解在基層”；鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有“治理有效”的要求；習(xí)近平總書記在2019年的中央政法工作會(huì)議提出，“把非訴訟糾紛解決機(jī)制挺在前面”，黨和國家的要求需要進(jìn)一步發(fā)揮調(diào)解的優(yōu)勢和功能。

（二）制定《調(diào)解法》是健全有效的多元矛盾化解機(jī)制的需要

隨著中國特色社會(huì)主義的不斷發(fā)展，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和社會(huì)活動(dòng)越來越頻繁，爭議也越來越多，需要有不同的爭議解決機(jī)制。在現(xiàn)有的和解、調(diào)解、仲裁、復(fù)議、訴訟五種爭議解決方式形成的多元矛盾化解機(jī)制中，調(diào)解有其獨(dú)特的優(yōu)勢和作用。調(diào)解具有成本低，迅速和便利的特點(diǎn)；調(diào)解以其常識(shí)化的運(yùn)作程序消除了訴訟程序給當(dāng)事人帶來的理解困難；以通情達(dá)理的對話和非對抗的斡旋緩和了當(dāng)事人之間的對立；調(diào)解能彌補(bǔ)法律適用不能的不足，可以根據(jù)自主和自律原則選擇適用的規(guī)范，如地方慣例、商業(yè)習(xí)慣和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)等解決糾紛，在“法律的籠罩下”進(jìn)行協(xié)商和妥協(xié)，并可能達(dá)到雙贏的結(jié)果，體現(xiàn)了自認(rèn)的效益最大化和自治的價(jià)值取向。

由于沒有《調(diào)解法》，司法行政部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所的法律地位不明確。在實(shí)踐中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法員更多的是被鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府抽調(diào)參與非法律業(yè)務(wù)活動(dòng)，致使人民調(diào)解工作因缺乏司法所的有效專業(yè)指導(dǎo)而嚴(yán)重被弱化，導(dǎo)致大量的一般糾紛因缺乏調(diào)解這一道防線的有效“篩選”而直接進(jìn)入了法院，以陜西省為例，全省基層法院受案率僅2017年度就上升了24%以上，2018年度在2017年度基礎(chǔ)上又上升了20%，基層法院因人少案多苦不堪言。制定《調(diào)解法》，確立司法行政機(jī)關(guān)及鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所的法律地位，建立健全多元矛盾化解機(jī)制，減輕法院的辦案壓力，使有限的司法資源用在重大、疑難案件的處理上，勢在必行。根據(jù)黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案，新組建的司法部主管調(diào)解、仲裁、復(fù)議工作，其職責(zé)要求就是要在建立健全“非訴訟化”的多元矛盾化解機(jī)制發(fā)揮主導(dǎo)作用。

（三）解決現(xiàn)實(shí)問題的需要

我國現(xiàn)有的法律、法規(guī)對調(diào)解制度的設(shè)計(jì)不夠科學(xué)，嚴(yán)重影響了調(diào)解優(yōu)勢的發(fā)揮和調(diào)解實(shí)效。存在的問題主要有：

1.有關(guān)調(diào)解的規(guī)定散落在有關(guān)法律、法規(guī)之中，未形成統(tǒng)一規(guī)范。我國現(xiàn)有的調(diào)解種類有：民間調(diào)解（包括人民調(diào)解、律師調(diào)解、商事調(diào)解、行業(yè)調(diào)解等）、訴訟調(diào)解、仲裁調(diào)解、行政調(diào)解。《中華人民共和國人民調(diào)解法》、《中華人民共和國民事訴訟法》對人民調(diào)解、訴訟調(diào)解、司法確認(rèn)作出了規(guī)定，《中華人民共和國律師法》對律師調(diào)解作了規(guī)定，《中華人民共和國仲裁法》和《中華人民共和國勞動(dòng)法》、《中華人民共和國勞動(dòng)爭議調(diào)解仲裁法》、《中華人民共和國農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁法》對仲裁調(diào)解、勞動(dòng)爭議和農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛的調(diào)解作了規(guī)定，行政調(diào)解則散見于《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》、《中華人民共和國森林法》、《中華人民共和國婚姻法》、《中華人民共和國道路交通安全法》、《醫(yī)療糾紛預(yù)防和處理?xiàng)l例》等法律法規(guī)之中，是典型的“分散式立法”。

2.我國現(xiàn)有的法律規(guī)范和調(diào)解的政策性文件對調(diào)解工作的規(guī)定不夠完善。目前雖然有人民調(diào)解、訴訟調(diào)解方面的專門性規(guī)定，但是在律師調(diào)解、商事調(diào)解、行業(yè)調(diào)解、仲裁調(diào)解、行政調(diào)解、勞動(dòng)爭議調(diào)解、農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解等方面，有關(guān)調(diào)解的規(guī)定和政策性文件依然過于簡單、原則，操作性差，缺乏具體規(guī)范。同時(shí)，依照現(xiàn)有的法律規(guī)定和司法解釋，除合法自愿形成的人民調(diào)解協(xié)議、法院調(diào)解協(xié)議有法律效力和仲裁調(diào)解協(xié)議經(jīng)仲裁調(diào)解書確認(rèn)具有法律效力外，律師調(diào)解協(xié)議、商事調(diào)解協(xié)議、行業(yè)調(diào)解協(xié)議、行政調(diào)解協(xié)議是否具有法律效力，現(xiàn)有的法律并無明確規(guī)定，導(dǎo)致了調(diào)解功能不能得到有效發(fā)揮。司法確認(rèn)僅限于人民調(diào)解協(xié)議，律師調(diào)解協(xié)議、行政調(diào)解協(xié)議等調(diào)解協(xié)議能否進(jìn)行司法確認(rèn)并無法律依據(jù)，法院也往往以無法律依據(jù)不予進(jìn)行司法確認(rèn)。

3.調(diào)解隊(duì)伍素質(zhì)良莠不齊，調(diào)解組織范圍太窄，調(diào)解人員的待遇沒有規(guī)定等現(xiàn)實(shí)問題，影響了調(diào)解實(shí)效。由于我國沒有統(tǒng)一的《調(diào)解法》，沒有統(tǒng)一的調(diào)解員資格準(zhǔn)入制度?，F(xiàn)階段，我國眾多的調(diào)解人員素質(zhì)參差不齊、法律水平高低不一的現(xiàn)象十分突出，調(diào)解的質(zhì)量不高。一些鄉(xiāng)村的調(diào)解人員由于法律水平低，依宗族勢力、依落后習(xí)慣和民俗進(jìn)行強(qiáng)制調(diào)解的情況還時(shí)有發(fā)生。調(diào)解組織范圍太窄，僅限于基層的人民調(diào)解組織，縣級(jí)、市級(jí)能否建立調(diào)解組織，建立起的調(diào)解組織以及商事調(diào)解組織具有何種法律地位等問題，均不明確。調(diào)解員的待遇、政府采購調(diào)解組織的調(diào)解服務(wù)、調(diào)解隊(duì)伍建設(shè)、調(diào)解經(jīng)費(fèi)納入政府預(yù)算等問題均無法律制度安排，大大影響了調(diào)解人員的工作積極性。

（四）符合世界法制發(fā)展的基本規(guī)律

在世界法制這個(gè)大背景下看，我國制定《調(diào)解法》，也并非獨(dú)創(chuàng)。因?yàn)槿毡驹缫延?951年就將一系列分立的單項(xiàng)調(diào)停法統(tǒng)合為一，由國會(huì)制定并通過了統(tǒng)一的《民事調(diào)停法》，該法雖后經(jīng)多次修改，但一直沿用至今。澳大利亞也于1991年出臺(tái)了《澳大利亞調(diào)解和仲裁法》，美國也已于1998年10月頒布了《ADR法》（即訴訟外糾紛解決方式法），美國的《ADR法》所規(guī)定的訴訟外糾紛解決方式有談判、調(diào)解、仲裁等方式。因此，我國制定《調(diào)解法》，也是適應(yīng)世界法制基本趨勢的必然選擇。

二、《調(diào)解法》的基本內(nèi)容

由于人民調(diào)解、訴訟調(diào)解、仲裁調(diào)解、行政調(diào)解、律師調(diào)解、商事調(diào)解、行業(yè)調(diào)解、勞動(dòng)爭議以及農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛的調(diào)解等各類調(diào)解雖性質(zhì)不同，但調(diào)解運(yùn)作的基本原則和基本規(guī)則是相同的，這就使得制定統(tǒng)一的《中華人民共和國調(diào)解法》有了共同的法理基礎(chǔ)。在堅(jiān)持調(diào)解共有規(guī)則的基礎(chǔ)上，照顧到各類調(diào)解的特有規(guī)則，制定《調(diào)解法》，建立一個(gè)“大調(diào)解機(jī)制”是完全可行的。

《調(diào)解法》立法難度并不高，結(jié)合法學(xué)原理和法治需求，《調(diào)解法》應(yīng)規(guī)定的基本內(nèi)容應(yīng)有：1.調(diào)解法的調(diào)整范圍和法律原則；2.各類調(diào)解的受案范圍；3.調(diào)解組織的制度；4.調(diào)解員的任職資格、待遇及晉級(jí)、培訓(xùn)制度；5.調(diào)解程序制度和證據(jù)規(guī)則制度；6.調(diào)解協(xié)議的法律效力制度與司法確認(rèn)制度；7.調(diào)解案件的監(jiān)督審查制度；8.調(diào)解工作的主管機(jī)關(guān)和業(yè)務(wù)指導(dǎo)；9.調(diào)解與公證、仲裁、訴訟的銜接制度；10.調(diào)解的經(jīng)費(fèi)保障制度和政府采購調(diào)解服務(wù)制度；11.法律責(zé)任制度。

法諺說：“法律是治國之重器，良法是善治之前提?！奔皶r(shí)制定《調(diào)解法》這一良法，必將進(jìn)一步提升制度治理水平和社會(huì)治理效能。