鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整的基層治理效應(yīng)

田玲玲 羅 靜

(1.華中師范大學(xué) 社會(huì)學(xué)院， 湖北 武漢 430079； 2.華中師范大學(xué) 地理過程分析與模擬湖北省重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室， 湖北 武漢 430079)

一、問題的提出

行政區(qū)劃是國家政治結(jié)構(gòu)的一種基本形式，是中央統(tǒng)治地方及中央與地方分權(quán)的一種重要形式和手段①。國家出于行政管理的需要，在地理區(qū)域劃分行政管理區(qū)域，建立一定級(jí)別的地方政府，因此賦予行政區(qū)劃行政管理和空間管理的雙重性質(zhì)②。從行政區(qū)劃發(fā)展的歷史來看，自秦漢時(shí)期的郡縣制到元明清的行省制，發(fā)展到如今的一般地域型建制、民族區(qū)域型建制和城鎮(zhèn)型建制等市縣制度③，行政區(qū)劃一直在適應(yīng)區(qū)域發(fā)展，促進(jìn)自然和社會(huì)資源合理配置以及保障國家利益的實(shí)現(xiàn)，不斷交融在國家與地方間、區(qū)域內(nèi)和區(qū)際的協(xié)調(diào)與平衡、博弈與整合中，在不同的社會(huì)矛盾中發(fā)展和調(diào)整。地方政府在其行政區(qū)劃范圍內(nèi)開展社會(huì)治理，保證各主體有序發(fā)展，維持社會(huì)健康穩(wěn)定發(fā)展。目前我國正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型和改革發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，十九大報(bào)告提出我國社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”④。2014年，習(xí)近平總書記在北京考察時(shí)指出，“行政區(qū)劃本身也是一種重要資源”，行政區(qū)劃作為現(xiàn)代國家基礎(chǔ)性的空間安排，往往在社會(huì)轉(zhuǎn)型和改革中發(fā)揮重要作用，以習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想為指引的行政區(qū)劃資源論，開啟了新時(shí)代行政區(qū)劃改革和社會(huì)治理現(xiàn)代化的里程碑⑤。近年來，國家開啟了大范圍的行政區(qū)劃調(diào)整，且展現(xiàn)出新的發(fā)展邏輯，強(qiáng)調(diào)推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和發(fā)展轉(zhuǎn)型以及新型政府社會(huì)治理等理念，行政區(qū)劃調(diào)整不斷趨向與社會(huì)治理同行⑥。我國的行政區(qū)劃體系中，基層政區(qū)最龐大，與群眾聯(lián)系最緊密，主要包括鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、街道等；而鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道治理體制建設(shè)，是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)性工作。鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、街道作為最基層的行政單位，上級(jí)指令要通過基層單位來實(shí)現(xiàn)，民眾通常也是通過基層單位來參與社會(huì)治理。

習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中提出了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的總要求，為有效解決鄉(xiāng)村基層問題指明了方向和解決方略，其中治理有效是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ)⑦。黨的十九屆四中全會(huì)提出要構(gòu)建基層社會(huì)治理新格局，完善群眾參與基層社會(huì)治理的制度化渠道。在基層治理中，行政區(qū)劃并非決定性因素，但行政區(qū)劃作為行政管理的基礎(chǔ)性空間安排，一定程度上影響了城鄉(xiāng)基層治理的體制機(jī)制、運(yùn)行管理、治理模式等。在當(dāng)前鄉(xiāng)村振興和新型城鎮(zhèn)化的雙重戰(zhàn)略影響下，如何立足我國城鎮(zhèn)化的發(fā)展趨勢(shì)和鄉(xiāng)村振興的實(shí)踐走向，站在實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國夢(mèng)的歷史高度深刻認(rèn)識(shí)當(dāng)前基層治理出現(xiàn)的諸多問題，準(zhǔn)確把握行政區(qū)劃優(yōu)化與經(jīng)濟(jì)社會(huì)重構(gòu)及基層社會(huì)治理的發(fā)展方向，選擇正確的調(diào)整和改革道路，顯得尤為迫切和重要。為此，筆者圍繞這一問題，通過對(duì)2019年湖北省行政區(qū)劃調(diào)整的鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行調(diào)研，由行政區(qū)劃與社會(huì)治理兩者內(nèi)在運(yùn)行機(jī)制出發(fā)，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整的動(dòng)力機(jī)制及不同驅(qū)動(dòng)因素下的社會(huì)效應(yīng)進(jìn)行分析，以揭示鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃設(shè)置優(yōu)化與基層社會(huì)治理現(xiàn)代化的復(fù)雜關(guān)聯(lián)及其深刻邏輯，為進(jìn)一步探討以行政區(qū)劃調(diào)整為推手，提升基層治理體系與治理能力現(xiàn)代化提供參考，助推構(gòu)建基層社會(huì)治理新格局。

二、行政區(qū)劃是社會(huì)治理的空間基礎(chǔ)

行政區(qū)劃作為一種有意識(shí)的國家行為，是中央集權(quán)出現(xiàn)后的產(chǎn)物，是國家對(duì)所轄領(lǐng)土進(jìn)行分級(jí)管理的區(qū)域結(jié)構(gòu)⑧。馬克思和恩格斯指出完善和科學(xué)的社會(huì)分工及區(qū)劃調(diào)整應(yīng)該是具有內(nèi)在的必然性、合理性，幫助和推動(dòng)農(nóng)村脫離愚昧，促進(jìn)鄉(xiāng)村社會(huì)的文明與平等⑨?？茖W(xué)合理的行政區(qū)劃應(yīng)該是幫助配置資源，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合和社會(huì)公平，提高居民個(gè)人獲得感的基礎(chǔ)。在我國漫長的封建社會(huì)中，隨著朝代的更迭，最明顯的變化特征莫過于行政區(qū)劃隨社會(huì)歷史條件的變化而變更，行政區(qū)劃的劃分是以符合統(tǒng)治階級(jí)的根本利益而設(shè)立的，因國家本質(zhì)不同而有其明顯的階級(jí)性和一定的歷史連續(xù)性⑩。新中國成立后，我國行政區(qū)劃的設(shè)定相對(duì)穩(wěn)定，行政區(qū)劃的變更集中體現(xiàn)在基層層面的變更，其主要原因是改革開放以來，在國家和地區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略的引領(lǐng)下，我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展加快，受市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、城鎮(zhèn)化和科學(xué)技術(shù)等因素的驅(qū)動(dòng)，傳統(tǒng)的基層生活方式與社會(huì)治理模式開始快速轉(zhuǎn)型。

在鄉(xiāng)村，社會(huì)治理是公共權(quán)力對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)進(jìn)行組織、引導(dǎo)、規(guī)范和調(diào)控的過程。過去的基層行政區(qū)劃設(shè)置依賴于傳統(tǒng)鄉(xiāng)村的治理模式。費(fèi)孝通先生將傳統(tǒng)的中國社會(huì)稱為“鄉(xiāng)土中國”，認(rèn)為傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)社會(huì)是鄉(xiāng)土性的。農(nóng)民扎根于土地，以務(wù)農(nóng)經(jīng)濟(jì)為主，農(nóng)民的生活生產(chǎn)與其土地財(cái)產(chǎn)密不可分，鄉(xiāng)村的社會(huì)治理主要實(shí)行“雙軌制”：一方面是行政區(qū)劃體系下的逐層治理；另一方面則是靠村社等倫理組織自治。毋庸置疑的是，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、城鎮(zhèn)化和科學(xué)技術(shù)改變了傳統(tǒng)的社會(huì)治理模式，傳統(tǒng)的“雙軌制”變成一體化的治理。農(nóng)民的生產(chǎn)方式改變，農(nóng)村出現(xiàn)了更多的剩余勞動(dòng)力，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)推動(dòng)資源要素的流動(dòng)。人的身份逐漸多元化，農(nóng)民工實(shí)現(xiàn)階層流動(dòng)和職業(yè)轉(zhuǎn)變，逐漸實(shí)現(xiàn)市民化轉(zhuǎn)移；土地進(jìn)入市場(chǎng)流通，不同性質(zhì)土地被賦予不同的價(jià)值和用途，部分農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)換成建設(shè)用地，土地性質(zhì)呈現(xiàn)多元化。傳統(tǒng)鄉(xiāng)村人地錢關(guān)系發(fā)生轉(zhuǎn)變，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、社會(huì)結(jié)構(gòu)、組織結(jié)構(gòu)和城鄉(xiāng)關(guān)系的改變沖擊了現(xiàn)行的社會(huì)秩序和治理體系，流動(dòng)人口期望打破行政區(qū)劃的層級(jí)差異以獲得身份的認(rèn)同，獲得公共服務(wù)資源配置的公平權(quán)利，對(duì)本行政區(qū)劃范圍內(nèi)的社會(huì)治理方式、質(zhì)量和效率提出新的訴求。

為回應(yīng)因社會(huì)秩序和結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變帶來的社會(huì)沖突和治理難題，適應(yīng)政府管理和社會(huì)治理以及市場(chǎng)發(fā)展規(guī)律，國家開展系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性的改革，其中一項(xiàng)主要舉措就是行政區(qū)劃調(diào)整。20世紀(jì)80年代，全國恢復(fù)了鄉(xiāng)建制，修改鎮(zhèn)建制單位的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)。到90年代，政府治理和行政區(qū)劃開始統(tǒng)籌考慮區(qū)域規(guī)劃、環(huán)境治理、社會(huì)平等和可持續(xù)發(fā)展，高水平的城市化使城市型政區(qū)逐漸取代傳統(tǒng)的地域性政區(qū)。據(jù)民政部統(tǒng)計(jì)，2004年以來全國共增加了2615個(gè)街道，減少了7333個(gè)鄉(xiāng)，近5年縣以下行政區(qū)劃調(diào)整共達(dá)4117個(gè)。在新時(shí)期，行政區(qū)劃調(diào)整又展現(xiàn)出新的特點(diǎn)，黨中央將行政區(qū)劃作為黨領(lǐng)導(dǎo)人民推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，將治理現(xiàn)代化作為全面深化改革的目標(biāo)。地理學(xué)者和規(guī)劃專家為此展開了關(guān)于“空間治理”的討論，政治學(xué)、管理學(xué)和社會(huì)學(xué)的相關(guān)研究也開始關(guān)注“行政區(qū)劃”的重要性，認(rèn)為行政區(qū)劃是社會(huì)體制運(yùn)行與社會(huì)政策落地的空間基礎(chǔ)。學(xué)者胡恒認(rèn)為，“所謂行政區(qū)劃，無非是國家出于行政管理的需要而對(duì)國家的土地和人口進(jìn)行的一種區(qū)域劃分”，其觀點(diǎn)體現(xiàn)了行政區(qū)劃的政治性和地域性。近年來空間科學(xué)與人文社會(huì)科學(xué)的交叉研究將工具理性和技術(shù)手段逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)閮r(jià)值理性和公共政策，例如有學(xué)者認(rèn)為基層政區(qū)是對(duì)基層空間進(jìn)行分級(jí)劃片的政策性工具，在理論上遵循空間和地理科學(xué)的指導(dǎo)，行政區(qū)劃是中央政府統(tǒng)治和管理全國各地的一個(gè)基本有效手段，是國家為進(jìn)行分級(jí)管理而實(shí)行的空間再配置，這些研究從理論上闡述了行政區(qū)劃調(diào)整從行政手段變?yōu)橹卫硎侄危瑥目臻g區(qū)劃工具轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)治理工具的邏輯。

習(xí)近平總書記提出的行政區(qū)劃“資源論”觀點(diǎn)，從頂層設(shè)計(jì)上支撐了行政區(qū)劃是社會(huì)治理的空間基礎(chǔ)，他認(rèn)為行政區(qū)劃作為上層建筑為區(qū)域和地方發(fā)展做頂層設(shè)計(jì)，也作為契機(jī)和途徑為基層人民謀求發(fā)展福利。在頂層設(shè)計(jì)中，行政區(qū)劃能夠直接或者間接地影響局部和整體的資源配置，促進(jìn)區(qū)域協(xié)同發(fā)展和合理分工，從而達(dá)到社會(huì)公平和結(jié)構(gòu)平衡，激勵(lì)和穩(wěn)定社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展；在行政區(qū)劃劃分和調(diào)整過程中，又能對(duì)相關(guān)利益主體產(chǎn)生影響，從而提升行政管理和社會(huì)治理的能力。兩者不斷產(chǎn)生矛盾、磨合，在博弈中逐漸達(dá)到契合，由此推動(dòng)行政區(qū)劃深刻變革及經(jīng)濟(jì)社會(huì)資源的重構(gòu)。

三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整對(duì)資源的重構(gòu)

在我國，行政區(qū)劃體系是國家政權(quán)實(shí)現(xiàn)的實(shí)體結(jié)構(gòu)和管理框架，是中央政府為了加強(qiáng)對(duì)各個(gè)地區(qū)的管理分而治之的方式，各地區(qū)各層級(jí)根據(jù)行政區(qū)劃賦予的公共權(quán)力和邊界約束治理轄區(qū)內(nèi)的各項(xiàng)事務(wù)，國家和地區(qū)通過行政區(qū)劃設(shè)置來層級(jí)式配置經(jīng)濟(jì)社會(huì)資源，逐級(jí)實(shí)施戰(zhàn)略規(guī)劃來促進(jìn)相關(guān)政策落地。而目前行政區(qū)劃分為省級(jí)行政區(qū)、縣級(jí)行政區(qū)、鄉(xiāng)級(jí)行政區(qū)三個(gè)級(jí)別，行政村是基層群眾自治單位，不屬于行政區(qū)劃；政府層級(jí)式和全局性的安排一般通過行政體系及相關(guān)法律法規(guī)和政策制度逐級(jí)印發(fā)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)行政區(qū)，再傳達(dá)到各村。這一過程基于一定的人口、地域、組織和權(quán)利來進(jìn)行，涉及國家對(duì)鄉(xiāng)村的治理和鄉(xiāng)村自我治理兩個(gè)方面，關(guān)系到每一個(gè)人的自身和所在家庭的發(fā)展路徑。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政區(qū)劃調(diào)整會(huì)影響轄區(qū)人口、面積、治所等資源配置的變化，從而帶來各方面的資源重構(gòu)并引致更深層次的社會(huì)治理體系變革，如圖1所示。

圖1 行政區(qū)劃調(diào)整對(duì)資源的重構(gòu)內(nèi)容

(一)對(duì)要素資源的重構(gòu)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)的合并拆分、行政區(qū)劃層級(jí)的提高，能夠促進(jìn)各種生產(chǎn)要素的流動(dòng)，從而優(yōu)化資源配置。流動(dòng)要素一般包括勞動(dòng)力、資本、技術(shù)、土地、信息等。一個(gè)區(qū)域發(fā)展格局的形成主要由生產(chǎn)要素和資源的流動(dòng)方向來決定，行政中心一般會(huì)成為區(qū)域內(nèi)生產(chǎn)要素和資源集聚的中心，行政級(jí)別越高，要素越集中。市、街道辦事處比縣和鄉(xiāng)更能吸引投資，能更多地為企業(yè)提供土地指標(biāo)用以廠房建設(shè)等，產(chǎn)業(yè)的集聚引起技術(shù)和勞動(dòng)力的集聚，因此促進(jìn)農(nóng)業(yè)人口的市民化轉(zhuǎn)移。行政區(qū)劃的邊界擴(kuò)張或者建制升級(jí)，能有效打破行政區(qū)之間的藩籬，擴(kuò)大市場(chǎng)，促進(jìn)行政區(qū)與經(jīng)濟(jì)區(qū)相互融合，從而引起一系列連鎖反應(yīng)，形成良性的循環(huán)，也能有效促進(jìn)土地等相關(guān)要素的功能轉(zhuǎn)變與價(jià)值提升，例如農(nóng)村型行政區(qū)轉(zhuǎn)向城市型行政區(qū)之后，土地開發(fā)使用從低附加值產(chǎn)業(yè)向高附加值產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)換。區(qū)域內(nèi)行政邊界的合理重組能打破制約資源和要素跨行政區(qū)流動(dòng)的障礙，同樣也能避免基礎(chǔ)設(shè)施重復(fù)建設(shè)和資金浪費(fèi)，在更大范圍內(nèi)合理有效地配置生產(chǎn)要素，降低資源和管理成本，促進(jìn)地區(qū)整體發(fā)展。

(二)對(duì)空間資源的重構(gòu)

從空間視角看，涉及界線變化的行政區(qū)劃調(diào)整都會(huì)重構(gòu)空間資源，一方面要涉及政區(qū)國土空間界線的勘測(cè)和調(diào)整，另一方面涉及國土空間規(guī)劃的修編。黨的十九大提出要科學(xué)布局生產(chǎn)空間、生活空間和生態(tài)空間，自上而下編制國土空間規(guī)劃，提升國土空間品質(zhì)和利用效率，提高國土空間治理能力。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷加快，人口、產(chǎn)業(yè)等向城鎮(zhèn)聚集，城市發(fā)展和人民日益增長的美好生活需要要求優(yōu)化國土空間利用。撤鎮(zhèn)設(shè)街、建制升級(jí)、政區(qū)合并等行政區(qū)劃調(diào)整，有利于拓展發(fā)展空間，調(diào)整土地利用類型。另外，行政區(qū)劃調(diào)整必然要修編相應(yīng)的國土空間規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。上級(jí)行政區(qū)劃的調(diào)整，新一輪區(qū)域規(guī)劃的修編會(huì)逐級(jí)影響所轄政區(qū)的區(qū)劃調(diào)整，進(jìn)一步帶動(dòng)空間資源的再分配和整合，從而影響每一個(gè)基層單元空間資源的重組。行政區(qū)劃調(diào)整作為一種行政手段，從外部的拓展和內(nèi)部的調(diào)整兩方面，促進(jìn)一個(gè)區(qū)域的空間載體重構(gòu)。

(三)對(duì)組織資源的重構(gòu)

不同級(jí)別行政機(jī)構(gòu)的設(shè)置和人員編制及從屬關(guān)系均不同。行政區(qū)劃調(diào)整過程中，受影響較大的一個(gè)主體是地方組織機(jī)構(gòu)。地方政府為保證行政區(qū)劃調(diào)整工作，一般會(huì)組織相關(guān)單位和機(jī)構(gòu)反復(fù)論證，成立工作小組負(fù)責(zé)組織領(lǐng)導(dǎo)、人事編制、公共事務(wù)、宣傳、維穩(wěn)等事務(wù)，根據(jù)新的行政區(qū)劃配套相應(yīng)的人員編制、機(jī)構(gòu)設(shè)置和調(diào)整相關(guān)從屬關(guān)系等。如增設(shè)街道辦事處要增設(shè)縣級(jí)各機(jī)關(guān)的派出機(jī)構(gòu)，配套工作人員；合并行政區(qū)劃則要撤銷重復(fù)的行政機(jī)構(gòu)，合理安排人員的歸屬，調(diào)整或新建各級(jí)黨政機(jī)關(guān)等；工作開展過程中，獎(jiǎng)懲和提拔等制度會(huì)帶來人員調(diào)整問題。行政區(qū)劃調(diào)整重構(gòu)組織資源，對(duì)社會(huì)治理的重要影響有三個(gè)方面：一是通過優(yōu)化行政資源配置，確定合適的行政層級(jí)、隸屬關(guān)系和管理機(jī)構(gòu)，健全基層行政建制體系，有效激發(fā)政區(qū)治理活力；二是借助區(qū)劃調(diào)整契機(jī)統(tǒng)一設(shè)置綜合辦事機(jī)構(gòu)，“一盤棋”考慮編制資源，優(yōu)化基層行政機(jī)構(gòu)設(shè)置，增強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)力量；三是借此調(diào)整村民自治基層民主制度，以規(guī)模調(diào)整為契機(jī)推動(dòng)基層組織轉(zhuǎn)型升級(jí)，完善基層治理體系，從而提高基層治理的績效水平。

(四)對(duì)權(quán)利資源的重構(gòu)

權(quán)利意味著話語權(quán)，除了經(jīng)濟(jì)實(shí)力能增強(qiáng)話語權(quán)，行政級(jí)別更能決定權(quán)利的大小。行政區(qū)劃的等級(jí)越高，管轄范圍越大，國家則會(huì)賦予更大的審批權(quán)、財(cái)政權(quán)和更多優(yōu)惠政策。行政區(qū)劃調(diào)整促進(jìn)基層經(jīng)濟(jì)治理權(quán)力下放，使基層政府能夠支配更多的權(quán)利資源招商引資和管理執(zhí)法。例如縣級(jí)市享有土地供應(yīng)審批權(quán)限，市轄區(qū)的土地轉(zhuǎn)讓和劃撥一般要統(tǒng)一到市政府審批，縣級(jí)市能擁有住房貨幣補(bǔ)貼資格審核權(quán)利，市轄區(qū)無此權(quán)限；鄉(xiāng)鎮(zhèn)推行一級(jí)財(cái)政的模式，街道則由市(區(qū))政府設(shè)立派出機(jī)構(gòu)；縣轄鎮(zhèn)級(jí)市具備獨(dú)立的財(cái)政體系，擁有城鎮(zhèn)建設(shè)融資權(quán)和更大的經(jīng)濟(jì)發(fā)展事權(quán)。另外，更大的財(cái)政自主權(quán)利使地方政府能夠?yàn)榈胤骄用裉峁└玫墓伯a(chǎn)品，如基層公共醫(yī)療機(jī)構(gòu)的等級(jí)關(guān)系到救護(hù)車、電梯安裝等資源配置。提高實(shí)質(zhì)性的社會(huì)福利發(fā)放權(quán)能夠激發(fā)政府的治理積極性，與經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢(shì)相適應(yīng)的行政區(qū)劃調(diào)整能夠使地方官員的個(gè)人利益和區(qū)域發(fā)展的公共利益出現(xiàn)激勵(lì)相容，行政區(qū)劃調(diào)整所帶來的權(quán)利激勵(lì)和權(quán)力約束，使得官員有更大的動(dòng)力致力于經(jīng)濟(jì)建設(shè)。

(五)對(duì)政策資源的重構(gòu)

不同類型和級(jí)別的行政區(qū)具有不同的政策權(quán)利和約束規(guī)范。如街道辦事處作為政府的派出機(jī)構(gòu)，主要在城區(qū)內(nèi)設(shè)置，管理和服務(wù)的對(duì)象一般是城鎮(zhèn)居民；鎮(zhèn)一般在縣或市郊區(qū)，人口規(guī)模多，經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好，有一定的工業(yè)區(qū)域；鄉(xiāng)建制多以管理鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)為目標(biāo)，鎮(zhèn)比鄉(xiāng)在二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展上有更多權(quán)限，用地方面有更多政策便利。簡而言之，鄉(xiāng)是廣域型農(nóng)村行政區(qū)，鎮(zhèn)和街道是廣域型城市行政區(qū)。鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、街道辦事處，縣和縣級(jí)市等在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、公共服務(wù)設(shè)施等級(jí)、稅收、財(cái)政、投資、金融、審批、社保和戶口等方面的政策均不一樣。成為城市型行政區(qū)就意味著會(huì)有土地從農(nóng)業(yè)集體土地轉(zhuǎn)化為能被政府直接征用的土地；當(dāng)農(nóng)村土地被征收征用建設(shè)工廠、商品房，被征地農(nóng)民成為失地農(nóng)民，身份向工人或自謀職業(yè)者轉(zhuǎn)變，生活方式進(jìn)而改變。行政區(qū)劃的調(diào)整，推動(dòng)行政體制改革和政策優(yōu)化來促進(jìn)整個(gè)政策體系的調(diào)整、過渡和重構(gòu)。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整從廣義來看，包括建制變更、區(qū)域界線變更、行政機(jī)關(guān)駐地遷移、隸屬關(guān)系變更、行政等級(jí)變更和更名、命名等。不同類型的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整，帶來的資源重構(gòu)效應(yīng)不同，重構(gòu)程度則是行政區(qū)劃的設(shè)置和調(diào)整類型因其構(gòu)成要素、組成形式、結(jié)構(gòu)模式和運(yùn)行機(jī)制共同作用的結(jié)果。

四、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整推動(dòng)基層治理優(yōu)化的實(shí)踐探索

2004年以來，全國縣以下行政區(qū)劃調(diào)整呈現(xiàn)出農(nóng)村型行政區(qū)轉(zhuǎn)向城市型行政區(qū)的趨勢(shì)(圖2)，主要為撤銷合并“犬牙交錯(cuò)”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和建制村，設(shè)立鎮(zhèn)或者街道辦事處，推動(dòng)城鎮(zhèn)化進(jìn)程?；鶎有姓芾硐破鸬膮^(qū)劃調(diào)整浪潮說明了現(xiàn)階段是我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)急劇變革的時(shí)期。未來很長一段時(shí)間仍是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)治理發(fā)展的關(guān)鍵階段。行政區(qū)劃作為每一個(gè)組織和個(gè)體利益權(quán)屬、認(rèn)同歸屬的地域空間和生產(chǎn)生活空間，其調(diào)整問題涉及各方利益，牽一發(fā)而動(dòng)全身，因此政策制定者需要十分慎重，需要每一個(gè)居民的廣泛政治參與。行政區(qū)劃調(diào)整并不是簡單的由上到下的單向劃分和調(diào)整，而是涉及多源的動(dòng)力機(jī)制，需要廣泛征求所轄民眾、社會(huì)組織和各級(jí)政府部門的意見，以推動(dòng)基層治理優(yōu)化和各利益主體的反饋響應(yīng)，其具體運(yùn)行機(jī)制由行政區(qū)劃調(diào)整的驅(qū)動(dòng)力組合決定。

圖2 2004年以來全國縣以下行政區(qū)劃調(diào)整情況數(shù)據(jù)來源：根據(jù)民政部公布的2004-2019年《中華人民共和國縣以下行政區(qū)劃變更情況》數(shù)據(jù)整理。

(一)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整的產(chǎn)生及驅(qū)動(dòng)條件

1.內(nèi)生驅(qū)動(dòng)力

不同層級(jí)的行政區(qū)劃具有不同定義和職能，擁有人口數(shù)量和密度、地域空間大小、行政機(jī)構(gòu)權(quán)力范圍、經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度、公共服務(wù)配置等均有不同。鄉(xiāng)建制多以鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)管理為目標(biāo)，當(dāng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)出現(xiàn)深刻變化，通過行政區(qū)劃調(diào)整統(tǒng)籌推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興則是當(dāng)務(wù)之急。馬克思和恩格斯的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和上層建筑理論中，認(rèn)為經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，上層建筑反作用于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，有什么樣的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，便會(huì)產(chǎn)生什么樣的上層建筑。行政區(qū)劃調(diào)整的內(nèi)生驅(qū)動(dòng)力體現(xiàn)在地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)與行政體制兩個(gè)方面。一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)是影響地方行政區(qū)劃調(diào)整的動(dòng)力條件。同一社會(huì)形態(tài)內(nèi)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)產(chǎn)生了足夠的量變或者質(zhì)變，那么在政治上就會(huì)有相應(yīng)的變革，當(dāng)一個(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生變化就能促進(jìn)行政區(qū)劃調(diào)整，以提高行政效能。二是行政體制的不匹配是地方行政區(qū)劃調(diào)整的重要原因。中國有基于行政區(qū)形成典型“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”的政治經(jīng)濟(jì)空間特征，不同類型的行政區(qū)權(quán)利完整性和獨(dú)立性不同，對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的導(dǎo)向和方向也不同。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和行政管理出現(xiàn)沖突時(shí)，決策者要做出調(diào)試，采取的策略一般是為經(jīng)濟(jì)發(fā)展掃除阻礙，放寬或者提高行政管理權(quán)限，即當(dāng)行政區(qū)劃設(shè)置成為區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展障礙的時(shí)候，則會(huì)推動(dòng)必要的行政區(qū)劃調(diào)整和改革，激勵(lì)行政管理升級(jí)和社會(huì)治理進(jìn)步。

2.外生驅(qū)動(dòng)力

行政區(qū)劃調(diào)整的外生驅(qū)動(dòng)力體現(xiàn)在區(qū)域分工與網(wǎng)絡(luò)體系兩個(gè)方面。一是區(qū)域分工協(xié)作是行政區(qū)劃調(diào)整的充分條件。區(qū)域發(fā)展既有競(jìng)爭也有合作，促進(jìn)一個(gè)區(qū)域發(fā)展的長久之策是發(fā)揮其比較優(yōu)勢(shì)，充分利用外部資源要素，加強(qiáng)合作，消除不良競(jìng)爭，提高產(chǎn)業(yè)集聚效應(yīng)，發(fā)展規(guī)模經(jīng)濟(jì)。行政界線和行政區(qū)劃層級(jí)既是聯(lián)系紐帶，也可能成為阻礙壁壘，因此區(qū)域的分工與協(xié)作就成了促進(jìn)行政區(qū)劃調(diào)整的一個(gè)充分條件。二是層級(jí)體系完善與均衡是行政區(qū)劃調(diào)整的約束條件。行政區(qū)劃具有階級(jí)性和系統(tǒng)性的特點(diǎn)，各單元在時(shí)空地域上互有聯(lián)系、互為依存，而又互有制約，形成一個(gè)復(fù)雜的城鎮(zhèn)體系網(wǎng)絡(luò)。城鎮(zhèn)體系網(wǎng)絡(luò)是由各個(gè)主體以及主體間的聯(lián)系流、聯(lián)系區(qū)域等多個(gè)要素組合而成的有機(jī)整體，具有層級(jí)性和動(dòng)態(tài)性，其中某一個(gè)組成要素的變化，都可能通過交互作用和反饋，影響整個(gè)城鎮(zhèn)的層級(jí)體系。在整個(gè)行政區(qū)劃體系中，均衡是很重要的政治選擇。行政區(qū)劃調(diào)整所引起的所在區(qū)域城鎮(zhèn)體系的平衡反應(yīng)既能夯實(shí)網(wǎng)絡(luò)的穩(wěn)定性，又能推進(jìn)網(wǎng)絡(luò)的進(jìn)化。這種平衡反應(yīng)既包含經(jīng)濟(jì)社會(huì)的結(jié)構(gòu)變動(dòng)和要素流動(dòng)，又包含社會(huì)治理的改革以及居民在相互交流中產(chǎn)生的情感連接和榮辱觀。

3.復(fù)合型驅(qū)動(dòng)力

行政區(qū)劃調(diào)整的動(dòng)力是多元的，更是復(fù)合的。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整驅(qū)動(dòng)力并不是單純的以內(nèi)生或者外生為主，而是內(nèi)生和外生動(dòng)力的綜合性驅(qū)動(dòng)，例如區(qū)域資源設(shè)施配置不均、區(qū)域發(fā)展歷史遺留問題等形成的行政區(qū)劃調(diào)整驅(qū)動(dòng)力。

(二)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整推動(dòng)基層治理優(yōu)化的實(shí)踐

2019年湖北省縣以下行政區(qū)劃調(diào)整19個(gè)，實(shí)踐類型多樣。由于經(jīng)濟(jì)、文化和人口差異因素影響，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整的驅(qū)動(dòng)機(jī)制、各社會(huì)主體扮演的角色和各主體的參與狀態(tài)響應(yīng)均有異質(zhì)非均衡性。對(duì)此，本部分以湖北省3個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政區(qū)劃調(diào)整的社會(huì)治理實(shí)踐為考察對(duì)象，綜合分析和比較歸納行政區(qū)劃調(diào)整推動(dòng)基層社會(huì)治理優(yōu)化的邏輯及運(yùn)行機(jī)制。

表1 鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整動(dòng)力機(jī)制

1.強(qiáng)內(nèi)生動(dòng)力、弱外生動(dòng)力的社會(huì)效應(yīng)

2.強(qiáng)外生動(dòng)力、弱內(nèi)生動(dòng)力的社會(huì)效應(yīng)

外生動(dòng)力帶動(dòng)作用強(qiáng)，有效激勵(lì)當(dāng)?shù)匕l(fā)揮比較優(yōu)勢(shì)，充分利用和調(diào)動(dòng)外部資源要素。利川市文斗鄉(xiāng)在啟動(dòng)行政區(qū)劃調(diào)整程序過程中，各相關(guān)利益主體均有不同的表現(xiàn)形式。調(diào)整前的主要矛盾是區(qū)域均衡問題，中心集鎮(zhèn)與鎮(zhèn)區(qū)集鎮(zhèn)、本地集鎮(zhèn)與鄰縣集鎮(zhèn)之間的發(fā)展不平衡。文斗鄉(xiāng)黨委、政府及各職能部門的積極性最高，強(qiáng)烈要求獲得與鄰鎮(zhèn)同等的身份和資源配置，鄉(xiāng)級(jí)干部積極向上級(jí)征求意見和參與談判、到鄰鎮(zhèn)考察學(xué)習(xí)經(jīng)驗(yàn)、到各村組宣傳講解和引導(dǎo)。文斗鄉(xiāng)一直保持趕集這一民間風(fēng)俗，各村民通過趕集與鄰鎮(zhèn)的居民進(jìn)行往來，由于身份、公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施的差距，民眾對(duì)鄉(xiāng)建制認(rèn)同感和歸屬感差。在征求意見過程中，集鎮(zhèn)和農(nóng)村的基層干部和群眾政治參與熱情高，民眾普遍希望通過撤鄉(xiāng)設(shè)鎮(zhèn)來優(yōu)化集鎮(zhèn)建設(shè)，改善基礎(chǔ)設(shè)施，解決交通不便問題，獲得與鄰鎮(zhèn)同等的身份地位。金融、醫(yī)療、教育等機(jī)構(gòu)組織希望提檔升級(jí)獲得更多權(quán)限和配置資源。以行政區(qū)劃的調(diào)整為契機(jī)，文斗鄉(xiāng)各主體通過向上反映和向下反饋的互動(dòng)和協(xié)商促進(jìn)了社會(huì)治理主客體之間的信任及相互認(rèn)同，組織網(wǎng)絡(luò)運(yùn)作更加密切。

3.強(qiáng)外生動(dòng)力、強(qiáng)內(nèi)生動(dòng)力的社會(huì)效應(yīng)

松滋市鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整屬于拆并復(fù)合型，撤銷原新江口鎮(zhèn)，調(diào)整王家橋鎮(zhèn)、八寶鎮(zhèn)和陳店鎮(zhèn)，設(shè)立新江口和樂鄉(xiāng)兩個(gè)街道辦事處，調(diào)整工作挑戰(zhàn)大，涉及面廣。調(diào)整前的主要矛盾是經(jīng)濟(jì)空間與行政空間沖突、縣級(jí)市管理與鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制不匹配的問題。松滋市自1995年設(shè)市后一直沿襲鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制，是湖北省唯一沒有設(shè)立街道辦事處的縣級(jí)市，境內(nèi)省級(jí)經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)的管理與鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制管理權(quán)限在土地開發(fā)和行政審批等方面時(shí)有沖突。其行政區(qū)劃調(diào)整關(guān)系到全省行政建制體系的完善，省民政、經(jīng)濟(jì)、建設(shè)等相關(guān)職能部門支持度高；松滋市委市政府、人大、政協(xié)及各職能部門參與熱情非常高，市領(lǐng)導(dǎo)成立專班開展調(diào)整工作。所有涉村和社區(qū)的基層干部和群眾以及學(xué)校、醫(yī)療和金融等組織群體對(duì)調(diào)整積極提出建設(shè)意見，政治參與度高，支持率高。被劃撥拆分的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和民眾對(duì)行政區(qū)劃拆分帶來的財(cái)政稅收減少，債權(quán)債務(wù)處理和民眾利益分紅等存在疑慮，表現(xiàn)出非常高的政治參與度。松滋市的撤鎮(zhèn)設(shè)街涉及政府治理機(jī)構(gòu)編制設(shè)置、街道辦事處派出機(jī)構(gòu)設(shè)置、財(cái)稅收入劃分、國有資產(chǎn)清算、債權(quán)債務(wù)法律關(guān)系和轉(zhuǎn)移接續(xù)、企業(yè)投資手續(xù)和營業(yè)執(zhí)照辦理、民眾戶口證件更換、歷史文化傳承和地理要素如水系的協(xié)調(diào)以及人民群眾的歸屬感等問題。市和鎮(zhèn)政府、開發(fā)區(qū)管委會(huì)、基層干部、退休人員、企業(yè)及民眾等各利益主體之間反復(fù)談判協(xié)商，通過轉(zhuǎn)變政治經(jīng)濟(jì)管理方式，基于政府、市場(chǎng)和個(gè)體相互融合的治理模式得到不斷完善。

五、結(jié)論與討論

構(gòu)建基層社會(huì)治理新格局，核心在于以人為本，重點(diǎn)在于處理好各主體之間的關(guān)系，增強(qiáng)基層服務(wù)功能。我國行政區(qū)劃劃分和調(diào)整遵循的重要原則是促使國家機(jī)關(guān)密切聯(lián)系人民群眾，便利人民群眾參加國家管理，使之有利于社會(huì)生產(chǎn)力發(fā)展和各民族團(tuán)結(jié)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整與基層治理不是孤立的兩個(gè)主題，而是相互影響、相互促進(jìn)的。鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整為重組要素、空間、組織、權(quán)利、政策等資源提供了新路徑，通過資源重構(gòu)和空間重組引致更深層次的系統(tǒng)變革，為優(yōu)化公共服務(wù)設(shè)施布局、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)民生、構(gòu)建共建共治共享社會(huì)治理格局等提供了治理基礎(chǔ)，為解決基層治理問題提供了新視角和新思路。

當(dāng)前世界格局正在急劇變化，我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)正在面臨一系列的深化改革，“一帶一路”、“長江經(jīng)濟(jì)帶高質(zhì)量發(fā)展”等戰(zhàn)略促進(jìn)中國更加開放地融入世界，實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)同發(fā)展，這些變化推動(dòng)了行政區(qū)劃體系的改革。鄉(xiāng)鎮(zhèn)是創(chuàng)新社會(huì)治理的前沿陣地，其行政區(qū)劃調(diào)整成為實(shí)現(xiàn)基層治理有效的重要手段：一是推動(dòng)要素資源與空間資源的優(yōu)化配置，編制區(qū)域發(fā)展規(guī)劃和空間規(guī)劃，優(yōu)化社區(qū)、村等基層治理單元，創(chuàng)新空間治理和網(wǎng)絡(luò)治理；二是推動(dòng)組織資源的科學(xué)管理，優(yōu)化機(jī)構(gòu)設(shè)置，實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)治理由“管理型”向“公共服務(wù)型”轉(zhuǎn)變，解決政府主導(dǎo)的官民二重性等不成熟以及民間組織發(fā)展不規(guī)范、不平衡等問題，實(shí)現(xiàn)組織治理有效；三是保障權(quán)力資源的合理利用，充分發(fā)揮市場(chǎng)和社會(huì)力量，優(yōu)化基層的社會(huì)經(jīng)濟(jì)管轄權(quán)，建立健全小微權(quán)力監(jiān)督制度，實(shí)現(xiàn)權(quán)利治理和市場(chǎng)治理有效；四是促進(jìn)政策資源的整合聚焦，提升公共資源配置標(biāo)準(zhǔn)，完善群眾普遍關(guān)心問題的相關(guān)政策，以重塑地區(qū)形象，實(shí)現(xiàn)政策治理和文化治理有效。

總的來看，未來我國農(nóng)村的社會(huì)要素將會(huì)日益流動(dòng)、開放、分化和多元，城鄉(xiāng)走向一體化，居民的公共需求和行動(dòng)能力顯著提高，這些變化將推動(dòng)鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、街道、社區(qū)和村級(jí)建制的調(diào)整，進(jìn)而推動(dòng)基層治理體系、治理結(jié)構(gòu)、治理功能及治理方式的變革。鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整以優(yōu)化空間布局、改善資源配置、提高行政效率和鞏固基層治理能力為目標(biāo)，充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)劃調(diào)整的資源的重構(gòu)效應(yīng)，進(jìn)一步增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織力量，推動(dòng)形成體制機(jī)制簡約、運(yùn)行管理高效、多方協(xié)同治理的基層治理新格局。

注釋

①羅震東：《改革開放以來中國城市行政區(qū)劃變更特征及趨勢(shì)》,《城市問題》2008年第6期。

禪茶養(yǎng)生產(chǎn)品衍生產(chǎn)品開發(fā)：在進(jìn)行產(chǎn)品開發(fā)中要堅(jiān)持多樣化和創(chuàng)新性原則，以滿足游客的不同層次需求。結(jié)合佛教文化、佛教建筑風(fēng)格、坐禪形式等加入茶具用品和茶道服飾的設(shè)計(jì)中。

②李春安：《我國行政區(qū)劃調(diào)整的經(jīng)濟(jì)分析》,《國家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2007年第5期。

③鄭燁、李金龍：《歷史演進(jìn)、現(xiàn)實(shí)困境與法律重構(gòu)——“市管縣”體制的合憲性問題探究》,《社會(huì)主義研究》2011年第5期。

④習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會(huì) 奪取新時(shí)代中國特色社會(huì)主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會(huì)上的報(bào)告》,2017年10月18日,http://www.12371.cn/2017/10/27/ARTI1509103656574313.shtml，2019年12月5日。

⑤2014年2月26日,習(xí)近平總書記《在北京市考察工作結(jié)束時(shí)的講話》中，提出“行政區(qū)劃并不必然就是區(qū)域合作和協(xié)同發(fā)展的障礙和壁壘。行政區(qū)劃本身也是一種重要資源,用得好就是推動(dòng)區(qū)域協(xié)同發(fā)展的更大優(yōu)勢(shì)，用不好也可能成為掣肘”。2018年11月1日，國務(wù)院新聞辦公室舉行的政策例行吹風(fēng)會(huì)上，提出黨中央將行政區(qū)劃作為黨領(lǐng)導(dǎo)人民依據(jù)憲法法律、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容；相關(guān)部委貫徹習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)的行政區(qū)劃的“資源論”，國務(wù)院第193次常務(wù)會(huì)議通過了《行政區(qū)劃管理?xiàng)l例》(自2019年1月1日起施行)，2019年12月3日民政部部務(wù)會(huì)議通過了《行政區(qū)劃管理?xiàng)l例實(shí)施辦法》(自2020年1月1日起施行)。

⑥林拓、申立：《行政區(qū)劃優(yōu)化：與國家治理同行》,《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》2016年第4期。

⑦溫鐵軍：《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略之下的基層治理問題》, 2018年8月24日，http://www.cssn.cn/gd/gd_rwhd/gd_ktsb_1651/wxczxgxzhhll/201808/t20180824_4548619.shtml，2019年12月10日；江維國、李立清：《頂層設(shè)計(jì)與基層實(shí)踐響應(yīng):鄉(xiāng)村振興下的鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新研究》,《馬克思主義與現(xiàn)實(shí)》2018年第4期。

⑧周黛：《中國行政區(qū)劃改革歷史回顧》,《產(chǎn)業(yè)與科技論壇》2010年第4期；王豐龍、劉云剛：《中國行政區(qū)劃調(diào)整的尺度政治》,《地理學(xué)報(bào)》2019年第10期。

⑨張薇：《馬克思恩格斯分工理論視閾下的中國分工現(xiàn)狀》,《求索》2013年第7期。