民族自治地區(qū)立法現(xiàn)狀研究

摘 要 少數(shù)民族區(qū)域自治是我國(guó)的一項(xiàng)基本國(guó)策。在少數(shù)民族自治區(qū)域這樣的一個(gè)大背景下，少數(shù)民族自治區(qū)域的地方立法權(quán)也成為了一個(gè)重要的法學(xué)研究對(duì)象。然而從實(shí)踐中，我們不難看出，少數(shù)民族自治區(qū)域內(nèi)的地方立法權(quán)的行使仍然存在諸多問題。例如：立法體系不完善，質(zhì)量參差不齊等等。如此一來，提高少數(shù)民族自治區(qū)域內(nèi)的地方立法水平就成為了一個(gè)亟待解決的問題。為了有效的進(jìn)一步推進(jìn)少數(shù)民族自治區(qū)域內(nèi)的地方立法的進(jìn)程，本文從少數(shù)民族自治區(qū)域的地方立法權(quán)作為出發(fā)點(diǎn)，分析實(shí)踐中存在的問題及原因，并針對(duì)產(chǎn)生問題的原因提出有效的解決措施，對(duì)少數(shù)民族自治區(qū)域內(nèi)的地方立法制度的完善提出了相應(yīng)的意見和建議。

關(guān)鍵詞 民族自治 地方立法 自治條例

作者簡(jiǎn)介：袁振宇，三峽大學(xué)法學(xué)與公共管理學(xué)院2018級(jí)憲法學(xué)與行政法學(xué)專業(yè)，碩士研究生，研究方向：行政法學(xué)。

中圖分類號(hào)：D633 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.11.246

一、民族自治地區(qū)立法概述

民族自治地方立法制度是民族區(qū)域自治制度的組成部分。民族自治地方立法制度的完善促進(jìn)了民族區(qū)域自治制度的發(fā)展。加強(qiáng)民族自治地方立法，完善民族自治區(qū)域的法制建設(shè)，是我們堅(jiān)持和完善民族區(qū)域自治制度的根本保證。新中國(guó)成立之前，在革命根據(jù)地就出臺(tái)的憲法性文件中充分體現(xiàn)了我黨通過法律手段保護(hù)各民族同胞權(quán)益的初衷。 如1946年《陜甘寧邊區(qū)憲法原則》中的相關(guān)規(guī)定。

新中國(guó)成立后，多部法律法規(guī)都分別對(duì)少數(shù)民族區(qū)域自治的原則、少數(shù)民族區(qū)域自治地方的性質(zhì)和地位、以及自治機(jī)關(guān)的自治權(quán)等都作出了明確規(guī)定。隨著國(guó)家以法律的形式確定少數(shù)民族自治區(qū)域的自治權(quán)，少數(shù)民族區(qū)域自治地方的立法工作也就提上了民族區(qū)域自治建設(shè)的日程?？偟膩碚f，少數(shù)民族自治區(qū)域的立法權(quán)是自治權(quán)力結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)，我國(guó)目前的法律法規(guī)都強(qiáng)調(diào)了少數(shù)民族自治區(qū)域內(nèi)立法自治的重要位置。首先，在少數(shù)民族自治區(qū)域?qū)嵭凶灾危惺沽⒎ㄗ灾螜?quán)是必不可少的一部分，而立法自治權(quán)的能否得到充分的行使則是我們檢驗(yàn)少數(shù)民族自治區(qū)域自治程度的一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)之一。[1]同時(shí)，少數(shù)民族自治區(qū)域的地方立法為少數(shù)民族自治區(qū)域所享有的法律規(guī)定的其他自治權(quán)力提供了強(qiáng)有力的保護(hù)，為其他自治權(quán)力的行使提供了可靠的保障。民族區(qū)域自治法作為我們國(guó)家用來調(diào)整我國(guó)各民族之間關(guān)系的部門法之一，只能在大方向上針對(duì)廣大少數(shù)民族自治地區(qū)的大局上的原則性問題來進(jìn)行相應(yīng)的規(guī)定，不可能囊括所有少數(shù)民族自治地區(qū)的具體情況，更不可能把每個(gè)少數(shù)民族自治區(qū)域所存在的個(gè)別情況以及解決問題的具體措施都寫入其中。更何況，更重要的是，我們的國(guó)家幅員遼闊，地域分布廣闊的少數(shù)民族在各個(gè)方面的發(fā)展程度的情況都各不相同，不可能有一個(gè)統(tǒng)一的方法來應(yīng)對(duì)所有少數(shù)民族的具體情況。因此 ，只有通過少數(shù)民族自治區(qū)域的地方立法，把國(guó)家的法律法規(guī)具體化，這些原則性的條款才可能變成具有各個(gè)民族特征的、針對(duì)實(shí)踐中具體問題的、操作性更強(qiáng)的法律條文。

二、民族自治地區(qū)立法權(quán)的法律依據(jù)和法理依據(jù)

（一）民族自治地區(qū)立法權(quán)的法律依據(jù)

《憲法》第116條、《立法法》第75條、《民族區(qū)域自治法》第19條都為民族自治地區(qū)享有的立法權(quán)提供了憲法和法律依據(jù)。根據(jù)上述法律規(guī)定，民族自治地方的立法機(jī)關(guān)享有兩種自治立法權(quán)。一是原創(chuàng)立法權(quán)，二是變通立法權(quán)。即在上位法有明確規(guī)定的情況下，但這些規(guī)定不適合當(dāng)?shù)厣贁?shù)民族的特點(diǎn)，實(shí)踐中操作存在巨大困難時(shí)，少數(shù)民族自治區(qū)域的地方立法主體可以根據(jù)上位法的基本原則，在不違背憲法精神的情況下，來制定變通的，易于適用的規(guī)范和規(guī)則。在行使變通立法權(quán)時(shí)，必須按照憲法和法律的規(guī)定，在法定范圍內(nèi)行使地方立法權(quán)。

（二）民族自治地區(qū)立法權(quán)的法理依據(jù)

法作為一種社會(huì)工具，它需要體現(xiàn)出它的各項(xiàng)功能。而在少數(shù)民族自治區(qū)域內(nèi)的地方立法這個(gè)問題中，我們之所以要賦予和保障少數(shù)民族聚居的地區(qū)和人民享有的地方立法權(quán)，就是為了能夠更好的履行法作為一項(xiàng)社會(huì)工具的各項(xiàng)功能，包括調(diào)整的功能、保障的功能、融合的功能、裁判糾紛的功能等等。法的創(chuàng)設(shè)需要符合所處社會(huì)的具體情形，這樣才能因地制宜的立法，執(zhí)法，以保證法作為社會(huì)規(guī)范的基本性質(zhì)。我國(guó)是一個(gè)統(tǒng)一的多民族國(guó)家，在這樣的基本國(guó)情下，由中央統(tǒng)一制定適用于全國(guó)各個(gè)地區(qū)，不同民族的各項(xiàng)法律法規(guī)是不現(xiàn)實(shí)的，也是不科學(xué)的。只有適當(dāng)?shù)膶⑸贁?shù)民族自治區(qū)域的地方立法權(quán)進(jìn)行下放，才更有利于我國(guó)法治進(jìn)程的推進(jìn)和整個(gè)社會(huì)的繁榮發(fā)展。

國(guó)家制定的法律規(guī)范應(yīng)當(dāng)是有效的。這就要求少數(shù)民族自治地區(qū)在制定相應(yīng)的自治條例、單行條例及其他規(guī)范性文件的時(shí)候，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照上位法的規(guī)定。在上位法規(guī)定的權(quán)限范圍內(nèi)對(duì)少數(shù)民族自治區(qū)域內(nèi)的部分地方事務(wù)進(jìn)行有別于其他地區(qū)的規(guī)定。此外，這些規(guī)定也不應(yīng)當(dāng)與上位法的有關(guān)規(guī)定產(chǎn)生抵觸。法律產(chǎn)生的目的之一就是為了實(shí)現(xiàn)社會(huì)的公平正義。正是由于少數(shù)民族自治地區(qū)在經(jīng)濟(jì)、政治、文化、風(fēng)俗習(xí)慣等方面與其他地區(qū)存在比較大的差異，所以我們才更要保障少數(shù)民族自治區(qū)域的地方立法權(quán)的實(shí)施。這樣在法律規(guī)范上少數(shù)民族自治地區(qū)才更能找到適合自己的發(fā)展之路。

三、民族自治地區(qū)立法權(quán)現(xiàn)狀分析

（一）不重視立法體系和立法質(zhì)量

1.在制定自治條例方面 ，全國(guó)目前共有一百多個(gè)少數(shù)民族自治的區(qū)域，制定并出臺(tái)的自治條例 ，但質(zhì)量普遍不高，內(nèi)容明顯相似。當(dāng)然，此種現(xiàn)象不僅僅是存在于為少數(shù)民族自治地區(qū)的立法當(dāng)中，在我國(guó)其他的地方立法中也存在這種類似的情況。這是少數(shù)民族自治地區(qū)的法律制度建設(shè)水平明顯不足的表現(xiàn)，也是其在地域范圍內(nèi)行使立法和自治權(quán)力不足的表現(xiàn)。有學(xué)者提出了一個(gè)比例標(biāo)準(zhǔn)，認(rèn)為地方重復(fù)中央立法的幅度以20%為宜，如果超出這個(gè)比例，則難以體現(xiàn)這個(gè)地方立法項(xiàng)目的特殊性。[2]除了地方立法項(xiàng)目質(zhì)量的問題之外，從制定地方立法的時(shí)間上來看，自治條例的制定很多有了一定的年份，因此已經(jīng)不能適應(yīng)我們今天的社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展現(xiàn)狀的需求了，因此，這些自治條例應(yīng)該重新評(píng)估其存在的價(jià)值。

2.在制定單行條例方面，尚存在較多缺陷。自治州、自治縣兩級(jí)的文件中我們能看到更多的單行條例，但是到了自治區(qū)這一行政級(jí)別，單行條例的數(shù)量則減少了許多，而為數(shù)不多的已有的單行條例還不能完全滿足當(dāng)前改自治區(qū)劃內(nèi)的社會(huì)發(fā)展的需要。如一些社會(huì)保障類、生態(tài)保護(hù)類、文化保護(hù)類等的法律法規(guī)目前仍然沒有系統(tǒng)性的規(guī)定。而已制定并出臺(tái)的相關(guān)法規(guī)和條例則是因?yàn)槿狈Φ胤教厣⒚褡逄厣忍厥庑?，?dǎo)致實(shí)行起來的困難加大，因此需要對(duì)此進(jìn)行梳理和審查。除此之外，少數(shù)民族自治地區(qū)還存在重視地方性法規(guī)、忽略單行條例等的一些情況。出現(xiàn)這類問題的主要愿意，我認(rèn)為在于單行條例的出臺(tái)程序相對(duì)于地方性法規(guī)而言更繁瑣一些，因而才會(huì)導(dǎo)致少數(shù)民族自治地區(qū)不可避免出現(xiàn)選擇性立法現(xiàn)象。[3]

3.在立法指導(dǎo)思想上存在偏差，對(duì)于人文社會(huì)的很多重要方面缺少重視。在我國(guó)目前的少數(shù)民族自治地區(qū)的立法實(shí)踐中，我們可以看到，除了生態(tài)保護(hù)和傳統(tǒng)文化的保護(hù)這兩個(gè)方面以外，少數(shù)民族自治地區(qū)的立法很少涉及人文社會(huì)的其他方面，更多的精力都集中在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的方向上，表現(xiàn)出很大的局限性。[4]這樣一來，少數(shù)民族自治區(qū)域內(nèi)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化等方面的發(fā)展很難達(dá)到一個(gè)平衡的狀態(tài)，而處于這樣一個(gè)不平衡的裝備很容易導(dǎo)致無法得到長(zhǎng)期的、可持續(xù)的發(fā)展。

（二）立法人員素質(zhì)有待提高

在少數(shù)民族自治地區(qū)的立法實(shí)踐中，我們可以明顯的感覺到，由于立法本身作為一門科學(xué)的嚴(yán)謹(jǐn)性和專業(yè)性，加上教育和科研資源在全國(guó)范圍內(nèi)的分配明顯不公平，所以在地方立法工作中，其實(shí)長(zhǎng)期存在缺少高素質(zhì)立法人員的情況。具體情況體現(xiàn)在，立法過程不規(guī)范、立法技術(shù)還比較粗糙等等。另外，由于少數(shù)民族地區(qū)的發(fā)展水平不一和條件的限制等等，僅有的一些專門人才往往也難以留住。民族立法專門人才的缺乏帶有一定的普遍性，這一現(xiàn)象還是普遍存在于很多少數(shù)民族地區(qū)的，成為了少數(shù)民族地區(qū)立法工作的短板之一，直接影響著少數(shù)民族自治地區(qū)的法治進(jìn)程。[5]

（三）立法研究方面較為薄弱

當(dāng)前，我國(guó)在少數(shù)民族自治地區(qū)的立法理論研究的方面還比較薄弱，由于少數(shù)民族地區(qū)的社會(huì)發(fā)展水平相對(duì)來說比較落后，所以在立法研究上存在的問題十分明顯。目前，學(xué)界在少數(shù)民族自治地區(qū)立法上的研究主要集中在針對(duì)民族自治地方政策層面，只有很少一部分立法研究者在進(jìn)行研究時(shí)會(huì)涉及到少數(shù)民族自治地區(qū)的立法問題，但專門從事民族立法的學(xué)者不多。與立法學(xué)相比，我國(guó)的民族立法方面的立法實(shí)踐和理論研究都是相對(duì)不足的。[6]除此之外，我國(guó)目前在民族立法方面的比較法研究也相對(duì)匱乏，而且還存在與國(guó)外的相關(guān)研究理論之間的對(duì)接不夠流暢。其他方面，對(duì)于國(guó)外的少數(shù)民族權(quán)益的立法保護(hù)狀況，或簡(jiǎn)單地以意識(shí)形態(tài)論，或大談國(guó)外制度的優(yōu)點(diǎn)，缺乏在自治立法方面的本土化運(yùn)用。[7]

四、民族自治地區(qū)立法權(quán)的完善

（一）建立完善的立法體系，逐步提高立法質(zhì)量

首先，我們應(yīng)該從少數(shù)民族自治區(qū)域的立法指導(dǎo)思想上就進(jìn)行改變。之所以憲法會(huì)賦予少數(shù)民族自治區(qū)域在立法上的自治權(quán)，就是因?yàn)橄鄬?duì)于其他地區(qū)而言，少數(shù)民族聚居的地方其風(fēng)俗習(xí)慣、人文情懷、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展水平都存在著比較大的差異。而正是這些文化上的差異，使得我們的中華文化多姿多彩，生機(jī)勃勃。所以在立法的指導(dǎo)思想上面，我們就要理清重點(diǎn)，針對(duì)那些可以和其他地區(qū)做到一樣的事項(xiàng)，完全可以借鑒上位法的規(guī)定，而少數(shù)民族自治區(qū)域的地方立法更應(yīng)該集中于矛盾的特殊性，那些其他區(qū)域沒有的問題我們要重點(diǎn)解決，其他區(qū)域不存在的文化和生態(tài)應(yīng)該重點(diǎn)保護(hù)。[8]

其次，在立法體系上我們也應(yīng)該進(jìn)行系統(tǒng)的梳理和完善。針對(duì)自治條例和單行條例應(yīng)當(dāng)進(jìn)行明確的區(qū)分，并且進(jìn)行系統(tǒng)的整理，使得自治條例和單行條例各自都形成完整的體系，但是彼此之間又不存在抵觸和重復(fù)立法。[9]而針對(duì)反復(fù)出現(xiàn)的重復(fù)的條文規(guī)定，應(yīng)當(dāng)予以嚴(yán)格的審查和刪減，精簡(jiǎn)我們的地方立法體系，真正做到立法于民。每一部地方立法都切中人民群眾真正的物質(zhì)或精神需求。

再次，我們需要進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)于地方立法項(xiàng)目的審查通過和備案，嚴(yán)格按照法定程序進(jìn)行立法，對(duì)立法項(xiàng)目的具體內(nèi)容進(jìn)行嚴(yán)格的把關(guān)，杜絕與上位法相抵觸的情形的發(fā)生。努力提高地方立法項(xiàng)目的質(zhì)量。

（二）加強(qiáng)少數(shù)民族自治區(qū)域的立法人才的培養(yǎng)

立法人才的缺失是造成少數(shù)民族自治區(qū)域地方立法進(jìn)程難以向前推進(jìn)的一個(gè)重要原因。由于少數(shù)民族自治區(qū)域在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展上的局限，難以培養(yǎng)出好的立法人才，即使培養(yǎng)出來也很難留住這些人才。[10]因此，一方面，各個(gè)高校對(duì)于立法人才的培養(yǎng)應(yīng)當(dāng)予以重視，法學(xué)理論的實(shí)踐不僅僅局限在司法實(shí)踐之中，立法也是對(duì)于法學(xué)理論的重要實(shí)踐。在高校的法學(xué)研究人才的培養(yǎng)中，提倡理論與實(shí)踐并重。另一方面，國(guó)家應(yīng)當(dāng)對(duì)于少數(shù)民族自治區(qū)域的立法予以一定的政策傾斜，引導(dǎo)和鼓勵(lì)高質(zhì)量的立法人才更多地參與到少數(shù)民族自治區(qū)域的地方立法活動(dòng)中去，利用他們的所學(xué)，給少數(shù)民族自治區(qū)域的地方立法的程序進(jìn)行規(guī)范，精準(zhǔn)立法用語，減少法律法規(guī)之間相抵觸的情形。給少數(shù)民族自治區(qū)域的地方立法帶來新鮮的血液和更多的可能性。[11]

（三）重視對(duì)少數(shù)民族自治區(qū)域地方立法的理論研究

目前，國(guó)內(nèi)學(xué)界對(duì)于少數(shù)民族自治區(qū)域的地方立法這方面的關(guān)注不多，應(yīng)當(dāng)重視對(duì)于民族法學(xué)方向的科研人才的培養(yǎng)，加強(qiáng)對(duì)于少數(shù)民族自治區(qū)域地方立法的理論研究廣度和深度。真正從我國(guó)的現(xiàn)實(shí)國(guó)情出發(fā)，引導(dǎo)和鼓勵(lì)學(xué)者們?nèi)V大的少數(shù)民族自治的地區(qū)進(jìn)行實(shí)地調(diào)研，針對(duì)我們國(guó)家少數(shù)民族自治地區(qū)和人民的真實(shí)需求進(jìn)行理論方面的進(jìn)一步研究。[12]

除此之外，還應(yīng)該加強(qiáng)與國(guó)外相關(guān)法學(xué)研究理論的聯(lián)系，借鑒國(guó)外的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，與我國(guó)的實(shí)際國(guó)情相結(jié)合，寓國(guó)外的先進(jìn)理念于國(guó)內(nèi)的現(xiàn)實(shí)狀況。當(dāng)然，這種內(nèi)外的結(jié)合需要聯(lián)系我國(guó)在少數(shù)民族自治區(qū)域的立法現(xiàn)狀，不能只是純粹的空洞理論，也不能是生硬的照抄。這需要學(xué)者們對(duì)此投入大量的精力以尋求適合我國(guó)少數(shù)民族自治區(qū)域地方立法國(guó)情的發(fā)展之路。[13]

中華民族作為一個(gè)擁有數(shù)十個(gè)少數(shù)民族的統(tǒng)一大民族，其發(fā)展前景與我國(guó)廣大的少數(shù)民族自治地區(qū)的發(fā)展水平息息相關(guān)。在這樣一個(gè)統(tǒng)一的多民族國(guó)家中，在目前少數(shù)民族自治地區(qū)發(fā)展不均衡、資源分配不公平的情況下，如何才能夠?qū)ふ业揭粭l可持續(xù)發(fā)展的中國(guó)夢(mèng)之路是值得我們每個(gè)人都思考的問題。[14]少數(shù)民族自治地區(qū)的地方立法問題應(yīng)該在目前的法學(xué)研究中得到更多的關(guān)注和重視。[15]法律規(guī)范是一個(gè)國(guó)家、一個(gè)社會(huì)發(fā)展的價(jià)值導(dǎo)向和準(zhǔn)則，為少數(shù)民族自治地區(qū)的地方立法提供強(qiáng)有力的制度保障和技術(shù)支持，才會(huì)促進(jìn)少數(shù)民族自治地區(qū)的發(fā)展層次得到進(jìn)一步的提升，讓中華民族的繁榮之路越走越寬廣。

參考文獻(xiàn)：

[1] 宋才發(fā).論民族民間傳統(tǒng)文化保護(hù)立法的意義[J].中央民族大學(xué)學(xué)報(bào)，2004（3）：5-10.

[2] 胡紀(jì)平，彭建軍.民族自治地方立法存在的問題及原因分析[J].中南民族大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版），2008，28（6）：130-134.

[3] 張娟.中國(guó)民族區(qū)域自治地方立法權(quán)的理論與實(shí)踐[D].中國(guó)政法大學(xué)，2011.

[4] 同[1].

[5] 宋彥.民族自治地方立法問題與對(duì)策研究[D].廣西師范大學(xué)，2017.

[6] 同[5].

[7] 同[5].

[8] 田釩平.民族自治地方自治立法權(quán)限的法律實(shí)證研究[J].云南大學(xué)學(xué)報(bào)（法學(xué)版），2009，22（1）：15-21.

[9] 彭謙.中國(guó)民族立法制度研究[D].中央民族大學(xué)，2007.

[10] 康耀坤.中國(guó)民族自治地方立法研究[D].蘭州大學(xué)，2006.

[11] 陳立鵬.對(duì)我國(guó)少數(shù)民族教育立法幾個(gè)重要問題的探討[J].民族研究，2006（1）：11-20+106-107.

[12] 徐會(huì)平.民族區(qū)域自治權(quán)研究[D].山東大學(xué)，2007.

[13] 康耀坤.民族自治地方立法權(quán)問題研究[J].民族研究，2005（2）：71-82+110.

[14] 王允武，田釩平.關(guān)于完善我國(guó)民族區(qū)域自治地方立法體制的思考[J].中南民族大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版），2004（5）：9-13.

[15] 吉雅.民族自治地方立法質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)初探[J].內(nèi)蒙古社會(huì)科學(xué)（漢文版），2004（5）：16-21.