偏遠山區(qū)城鄉(xiāng)一體化供水水價改革思路探討

摘要：合理的水價是確保農(nóng)村飲水安全工程可持續(xù)運行的重要手段之一。偏遠山區(qū)城鄉(xiāng)供水存在基礎(chǔ)設(shè)施落后、水資源短缺等問題，需要探索有效的城鄉(xiāng)一體化供水水價機制。以寧夏回族自治區(qū)彭陽縣為例，探討偏遠山區(qū)城鄉(xiāng)一體化供水水價改革思路。彭陽縣落實了“按成本水價供水、先收費后使用、計量收費、特許經(jīng)營、市場運作、城鄉(xiāng)同價”的水權(quán)水價機制創(chuàng)新，完善了城鄉(xiāng)一體化價格管理體系。成果可為偏遠山區(qū)城鄉(xiāng)供水一體化工程的建設(shè)、運行和維護提供參考。

關(guān)鍵詞：水價改革;城鄉(xiāng)供水一體化;農(nóng)村飲水安全;偏遠山區(qū);寧夏回族自治區(qū)

中圖法分類號：F323.213

文獻標志碼：A

DOI： 10.15974/j.cnki.slsdkb.2020.08.009

水資源是人類生存和發(fā)展必不可少的物質(zhì)條件，供水工程是惠民生、利長遠的民生工程。隨著中國社會經(jīng)濟的飛速發(fā)展，城鄉(xiāng)供水一體化建設(shè)步伐也越來越快。在供水工程中，供水價格不僅與當?shù)亟?jīng)濟生活水平相關(guān)，還影響城鄉(xiāng)供水一體化建設(shè)進程。當前，我國偏遠山區(qū)城鄉(xiāng)供水一體化建設(shè)面臨的問題較多，包括工程設(shè)施落后、工程性缺水、水資源時空分布不均、水環(huán)境生態(tài)惡化等。此外.在供水體制機制方面，也存在體系不一、模式多樣、管理責任不明確、運營成本高、管網(wǎng)重復(fù)建設(shè)等問題。因此，建立科學合理的城鄉(xiāng)供水價格機制十分必要。

1 彭陽縣水價機制概況

以寧夏回族自治區(qū)彭陽縣為例，彭陽縣地處寧夏南部山區(qū)，六盤山東麓，總面積2 528.65 km2，西與固原市相連，東、南、北分別與甘肅省的鎮(zhèn)原、平?jīng)?、環(huán)縣接壤。域內(nèi)山巒重疊，溝壑縱橫，屬典型的黃土丘陵溝壑區(qū)。彭陽縣境內(nèi)降水量為400-550 mm，水資源總量8 920萬m3，人均水資源量356 m3，僅為全國人均水平的1/6。全縣共轄4鎮(zhèn)8鄉(xiāng)，156個行政村，戶籍總?cè)丝?5.03萬人，其中鄉(xiāng)村人口18.91萬人，占75.22%。干旱少雨、水資源時空分布不均、資源性和工程性缺水是制約彭陽經(jīng)濟社會發(fā)展的主要瓶頸。

彭陽縣城鄉(xiāng)供水水價包括資源水價、工程水價和環(huán)境水價[1-3]。其中，資源水價是水資源價格，即消耗水資源的費用，由于國家是水資源的所有權(quán)主體，資源水價的制定不能完全遵循市場規(guī)律。彭陽縣位于偏遠山區(qū)，由于地理和氣候等原因，水資源短缺，資源水價相較于其他地區(qū)要高。工程水價即供水工程的運行成本。由于偏遠山區(qū)供水線路高低落差大，無法完全應(yīng)用自重供水，需要建設(shè)泵站和調(diào)蓄構(gòu)筑物保障供水人戶，供水成本大，工程水價較貴。環(huán)境水價是指由于污水排放對水生態(tài)水環(huán)境造成污染，治理環(huán)境污染產(chǎn)生的處理成本，即水價中的污水處理費。綜上，偏遠山區(qū)水價不能簡單地按成本收取，需要探索有效的城鄉(xiāng)一體化供水水價機制[4]。

目前，城鄉(xiāng)供水價格仍然沿用過去的機制，并未完全向市場開放。我國城鄉(xiāng)供水工程與民生關(guān)系密切，由政府統(tǒng)一管理，社會資本很難進入，供水行業(yè)缺少市場競爭，發(fā)展緩慢。近年來，政府積極推進水價機制改革，取得了一定的進展，但仍存在水價較低、干預(yù)過多、缺少環(huán)?？紤]等一些問題[5-8]。

2 彭陽縣水價機制問題分析

2.1 聯(lián)網(wǎng)供水基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

在供水管網(wǎng)建設(shè)上，我國很多偏遠山區(qū)尚未完成主干管道的連通對接，實現(xiàn)管網(wǎng)的互聯(lián)互通統(tǒng)一供水仍是一個長期的過程。由于城鄉(xiāng)供水分區(qū)分片，水源沒有統(tǒng)一，難以制定統(tǒng)一的價格機制[9-10]。很多地區(qū)采用的是本地水和引用水結(jié)合的供水方式，由于城鄉(xiāng)各地水源成本不一，造成供水水價的差異。為解決該問題，彭陽縣建設(shè)了農(nóng)村人飲鞏固提升工程，在全縣實現(xiàn)城鄉(xiāng)飲水“同源、同質(zhì)、同網(wǎng)”的供水模式。

2.2 水費征收方式落后

彭陽縣過去水費收繳只支持營業(yè)廳繳費和IC卡預(yù)存費用兩種方式，對于用水戶來說，存在繳費不便的問題。而且，還由于農(nóng)村用水缺乏有效的監(jiān)控計量的自動化設(shè)施，存在農(nóng)村用水人口水費收繳難等問題，導(dǎo)致農(nóng)村水費收繳率一直較低。

2.3 供水水價和管理現(xiàn)狀

彭陽縣城鄉(xiāng)供水現(xiàn)狀水價執(zhí)行標準為最低2.00元/m3，最高6.50元/m3。執(zhí)行水價在寧夏南部山區(qū)屬于中等偏高水平?，F(xiàn)行水價形成機制與農(nóng)村供水管理目標不匹配，尤其是回收率和管理費支出缺少控制標準。農(nóng)村供水與城市供水相比，供水人口相對少、居住散，戶均用水量少，管網(wǎng)延伸長，管理難度大?，F(xiàn)行水價成本核算辦法完全依據(jù)實際的回收率和管理費等指標來核定水價，導(dǎo)致供水成本相對偏高。

彭陽縣建立了供水工程管理總站+鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利工作站+村級管水員的3級組織機構(gòu)，制定了人飲工程運行、泵站維修、水費收繳等各項管理制度，但是并未明確落實水務(wù)局以及運行管理單位的責任。人飲工程的運行維護由水務(wù)局管理，這種行業(yè)壟斷狀態(tài)再加上運維經(jīng)費不足，降低了管理人員的積極性，減少了人飲工程的使用率和服務(wù)效益，服務(wù)水平不能滿足群眾供水需求。

3 城鄉(xiāng)供水一體化水價改革思路

3.1 成立專項運營公司

通過成立專門的運營公司，收取供水用水費用，支持供水工程后續(xù)運行、維護和管理。2017年11月，由彭陽縣盛澤水利投資有限公司、寧夏西部綠谷節(jié)水技術(shù)有限公司兩方共同出資（盛澤出資510萬元，西部綠谷出資490萬元），成立了彭陽縣農(nóng)村供水管理有限公司，負責全縣農(nóng)村人飲供水工程運行管理，水費征繳由現(xiàn)狀收支分離，轉(zhuǎn)變?yōu)樘卦S經(jīng)營。

3.2 建設(shè)科學的城鄉(xiāng)供水價格體系

首先，需要當?shù)卣⑺畡?wù)局、物價局各部門聯(lián)合測算城鄉(xiāng)一體化供水水價，制定出供水水價計價規(guī)則，作為城鄉(xiāng)水價定價指導(dǎo)，并監(jiān)督各單位嚴格執(zhí)行。其次，需要核定供水成本，確定城鄉(xiāng)一體化供水水價。供水水價包括水源費、動力費、藥劑費、折舊費、修理費、污水處理費等部分。通過科學合理的價格制定方式，能夠更好地建設(shè)和管理城鄉(xiāng)一體化供水價格體系。水價的組成結(jié)構(gòu)如圖1所示。

為形成合理的城鄉(xiāng)供水價格機制，根據(jù)寧夏回族自治區(qū)人民政府2017年2月17日專題會議紀要及寧夏回族自治區(qū)物價局《自治區(qū)物價局關(guān)于中南部城鄉(xiāng)飲水安全工程供水價格有關(guān)事項的通知》（寧價商發(fā)[2017]9號）文件精神，彭陽縣于2017年8月14日召開了水價征求會，縣委辦、人大辦、政府辦、政協(xié)辦、財政局、稅務(wù)局、法制辦及用水戶等單位均參加。8月29日召開了用水價格聽證會。12月4日彭陽縣人民政府以彭政發(fā)[2017]209號文件調(diào)整了城鄉(xiāng)供水、污水處理費和農(nóng)業(yè)灌溉供水價格，城鄉(xiāng)供水實行“同源、同質(zhì)、同網(wǎng)、同價”。中南部飲水工程水源成本價格為2.45元/m3，彭陽水源價格執(zhí)行0.7元/m3，工程水源價格與成本的差額為1.75元/m3，由區(qū)、縣按照5：5比例分攤，補貼期限暫定為3a。工程成本水價為1.9元/m3，終端城鄉(xiāng)水價暫定2.6元/Ⅱi3。最終縣城執(zhí)行水價為3.6元/Ⅱ13，包含水資源稅0.15元/m3和污水處理費0.85元/m3;農(nóng)村免收水資源稅和污水處理費，執(zhí)行水價為2.6元/m3。

3.3 確定城鄉(xiāng)供水價格合理范圍

由于各地區(qū)經(jīng)濟水平和水資源量各不相同，因此在制定城鄉(xiāng)一體化供水價格時，應(yīng)充分考慮當?shù)貙嶋H情況和用水戶的承受能力，滿足當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展和人民生活的不同需要。根據(jù)水資源量的不同，可以制定不同的定價政策，水資源豐富時定價優(yōu)惠，水資源緊缺時定價高，確定靈活合理的水價范圍。此外，要以物價指數(shù)為基礎(chǔ)及時調(diào)整水價，保證供水企業(yè)的利潤。當物價上漲導(dǎo)致供水工程成本增加時，需要根據(jù)上漲水平進行合理地調(diào)整。

3.4 制定不同用水類型的分類定價

在城鄉(xiāng)供水一體化價格體系中，不同類型用戶的供水成本也不同，有必要根據(jù)用戶類型對水價進行分類定價。生活用水價格需要包括供水成本，生產(chǎn)經(jīng)營用水包括工業(yè)、企業(yè)、餐飲業(yè)等用水，農(nóng)業(yè)用水包括灌溉、畜牧等用水，水價中應(yīng)當包括水資源稅費。在城鄉(xiāng)供水一體化中，應(yīng)大力推廣應(yīng)用階梯水價機制，探索按量收費與按質(zhì)收費相結(jié)合的價格體系，促進節(jié)約用水，合理收費，減少浪費。在制定水價時，應(yīng)采取以市場競爭為主、政府調(diào)控為輔的定價機制。

3.5 建立新型水費計收模式

建立人飲工程信息化系統(tǒng)，包含水費計收管理子系統(tǒng)，通過遠程自動化抄表實現(xiàn)每戶的用水量統(tǒng)計，系統(tǒng)根據(jù)每戶用水量以及核定水價計算水費。城鄉(xiāng)供水管理公司在特許經(jīng)營區(qū)域內(nèi)，采用預(yù)付費的模式，先繳費后用水，按戶表計量向用水戶扣取余額。

系統(tǒng)支持IC卡水費預(yù)交、微信支付等多種繳費方式，極大方便用水戶繳納水費。系統(tǒng)提供了信息公布的網(wǎng)絡(luò)平臺和短信推送服務(wù)，方便業(yè)務(wù)人員完成信息發(fā)布和欠費催收等工作，改善和提高水費收繳率，節(jié)省了工作量，提高收繳效率。

3.6 統(tǒng)籌協(xié)調(diào)供水，實現(xiàn)同網(wǎng)同價

水務(wù)局等水行政主管部門要及時發(fā)現(xiàn)和梳理當前城鄉(xiāng)供水一體化建設(shè)過程中遇到的水價問題，突出重點，提高質(zhì)量，確保安全，謀求效益。政府應(yīng)統(tǒng)籌兼顧社會和民眾的承受能力，制定城鄉(xiāng)供水一體化運營體制，實現(xiàn)“同源、同網(wǎng)、同質(zhì)、同價”的城鄉(xiāng)一體化供水運營方式[11]。在供水工程建設(shè)初期，應(yīng)整合多方面資金，通過財政撥款、貸款、社會資金多種渠道，大力投入建設(shè)泵站、水池、管網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施，降低核定水價，壓縮利潤空間，以維持供水工程正常運行為基礎(chǔ)測算水價。考慮社會承受能力，合理制定終端水價，以減輕社會和民眾的壓力和負擔。當供水工程正式運行，建立城鄉(xiāng)供水一體化運行機制后，管理部門可以考慮轉(zhuǎn)向企業(yè)化運營[12]。建設(shè)城鄉(xiāng)供水一體化時，應(yīng)綜合考慮城鄉(xiāng)供水、污水處理費、農(nóng)業(yè)灌溉和供水工程運行費用等因素，測定城鄉(xiāng)一體化供水價格標桿，實現(xiàn)“同源、同網(wǎng)、同質(zhì)、同價”的目標。

4 結(jié)語

隨著我國城市化進程的加快，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不斷提高與完善[13]，城鄉(xiāng)供水一體化工程建設(shè)也在不斷發(fā)展和進步。在偏遠山區(qū)城鄉(xiāng)供水一體化的發(fā)展過程中，建立合理的供水價格管理機制至關(guān)重要[14-15]。彭陽縣通過組建市場化的管理公司，實現(xiàn)了全縣農(nóng)村飲水全生命周期的建設(shè)、運行、維護保障，充分轉(zhuǎn)變政府職能，強化體制機制改革，落實“按成本水價供水、先收費后使用、計量收費、特許經(jīng)營、市場運作、城鄉(xiāng)同價”的水權(quán)水價機制創(chuàng)新，建立健全城鄉(xiāng)一體化供水價格體系，根據(jù)不同用戶類型分類定價，合理確定偏遠山區(qū)供水階梯水價，實現(xiàn)城鄉(xiāng)供水“同源、同網(wǎng)、同質(zhì)、同價”，可為偏遠山區(qū)城鄉(xiāng)供水一體化工程的建設(shè)、運行和維護提供參考。

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（編輯：李慧）

作者簡介：牛德潭，男，高級工程師，主要從事水務(wù)管理工作。E-mail：thth0614@163.com