新修訂的《中華人民共和國檔案法》特點(diǎn)

■ 徐擁軍

2020年6月20日，第十三屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十九次會(huì)議表決通過新修訂的《中華人民共和國檔案法》（以下簡(jiǎn)稱“新《檔案法》”）。這是新時(shí)代我國檔案法治建設(shè)的一大成果，將對(duì)我國檔案事業(yè)發(fā)展產(chǎn)生重要而深遠(yuǎn)的影響。新《檔案法》有諸多特點(diǎn)和亮點(diǎn)，具有很大的進(jìn)步意義。

時(shí)代性

“法與時(shí)轉(zhuǎn)則治，治與世宜則有功。”新《檔案法》與時(shí)俱進(jìn)，反映了當(dāng)前社會(huì)經(jīng)濟(jì)背景和檔案事業(yè)發(fā)展趨勢(shì)及其對(duì)檔案立法的要求。

1 立法目的具有時(shí)代性

關(guān)于制定目的，新《檔案法》第一條新增了“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”表述，反映了新時(shí)代背景下國家治理對(duì)檔案工作提出的新要求。2017年，黨的十九大強(qiáng)調(diào)，“必須堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度，不斷推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。2019年，黨的十九屆四中全會(huì)進(jìn)一步提出，“堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，“為實(shí)現(xiàn)‘兩個(gè)一百年’奮斗目標(biāo)、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢(mèng)提供有力保證”?？梢?，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是新時(shí)代國家工作的重點(diǎn)之一。“檔案工作是黨和國家工作中不可缺少的基礎(chǔ)性工作”，檔案治理體系和治理能力不僅是國家治理體系和治理能力的重要組成部分，也是國家治理體系和治理能力的重要支撐和保障。從“檔案管理”轉(zhuǎn)向“檔案治理”，是檔案工作的發(fā)展趨勢(shì)。新《檔案法》的這一表述，突出反映了推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化對(duì)檔案工作提出的時(shí)代要求。

2 法律內(nèi)容具有時(shí)代性

首先，新《檔案法》專門增設(shè)了第五章“檔案信息化建設(shè)”。這是此次修法的一大亮點(diǎn)。進(jìn)入新世紀(jì)以來，隨著信息技術(shù)的飛速發(fā)展和廣泛應(yīng)用，我國社會(huì)信息化程度越來越高，但是，囿于陳舊的思想觀念和僵化的體制制度，檔案工作信息化水平相對(duì)滯后于整個(gè)社會(huì)的信息化水平?！皺n案信息化建設(shè)”響應(yīng)了社會(huì)各界的呼吁，將提升檔案信息化水平作為新時(shí)代檔案工作的重心予以倡導(dǎo)和規(guī)范。

其次，新《檔案法》第二十六條，新增專門要求建立健全突發(fā)事件應(yīng)對(duì)活動(dòng)的檔案收集和利用機(jī)制。由于經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的全球化、科學(xué)技術(shù)的復(fù)雜性、自然環(huán)境的脆弱性，現(xiàn)代社會(huì)突發(fā)事件、風(fēng)險(xiǎn)事故頻生。應(yīng)對(duì)突發(fā)事件、進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)管理成為不確定性的社會(huì)常態(tài)，而檔案可以為應(yīng)對(duì)突發(fā)事件、進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)管理提供重要信息支撐。尤其是在2020年新冠肺炎疫情防控過程中，我國各級(jí)各類檔案部門主動(dòng)作為、積極行動(dòng)，大力開展疫情防控檔案的收集管理和利用服務(wù)，為疫情防控阻擊戰(zhàn)“取得重大戰(zhàn)略成果”作出了重要貢獻(xiàn)。新《檔案法》這一專門規(guī)定彰顯了“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”的時(shí)代要求。

第三，新《檔案法》第三十四條關(guān)于鼓勵(lì)檔案館開展文化教育服務(wù)的規(guī)定，既反映了新時(shí)代背景下推進(jìn)文化強(qiáng)國建設(shè)、增強(qiáng)文化自信的國家意志的重要性，也體現(xiàn)了進(jìn)入小康社會(huì)后人民群眾對(duì)精神文化生活的需求越來越突出的客觀要求。

人民性

人民性是中國共產(chǎn)黨與生俱來的品格。中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的治法建設(shè)、檔案事業(yè)建設(shè)堅(jiān)持“以人民為中心”“以人為本”原則。

1 保障公民利用檔案的權(quán)利

原《檔案法》第三條規(guī)定：“一切國家機(jī)關(guān)、武裝力量、政黨、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和公民都有保護(hù)檔案的義務(wù)?！倍隆稒n案法》第五條在此基礎(chǔ)上增加了“享有依法利用檔案的權(quán)利”的表述，將組織和個(gè)人保護(hù)檔案的義務(wù)與利用檔案的權(quán)利置于同等重要的地位。這是自中華人民共和國成立以來對(duì)公民利用檔案權(quán)利最明確、最直接、最有力的規(guī)定，也是新《檔案法》人民性的最重要體現(xiàn)。為保障公民利用檔案的權(quán)利，新《檔案法》還在第二十八、四十八條提出，對(duì)于不按規(guī)定開放檔案利用的，公民可以進(jìn)行投訴，檔案主管部門應(yīng)依法予以處分。

2 反映人民對(duì)檔案管理的訴求

一是反映人民對(duì)檔案為民所建的訴求。例如，近年來，社區(qū)建檔熱情逐漸高漲，人民群眾希望在建檔過程中獲得科學(xué)的指導(dǎo)和有力的支持。為此，新《檔案法》第八條規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府應(yīng)對(duì)“基層群眾性自治組織等的檔案工作實(shí)行監(jiān)督和指導(dǎo)”。第十三條還規(guī)定，“反映基層群眾性自治組織城鄉(xiāng)社區(qū)治理、服務(wù)活動(dòng)的”材料，應(yīng)當(dāng)納入歸檔范圍。

二是反映人民對(duì)檔案為民所用的訴求。這集中體現(xiàn)于新《檔案法》第四章“檔案的利用和公布”。首先，新《檔案法》第二十七條將檔案封閉期從三十年降低至二十五年，以便人民群眾能更早地利用所需檔案；除了“縣級(jí)以上各級(jí)檔案館”必須依法開放檔案之外，“國家鼓勵(lì)和支持其他檔案館向社會(huì)開放檔案”，方便人民群眾能利用更多檔案館的檔案。其次，新《檔案法》第二十八條要求，檔案館“通過其網(wǎng)站或者其他方式定期公布開放檔案的目錄”“積極為檔案的利用創(chuàng)造條件，簡(jiǎn)化手續(xù)，提供便利”，切合當(dāng)前人民群眾檔案利用在線化、便捷化的習(xí)慣和特點(diǎn)。

三是反映人民對(duì)檔案為民所管的訴求。進(jìn)入新時(shí)代，人民群眾參與國家事務(wù)管理、社會(huì)事務(wù)管理的積極性大大增加。同樣，參與檔案事務(wù)管理的積極性也大大增加。新《檔案法》第七條規(guī)定，“國家鼓勵(lì)社會(huì)力量參與和支持檔案事業(yè)的發(fā)展”，即是對(duì)人民群眾這一訴求的直接回應(yīng)。

開放性

通過與社會(huì)環(huán)境交換物質(zhì)、能源、信息，檔案事業(yè)方能獲取生存的基礎(chǔ)和發(fā)展的動(dòng)力。新《檔案法》充分體現(xiàn)了檔案事業(yè)開放性的要求。

1 面向社會(huì)開放檔案

一是縮短檔案封閉期限。新《檔案法》第二十七條將檔案封閉期限的閾值由原來的“三十年”改為“二十五年”。檔案封閉期的長(zhǎng)短直接反映了一個(gè)國家的檔案開放程度，具有指標(biāo)性意義。

二是拓展檔案開放主體范圍。原《檔案法》規(guī)定檔案開放主體是“國家檔案館”，新《檔案法》第二十七條將其修改為“縣級(jí)以上各級(jí)檔案館”，同時(shí)新增“國家鼓勵(lì)和支持其他檔案館向社會(huì)開放檔案”的表述，這使得公民有機(jī)會(huì)走進(jìn)更多的檔案館。

三是擴(kuò)大檔案開放門類范圍。原《檔案法》規(guī)定，“經(jīng)濟(jì)、科學(xué)、技術(shù)、文化等類檔案向社會(huì)開放的期限，可以少于三十年”，新《檔案法》新增了“教育”類檔案，進(jìn)一步擴(kuò)充了可提前開放的檔案門類。

2 面向世界開放檔案

新《檔案法》第二十八條將“中華人民共和國公民和組織持有合法證明，可以利用已經(jīng)開放的檔案”修改為“單位和個(gè)人持有合法證明，可以利用已經(jīng)開放的檔案”。這一修改擴(kuò)大了檔案利用的主體范圍，為外國公民利用我國檔案提供了便利，不僅體現(xiàn)了檔案是人類共同的文化遺產(chǎn)的理念，也反映出我國檔案事業(yè)開放、包容的發(fā)展理念。新《檔案法》第二條將“外事”活動(dòng)直接形成的歷史記錄納入了檔案的范疇，第六條新增“國家鼓勵(lì)和支持檔案領(lǐng)域開展國際交流與合作”的表述，也反映了我國檔案事業(yè)面向世界的開放性特征。

創(chuàng)新性

“創(chuàng)新是一個(gè)民族進(jìn)步的靈魂，是一個(gè)國家興旺發(fā)達(dá)的不竭動(dòng)力?！狈蓱?yīng)為創(chuàng)新提供保障，體現(xiàn)實(shí)踐創(chuàng)新要求。

1 思想理念創(chuàng)新

新《檔案法》第一條從“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的角度定位該法制定目的，突破了此前囿于檔案圈的視野局限。第三十四條鼓勵(lì)檔案館開展文化宣傳教育活動(dòng)，更是從“增強(qiáng)文化自信”的高度認(rèn)識(shí)檔案的價(jià)值。這些都體現(xiàn)了思想理念創(chuàng)新。

2 制度設(shè)計(jì)創(chuàng)新

新《檔案法》中的諸多制度設(shè)計(jì)具有較強(qiáng)的創(chuàng)新性、針對(duì)性。新《檔案法》第九條首次提出，“中央國家機(jī)關(guān)根據(jù)檔案管理需要，在職責(zé)范圍內(nèi)指導(dǎo)本系統(tǒng)的檔案業(yè)務(wù)工作。”對(duì)于檔案業(yè)務(wù)工作，在原有的橫向“屬地管理”原則上增加了縱向“系統(tǒng)管理”原則，形成“條塊結(jié)合”的管理格局，這有利于加強(qiáng)對(duì)諸如科技、海關(guān)、財(cái)務(wù)、稅務(wù)、審計(jì)、人事等專業(yè)性很強(qiáng)的系統(tǒng)、部門檔案業(yè)務(wù)工作的監(jiān)督和指導(dǎo)。新《檔案法》第十二條首次提出“建立檔案工作責(zé)任制”，并新增第六章“監(jiān)督檢查”、拓展第七章“法律責(zé)任”，這既是對(duì)制度的強(qiáng)化，又是對(duì)制度的創(chuàng)新。

新《檔案法》針對(duì)現(xiàn)實(shí)工作中的常見難題，提出了相應(yīng)制度解決方案。例如，針對(duì)一些檔案館不愿接收檔案的情況，新《檔案法》第十五條新增“檔案館不得拒絕接收”規(guī)定；針對(duì)一些檔案館不愿開放檔案的情況，新《檔案法》第二十八條新增“檔案館不按規(guī)定開放利用的，單位和個(gè)人可以向檔案主管部門投訴，接到投訴的檔案主管部門應(yīng)當(dāng)及時(shí)調(diào)查處理并將處理結(jié)果告知投訴人”的規(guī)定。又如，過去由于館藏檔案開放審核的責(zé)任主體不明確而導(dǎo)致許多檔案無法及時(shí)開放，為此，新《檔案法》第三十條明確了檔案館和檔案形成單位或移交單位的開放審核責(zé)任與程序，有利于提高檔案開放審核效率。再如，此前一些部門利用《政府信息公開條例》規(guī)定的政府公開期限和《檔案法》規(guī)定的檔案開放期限的矛盾，通過向檔案館提前移交檔案，以規(guī)避政府信息公開義務(wù)。為此，新《檔案法》第十五條特別規(guī)定，“經(jīng)檔案館同意，提前將檔案交檔案館保管的，在國家規(guī)定的移交期限屆滿前，該檔案所涉及政府信息公開事項(xiàng)仍由原制作或者保存政府信息的單位辦理。移交期限屆滿的，涉及政府信息公開事項(xiàng)的檔案按照檔案利用規(guī)定辦理”，從而彌補(bǔ)了這一制度漏洞。上述制度設(shè)計(jì)的創(chuàng)新，將極大地促進(jìn)檔案工作的創(chuàng)新發(fā)展。

3 業(yè)務(wù)內(nèi)容創(chuàng)新

新《檔案法》在檔案業(yè)務(wù)工作內(nèi)容方面的創(chuàng)新，首先集中體現(xiàn)于新增的第五章“檔案信息化建設(shè)”。該章事實(shí)上是將檔案信息化建設(shè)視為當(dāng)前和未來一段時(shí)期檔案工作的重心。其次，新《檔案法》對(duì)檔案工作的監(jiān)督和指導(dǎo)提出了許多新要求，例如第十二條、第十三條、第十六條、第二十四條、第二十六條等，分別對(duì)檔案工作責(zé)任制、歸檔范圍、機(jī)構(gòu)變動(dòng)時(shí)的檔案管理、檔案外包服務(wù)、突發(fā)事件應(yīng)對(duì)活動(dòng)檔案管理機(jī)制等作出了規(guī)定，有利于促進(jìn)檔案業(yè)務(wù)工作內(nèi)容創(chuàng)新。