胡露旖/浙江大學公共管理學院

作為文件管理的重要組成部分，開展文件管理評估工作有利于了解政府機構文件管理的優(yōu)勢與不足，為今后的數(shù)字信息與文件管理政策制定與實踐提升提供依據(jù)。澳大利亞在數(shù)字信息與文件管理評估的實踐探索走在全球前列，通過使用Check-up Plus這一政府信息管理成熟度評估工具綜合衡量各部門的數(shù)字信息與文件管理能力，推動了政府機構信息與文件管理的數(shù)字化轉型。本文以Check-up Plus這一評估工具為對象，對澳大利亞政府數(shù)字信息與文件管理評估背景、評估內(nèi)容和評估結果進行研究，總結其評估實踐的特點，以期為我國相關工作提供借鑒。

1 澳大利亞政府數(shù)字信息與文件管理評估背景

為應對數(shù)字環(huán)境中信息與文件管理面臨的新挑戰(zhàn)，澳大利亞國家檔案館于2011年相繼頒布《數(shù)字轉型政策》（Digital Transition Policy）[1]和《數(shù)字連續(xù)性計劃》（Digital Continuity Plan）[2]，并于2015年發(fā)布《數(shù)字連續(xù)性2020政策》（Digital Continuity 2020 Policy）[3]，在保障數(shù)字信息與文件（Digital Information And Records）的真實、完整、可信和可用的基礎上，積極推動政府文件檔案工作的數(shù)字化轉型。其中《數(shù)字連續(xù)性2020政策》為澳大利亞聯(lián)邦政府的信息治理提供了良好的頂層設計，由國家檔案館主導的衡量政府機構信息管理績效的問責制是其重要內(nèi)容。這一問責框架要求，澳大利亞國家檔案館應向上級主管部門提交關于各政府機構數(shù)字信息和文件管理現(xiàn)狀的年度匯報，幫助相關政府機構改進數(shù)字信息與文件管理水平。

為此，國家檔案館在數(shù)字信息與文件管理在線評估方面進行了一系列探索。2014年，由國家檔案館組織的在線調(diào)查Check-up Digital正式上線，旨在幫助澳大利亞政府機構精確測試數(shù)字信息管理的成熟度，并為提升數(shù)字化工作質(zhì)量提供明確方向[4]。2017年，國家檔案館開展了一項簡短的在線調(diào)查《數(shù)字連續(xù)性2020聲明》（Digital Continuity 2020 Statement），旨在依據(jù)《數(shù)字連續(xù)性2020政策》提出的三大原則衡量機構數(shù)字化轉型進展[5]。2018年，國家檔案館開發(fā)了建立在Check-up Digital基礎上的政府部門在線自我評估工具Check-up Plus[6]。同年7月，Check-up Plus取代了原先的數(shù)字檢查工具Check-up Digital和3年一次的信息文件管理實踐調(diào)查，成為至今政府信息與文件管理使用的主要評估工具。

作為國家檔案館執(zhí)行數(shù)字化轉型戰(zhàn)略的關鍵工具，Check-up Plus為聯(lián)邦政府的數(shù)字化轉型議程提供了有力支持，它不僅通過衡量信息和數(shù)據(jù)管理的成熟度這一方式評估了各部門在數(shù)字信息與文件管理上的進度，在加強聯(lián)邦政府機構與國家檔案館上的聯(lián)系溝通方面也發(fā)揮著重要作用。政府機構可利用評估結果深入了解最佳信息管理實踐并建立相應案例庫，確定部門內(nèi)部進一步提升數(shù)字信息與文件管理績效的方法，并在今后的工作中為提高數(shù)字信息管理成熟度的相關項目設置優(yōu)先級。國家檔案館則可利用調(diào)查結果提供更具針對性的產(chǎn)品和服務，將其作為制定數(shù)字信息管理新政策的依據(jù)，確定需重點關注的領域。

2 澳大利亞政府數(shù)字信息與文件管理評估的內(nèi)容

Check-up Plus是一項旨在收集澳大利亞聯(lián)邦政府機構信息管理能力和行為數(shù)據(jù)的在線自我評估工具，其問卷組織結構與國家檔案館制定的信息管理標準保持一致，以幫助相關部門有效地創(chuàng)建和管理業(yè)務信息[7]。評估實施由國家檔案館委托ORIMA公司開展調(diào)查，政府部門成員通過內(nèi)部Check-up協(xié)調(diào)員訪問調(diào)查界面，多次在線提交和修改數(shù)據(jù)，一般在每年7月至9月完成。國家檔案館根據(jù)分析調(diào)查結果評估聯(lián)邦政府數(shù)字信息管理成熟度，并以年度報告這一形式將相關結果提交部長。

Check-up Plus問卷包含信息與說明、機構背景、信息管理實踐評估、文件權限與作為國家檔案的文件管理（Retain as National Archives，下簡稱RNA文件管理）調(diào)查5部分，其中政府機構需要填寫以上第2—4項。問卷設置以單項和多項選擇客觀題為主，主觀題為輔[8]。下文主要對評估的主體內(nèi)容——信息管理實踐評估、文件權限與RNA文件管理這兩方面內(nèi)容進行重點介紹。

2.1 信息管理實踐評估

國家檔案館主張機構采取整體治理的方法，在部門內(nèi)部建立重視信息價值的文化，從而在數(shù)字時代實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。在這一理念的指導下，信息管理實踐評估依據(jù)《信息管理標準》和《數(shù)字連續(xù)性2020政策》，從信息治理、信息生成、互操作性、信息存儲、信息處置、數(shù)字化業(yè)務開等6個維度收集數(shù)據(jù)，具體評估內(nèi)容為：一是信息治理方面，包括業(yè)務實踐和管理機制建設兩方面，前者涉及業(yè)務信息統(tǒng)一管理、信息管理權責確立和政府人員信息技能培訓3個方面；二是信息生成方面，包括業(yè)務系統(tǒng)與服務、數(shù)字化（無紙化）辦公、利用技術實現(xiàn)流程自動化3個方面；三是互操作性方面，包括元數(shù)據(jù)是否依照部門類別、信息管理標準進行采集；四是信息存儲方面，政府部門確保信息可用性所實施的保存策略；五是信息處置方面，政府機構識別、銷毀和傳輸信息的管理機制；六是數(shù)字化業(yè)務開展，包括日常工作數(shù)字化、工作人員數(shù)字信息管理素養(yǎng)提升等，此指標為2019年新增指標。此部分內(nèi)容的評估方式為，讓機構自評其在多大程度上接近調(diào)查表提供信息管理的最佳實踐，五級量表選項為“總是”（超過80%時間）、“通?！保ㄕ?1%-80%時間）、“經(jīng)?！保ㄕ?1%—60%時間）、“有時”（占21%—40%時間）和“幾乎不”（少于21%時間）。

2.2 文件權限與RNA文件管理

文件權限與RNA文件管理方面的評估內(nèi)容包括機構文件管理權限范圍、RNA文件數(shù)量、RNA文件移交國家檔案館情況3個方面，具體內(nèi)容包括：一是機構文件管理權限方面，政府機構內(nèi)部特定管理部門涵蓋核心業(yè)務數(shù)據(jù)的范圍和近12個月信息銷毀情況；二是RNA文件數(shù)量方面，包括數(shù)字文件、實體文件、視聽數(shù)字文件和視聽實體文件的總量、保留為國家檔案的文件數(shù)量和占比預估等；三是RNA文件移交國家檔案館情況，包括機構移交RNA文件計劃、機構對移交文件的鑒定與解密。對此部分內(nèi)容的評估方式為，機構依據(jù)調(diào)查表提供的主觀題，結合自身實際情況進行填寫，并由機構再次就填寫數(shù)據(jù)的準確性進行自評（選擇“完全不確定”、“不確定”、“部分確定”、“確定”或“非常確定”）。

3 澳大利亞政府數(shù)字信息與文件管理評估的結果

3.1 澳大利亞聯(lián)邦政府整體信息管理現(xiàn)狀

一是信息治理方面，超過50%的機構明確規(guī)定了信息管理的作用和責任，并向機構人員提供培訓以發(fā)展當代信息管理技能。雖然聯(lián)邦政府整體上并未全方位實現(xiàn)信息治理，但是將近過半的機構建立了正式信息治理機制，以確保在決策過程中考慮信息管理要求。二是信息生成方面，盡管政府機構在如何以更好的方式創(chuàng)建信息上觀點各異，但自2018年以來，大多數(shù)機構持續(xù)掃描和識別紙質(zhì)文件，并在業(yè)務活動中推動數(shù)字化進程。然而不到50%的機構確保新的或更新的業(yè)務系統(tǒng)能夠管理信息的整個生命周期，并使用適當?shù)募夹g實現(xiàn)流程自動化。三是互操作性方面，40%左右部門根據(jù)自身機構類別，以符合信息管理標準的方式捕獲與采集元數(shù)據(jù)。四是信息存儲方面，超過50%機構通過實施數(shù)字信息和文件的存儲策略，確保信息在有需要時可被訪問、理解和使用。五是信息處置方面，43%的機構建立了跨業(yè)務系統(tǒng)的信息管理機制，實現(xiàn)對總體信息和文件的識別、銷毀和轉移。六是數(shù)字化業(yè)務開展方面，各機構在默認情況下以數(shù)字化方式處理業(yè)務。在將近80%機構中，高級管理層將信息管理數(shù)字化作為優(yōu)先事項，與此形成對比的是，在日常工作中履行數(shù)字信息管理職責的工作人員所占比重較低。七是文件管理權限和RNA文件管理方面，約2/3的機構信息和文件由特定管理部門負責。約20%機構計劃在未來12個月內(nèi)將RNA文件轉移到國家檔案館，而對移交文件的鑒定和解密工作則沒有同步進行。在RNA文件容量上，實體文件占比遠高于數(shù)字文件，且多數(shù)電子文件處置狀況未知，鑒定率呈下降趨勢。

盡管澳大利亞聯(lián)邦政府數(shù)字信息與文件管理取得了長足進展，但仍存在以下問題。一是各類政府機構在數(shù)字信息與文件形成階段、歸檔階段和長久保存階段的管理水平存在差距，即在數(shù)字業(yè)務開展、信息生成和存儲方面成熟度較高，在信息處置、信息治理和互操作性實現(xiàn)方面成熟度較低；二是信息與文件多依賴紙質(zhì)和模擬形式，具有永久保留價值的RNA文件多為實體文件，各類機構仍需不斷減少實體文件的生成；三是文件的鑒定和處置工作滯后，在移交國家檔案館的文件中，僅有58%完成鑒定工作，僅有26%完成解密工作，遠低于2018年（89%和50%）。

3.2 澳大利亞聯(lián)邦政府各類機構信息管理現(xiàn)狀

此次調(diào)查共有166個聯(lián)邦機構參與[9]，按照機構人數(shù)分為毫微型（0—10人，占3.6%）、微型（11—100人，占32.5%）、小型（101—250人，占22.3%）、中型（251—1000人，占19.3%）、大型（超過1000人，占22.3%）5類；按照職能分為特定專長（占32.5%）、管理（占13.3%）、政策（占10.2%）、小型操作（占9.6%）、聯(lián)邦公司（占9.1%）、大型操作（占7.8%）、文化傳承（占4.8%）、科學研究（占3.6%）、其他（占9.1%）9類。

與2018年的評估結果相比，毫微型部門（0—10人）在數(shù)字信息和文件管理上取得顯著突破，其成熟度得分從原有的2.60增長至3.40，略高于其他機構，但機構的規(guī)模與信息管理的成熟度并無直接相關；就機構對應職能而言，以科學研究為主的機構具有較高的成熟度，以文化遺產(chǎn)為主要職能的機構成熟度較低。從以上調(diào)查結果可以發(fā)現(xiàn)，在各類機構表現(xiàn)方面，機構數(shù)字信息與文件的管理的成熟度水平參差不齊，不同職能的政府機構對數(shù)字信息與文件管理的認識程度與實踐能力差距較大。

針對上述現(xiàn)狀，澳大利亞國家檔案館一方面深入分析環(huán)境的復雜性以及信息與數(shù)據(jù)管理要求的多樣性，重點關注信息治理、互操作性和信息處置等領域能力建設問題，致力于研究管理數(shù)字檔案資源并向用戶提供服務的最佳技術；另一方面為數(shù)字信息與文件管理成熟度較低的機構提供具有針對性的幫助，探索彌補各機構之間差距的應對措施。

4 澳大利亞政府數(shù)字信息與文件管理評估的特點與啟示

第一，確立完整的數(shù)字化轉型戰(zhàn)略指導框架，為數(shù)字信息與文件管理評估提供重要依據(jù)。為實現(xiàn)政府文件檔案工作的數(shù)字化轉型，澳大利亞國家檔案館主導制定了連貫一致的綜合性指導政策和戰(zhàn)略，如《數(shù)字轉型政策》（2011）、《數(shù)字連續(xù)性計劃》（2011）、《數(shù)字連續(xù)性2020政策》（2015），輔之以一系列業(yè)務規(guī)范文件和相關工作指南，使得信息治理原則和實踐融入政府機構的工作和管理中。目前，我國在數(shù)字信息與文件管理上的政策與法規(guī)多為具體的業(yè)務規(guī)范，今后可以豐富頂層設計方面的政策文件，為數(shù)字信息與文件管理提供更高層次和更堅實的依據(jù)和支撐。

第二，充分發(fā)揮國家檔案館在政府數(shù)字信息管理中的作用，為數(shù)字信息與文件管理評估提供組織機構保障。澳大利亞明確以國家檔案館作為政府數(shù)字文件與信息管理的主導機構，將信息治理原則與實踐融入聯(lián)邦機構及其治理規(guī)劃，采取由高級人員推動數(shù)字化轉型、常態(tài)化推進數(shù)字文件的生成與移交、開展數(shù)字信息與文件管理的年度自我評估等措施，為聯(lián)邦政府機構的數(shù)字化轉型提供了組織機構保障[10]。我國應充分發(fā)揮國家檔案局在數(shù)字信息與文件管理主管部門在統(tǒng)籌規(guī)劃和宏觀管理方面的作用，從機制體制設計和專業(yè)人員培養(yǎng)兩方面推進數(shù)字信息與文件的科學化管理和現(xiàn)代化建設。

第三，建立并持續(xù)改進評估工具，常態(tài)化推進政府數(shù)字信息與文件管理評估工作。澳大利亞國家檔案館開發(fā)的在線自我評估工具經(jīng)過不斷完善優(yōu)化，由原先3年一次的線下信息文件管理實踐調(diào)查升級為政府機構在線自我評估，評估工具經(jīng)過幾個版本完善發(fā)展為當前的Check-up Plus，實現(xiàn)了對各類政府機構在數(shù)字信息與文件管理上的常態(tài)化評估。而我國除信息公開年度報告外，鮮有對其他政府信息相關的評估模板和報告可依循，建議國家檔案局等主管部門完善當前數(shù)字信息與文件管理的評估機制和工具，定期對政府各機構的信息與文件管理進行評估和報告。

第四，不斷豐富與拓展評估內(nèi)容，實現(xiàn)對數(shù)字信息與文件的全生命周期評估。澳大利亞國家檔案館從信息管理實踐評估、文件權限與RNA文件管理這兩大方面對聯(lián)邦政府的數(shù)字信息與文件管理的成熟度進行衡量，其中信息管理實踐評估主要從信息治理、信息生成、互操作性、信息存儲、信息處置、數(shù)字化業(yè)務等覆蓋信息與文件的全生命周期。目前我國的信息與文件管理評估多從保管和利用兩大方面出發(fā)，鮮少涉及信息生成、信息治理、互操作性、數(shù)字化業(yè)務等內(nèi)容，建議從深度和廣度兩方面拓展評估內(nèi)容，以便更全面地掌握我國政府機構數(shù)字信息與文件管理的狀況，為優(yōu)化管理實踐提供重要參考。