姚靜營

摘?要：行政復議委員會的產(chǎn)生，是為了更好保護公民的權利，解決行政爭議。目前行政復議委員會試點已在全國展開推行，其運行取得了一定的成效，但是也遭遇了一些困境，主要體現(xiàn)在試點工作的合法性、功能定位、獨立性、機構(gòu)設置四個方面。根據(jù)借鑒現(xiàn)有試點模式經(jīng)驗和域外制度，對行政復議委員會進行功能重組和組織優(yōu)化。

關鍵詞：行政復議委員會、功能重組、組織優(yōu)化

一、我國行政復議委員會試點的運行現(xiàn)狀

自2008 年 9 月國務院法制辦公室下發(fā)《關于在部分省、直轄市開展行政復議委員會試點工作的通知》（以下簡稱《通知》），我國行政復議委員會試點工作正式展開。最初的試點范圍為北京、黑龍江、貴州等八個省、直轄市，如今行政復議委員會試點遍布全國。行政復議委員會的試點，立足于我國基本國情，并借鑒域外行政復議制度的相關優(yōu)秀經(jīng)驗，通過對行政復議機構(gòu)的一系列改革，從而促進行政復議制度的完善，試圖以此再一次燃起人們對行政復議制度的信心。

（一）行政復議委員會試點的法律規(guī)范

1.中央層面的法律規(guī)范

2006 年9月，中共辦公廳、國務院辦公廳聯(lián)合下發(fā)《關于預防和化解行政爭議健全行政爭議解決機制的意見》，明確提出要“積極探索符合行政復議工作特點的機制和方法”;10 月，黨的十六屆六中全會通過的《中共中央關于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》中明確提出要完善行政復議制度;12月，國務院召開全國行政復議工作會議，對“有條件的地方和部門可以開展行政復議委員會的試點”作出了具體部署[1]。2008 年 3 月，在第十一屆全國人民代表大會第一次會議上，溫家寶總理在政府工作報告中再一次明確要求“健全行政復議體制”;2008年9月，《通知》的發(fā)布，標志著行政復議委員會試點工作的正式啟動。

2.地方層面的法律規(guī)范

在2008年《通知》發(fā)布之前，北京市已于2007年出臺了《北京市人民政府辦公廳關于設立北京市人民政府行政復議委員會的通知》，明確在北京設立人民政府行政復議委員會;同年，黑龍江省也發(fā)布了《關于成立黑龍江省人民政府行政復議委員會的通知》。北京市與黑龍江省的行政復議委員會由于在探索階段，其文件的規(guī)定比較粗糙，可操作性不強。

相對來說，2008年《通知》出臺后，各省市發(fā)布了相關文件更具操作性，例如《河南省人民政府辦公廳關于開展行政復議委員會試點工作的通知》，該文件將試點內(nèi)容分為設置行政復議委員會、相對集中行政復議審理權、探索完善行政復議運行機制三項，并予以具體分析規(guī)定[2]。2010年，貴州省發(fā)布《省人民政府行政復議委員會試點工作方案》和《省人民政府行政復議委員會工作規(guī)則》，將試點內(nèi)容歸納為設立行政復議委員會及其辦公室、規(guī)范行政復議委員會及其辦公室的運行機制、相對集中行政復議審理權、設立行政復議委員會專家咨詢組四個方面，并有相應工作規(guī)則。除此之外，各試點省的省轄市也出臺了相應的文件。譬如《哈爾濱市行政復議規(guī)定》《中山市開展行政復議委員會試點工作方案的通知》《南京市政府辦公廳關于成立南京市人民政府行政復議委員會的通知》等。

（二）行政復議委員會試點的運行現(xiàn)狀

從全國試點來看，在我國各試點單位中，一些地區(qū)形成了比較典型的試點模式，例如“哈爾濱模式”（較科學、民主的模式）、“海門模式”較徹底的集中行政復議權模式）以及2019年深圳探索的行政復議體制改革，這些地區(qū)雖然對行政復議機構(gòu)改革的具體做法和實際操作都存在著很大區(qū)別，但是都有很多寶貴的經(jīng)驗值得我們?nèi)タ偨Y(jié)，它們都是基于各自地區(qū)的地方特色，結(jié)合本地區(qū)復議工作的實際情況，探索出最適合本地區(qū)的行政復議委員會模式。因此，總的來說，在行政復議委員會制度的實踐中，不管是何種模式，如果機構(gòu)設置得當、工作程序合理，都能夠促進行政復議資源整合提高解決行政糾紛效能。[3]

二、行政復議委員會試點的運行困境

（一）試點工作的本身合法性問題

2008年國務院法制辦發(fā)布的《通知》標志著行政復議委員會試點工作的正式開啟。但是，迄今為止行政復議委員會試點工作的開展推行，只有《通知》和國務院發(fā)布的各規(guī)范性文件在政策上的指導，而并沒有一個很明確的法律依據(jù)。[4]《通知》作為一個國務院部門出臺的規(guī)范性文件，法律位階較低，以規(guī)范性文件作為改革的依據(jù)，合法性確實存疑。根據(jù)相關文件，行政復議委員會試點中其擁有的并非是行政復議權，而是行政復議審理權，這種相對集中行政復議審理權實質(zhì)上改變了《行政復議法》和《行政復議法實施條例》對行政復議機關和行政復議機構(gòu)職責的規(guī)[5]。雖然實際中也有相對集中行政處罰權和相對集中許可權，但是這兩個相對集中規(guī)定在法律當中的，與之相比，行政復議相對集中審理權由部門規(guī)范性文件進行規(guī)定，法律位階明顯不夠。

（二）行政復議委員會的功能地位不明確

我國現(xiàn)行并沒有對行政復議的功能作出一個直接的描述，1999年的《行政復議法》側(cè)重行政復議的監(jiān)督功能，而此后的《行政復議法實施條例》則偏重行政復議法的救濟功能。筆者以為對行政復議的功能到底主要是監(jiān)督功能還是救濟功能的探討意義不大，因為這兩個功能并不是相互沖突的，而是相輔相成，并行不悖。對行政復議功能的探討，直接影響到復議委員會的功能定位。在試點實踐中，行政復議委員會到底扮演著什么樣的角色，一直不太明確。有些地方將行政復議委員會作為一個咨詢機構(gòu)存在，例如北京、上海。而有些地方則將行政復議委員會作為一個議決機構(gòu)，如黑龍江。兩種模式都有其優(yōu)點，也有其自身的缺陷。若只將行政復議委員會作為一個咨詢機構(gòu)，則其復議結(jié)果難免會受到行政首長的醫(yī)院直接干預;而若是作為一個議決機關，可能會出現(xiàn)行政機關不接受的情況，與現(xiàn)行的行政體制相沖突。

（三）行政復議委員會的獨立性不夠

行政復議不能取得公民的信任，一個重要的問題就在于行政復議機構(gòu)的獨立

（三）我國行政復議委員會的功能定位再思考

在理論和實踐中，對我國行政復議委員會制度試行中的各種制度都存在著不少的爭議和矛盾，追根究底，本質(zhì)還在于我國目前法律還未對行政復議委員會的功能進行一個明確的規(guī)定和準確的定位。在筆者看來，行政復議制度的功能應首先體現(xiàn)在救濟功能中，且由于行政復議委員會的功能直接受到行政復議制度功能的影響，因此在《行政復議法》修改時也應同時明確行政復議委員會的救濟功能，致力于化解行政糾紛，維護公民權益。其次，由于我國行政體制的特殊性，行政復議委員雖然應保證其獨立性和自主性，但不能像英國那樣，獨立于行政機關和司法機關之外，作為一個獨立的裁判機構(gòu)而存在。因此，行政復議委員會還是不能脫離我國行政機關，而仍然應隸屬于行政系統(tǒng)內(nèi)部，但是在組織和人事上應保持獨立性。

基于此，有必要對行政復議機關與行政委員會兩者的關系進行重構(gòu)：第一，行政復議委員會應是作為行政復議案件的議決機構(gòu)，是實質(zhì)性受理、審理并作出決議行政復議案件的機構(gòu)。第二，行政復議委員會作出的議決，和韓國一樣，對行政復議機關具有羈束制約作用，行政復議須依據(jù)該決議內(nèi)容作出行政復議決定，當然在特殊情況下可以進行要求對議決內(nèi)容進行重新審查，如發(fā)現(xiàn)議決內(nèi)容有明顯的錯誤等等。第三，最終的行政復議決定以行政復議機關的名義作出，而非以行政復議委員會的名義作出。

四、行政復議委員會的組織優(yōu)化

（一）完備行政復議委員會的人員構(gòu)成

制度的主體永遠都是人員，因而不論是何種制度的運行都必須要依靠人力來實現(xiàn)，復議委寅會的人員構(gòu)成自然也同該制度運行過程中出現(xiàn)的問題具有很大關聯(lián)。1所以，我們有必要根據(jù)行政復議委員會的試點現(xiàn)狀，基于相關地區(qū)的試點模式，并對域外相關經(jīng)驗進行積極借鑒融合，探討能使我國行政復議委員會人員結(jié)構(gòu)優(yōu)化的方式，不斷促使我國行政復議委員制度的優(yōu)化。

第一，應保證行政復議委員會委員的來源，且總?cè)藬?shù)應為單數(shù)，避免出現(xiàn)議決時出現(xiàn)平票而導致議決結(jié)果無法作出的情況;在外部委員上，可以借鑒韓國和我國臺灣地區(qū)的相關成熟經(jīng)驗，采用內(nèi)部委員和引入外部委員的混合型人員結(jié)構(gòu)模式，且外部委員應當“精英化”，在法學學者、大學教授、律師、研究機構(gòu)人員等專業(yè)人士中挑選，與此同時，我們需要具體問題具體分析，根據(jù)不同地區(qū)不同部門的需求進行合理搭配，根據(jù)不同領域，對案件數(shù)量多的類型多配備該專業(yè)的的委員，以便于提高復議效率。與此同時，也要明確外部委員的遴選程序和標準，在遴選標準上，將品性標準、專業(yè)標準、時間標準要作為重點考慮條件;在遴選方式上，筆者認為應當適用選任制，由本地區(qū)的人大常委會負責選任罷免符合標準的外部委員，以保證外部人員的獨立性。

（二）完善行政復議委員會的運行程序

正義不僅要實現(xiàn)，而且必須以看得見的方式來實現(xiàn)。程序反映了現(xiàn)代行政的民主、法治精神，體現(xiàn)公正、公開和公平的原則。為了保證行政復議的公正性，行政復議委員會的運行程序必須相對合理、公正、完備。

1.復議案件的申請與受理

對于行政復議申請的受理，筆者認為應當在由行政復議委員會辦公室專門負責受理行政復議申請，且可以參考韓國的經(jīng)驗，不管是向行政裁決機關和作出原行政行為的機關，都應該受理。為了更全面地保障行政相對人的行政復議權，對于行政復議案件，相應的行政機關都應接收，由行政復議委員會進行在2-3個工作日內(nèi)進行審查決定是否受理。若是受理的，加蓋行政復議專用章，在3日內(nèi)以行政復議機關名義向申請人送達案件受理通知書;若是經(jīng)審查不符合受理條件的，由行政復議委員會辦公室主任簽發(fā)后，在法定期限內(nèi)以法定行政復議機關的名義告知申請人。

2.復議案件的審理

在行政復議委員會辦公室作出受理案件的決定，將行政復議案件受理通知書送達行政復議申請人的同時，也應告知行政復議被申請人，督促其準備答辯書即相關證明材料，并在法定時間內(nèi)交到行政復議委員會辦公室[11]。行政復議委員會在收到被申請人的答辯書及相關證明材料時，根據(jù)行政相對人的申請，進行初查，理清案件事實，查明相關證據(jù)，形成初步審查意見，并將所有材料整理好在行政復議委員審議會召開前移交給參會的委員。對于行政復議委員會審議會的進行，筆者認為應當堅持以下幾點：

（1）以開庭審理為原則。為了保障行政相對人的知情權，對于行政復議案件，應該以開庭審理為原則，書面審理為例外。而對于開庭審理的案件，應當通知雙方當事人到庭，聽取雙方當事人的陳述和意見。且除涉及國家秘密、商業(yè)秘密和個人隱私外，行政復議案件應當進行公開審理。

（2）少數(shù)服從多數(shù)制度。在對案件進行表決時，實行一人一票制，所有的行政復議委員會委員都擁有同樣的票數(shù)，不存在任何的特權，最終結(jié)果按照少數(shù)服從多數(shù)的原則作出。

（3）復議決定書公開制度。行政復議決定書的公開，有利于社會公眾對行政復議制度的了解和監(jiān)督。因此，有必要建議行政復議決定書網(wǎng)上公開網(wǎng)站，將所有可以公開的行政復議決定書在網(wǎng)上進行公開，方便大眾查詢了解案件事實，監(jiān)督行政復議委員會，提升行政復議的公信力。[12]

（三）健全行政復議委員會的配套機制

一個制度的高效運行，必然少不了相關配套制度的配合。所以，我國行政復議委員會制度若要公正有效的運轉(zhuǎn)，相關配套機制必然要健全完備。

1.復議聽證制度

行政復議決定結(jié)果與行政相對人的利益戚戚相關，在行政復議委員會作出行政復議決定前，對有必要的案件應當舉行聽證[13]。筆者認為，我們可以參考行政許可中的聽證制度來建立行政復議的聽證制度。第一，在案件選擇方面，并非所有的復議案件都適用聽證，而是在一些案情重大負責、對行政相對人的權益產(chǎn)生重大影響、對社會有重大影響等這些重大案件才適用聽證制度;第二，在聽證中，行政相對人可以委托一至兩名委托代理人;第三，由非案件調(diào)查人員、與案件無利害關系的人員擔任聽證主持人;第四，在聽證過程中，行政復議申請人和行政復議被申請人可以就案件事實進行意見陳述和辯論，行政復議委員會應當認真聽取并如實記錄;第五，實行案卷排他制度，行政復議委員會應當根據(jù)聽證的筆錄，依法作出行政復議決定。

2.證據(jù)制度

證據(jù)是法律程序的靈魂，法律行為的有效性和真實性靠證據(jù)來體現(xiàn)。但鑒于我國現(xiàn)象《行政復議法》對行政復議證據(jù)制度具體規(guī)定的缺位，在試點運行過程中也沒有新的證據(jù)細則來明確和統(tǒng)一證據(jù)制度，筆者認為有必要參考借鑒我國刑事訴訟、民事訴訟等制度中的證據(jù)制度，對行政復議中的證據(jù)制度進行完善。

（1）明確舉證責任。明確行政復議申請人、行政復議被申請人的舉證責任以及舉證不能的后果，由行政復議申請人證明其申請復議條件的符合，由行政復議被申請人證明原行政行為的合法性及其他案件事實。同時，對于證據(jù)的采納也應有一定的標準[14]。

（2）確定證據(jù)種類。目前我國《行政復議法》尚未對行政復議的證據(jù)種類作出明確規(guī)定，筆者認為可以參考《民事訴訟法》中的證據(jù)類型確定行政復議中的證據(jù)種類，同時參考《刑事訴訟法》及相關司法解釋中對“非法證據(jù)排除”規(guī)則的規(guī)定，確立行政復議中的“非法證據(jù)排除”規(guī)則[15]。

3.確立行政復議委員會不作行政訴訟被告的制度

我國《行政復議法》修改之后，規(guī)定了在復議維持案件中雙被告的制度以及復議改變案件中復議機關當被告的制度，筆者認為在未來行政復議法修改以及行政復議制度改革的方向中，應當將行政復議委員會排除在行政訴訟的被告范圍之外。

行政復議委員會的主要功能在與解決行政爭議，其本質(zhì)上是一種居中裁判，從一個中立的第三方視角對糾紛進行解決，而非是一種具體行政行為，其與行政復議被申請人也并非為“一派”的關系[16]。作為一個中立的第三方裁判機構(gòu)，將其置于行政訴訟被告的位置極不合適，這樣會讓行政復議委員會在審查案件作出決定時畏手畏腳，不利于行政復議結(jié)果的公正性。其次，前文我們一再強調(diào)，行政復議決定雖然是根據(jù)行政復議委員會的議決內(nèi)容作出的，但是最終其是以行政復議機關的名義作出的。所以雖然其實質(zhì)上審理了案件并作出了議決內(nèi)容，但是不是以其名義作出的。根據(jù)我國現(xiàn)有的行政體制，很顯然將行政復議委員會列為行政訴訟的被告行不通。

五、結(jié)語

總之，我國行政復議委員會的健全和完善，應當圍繞著功能重組和組織優(yōu)化兩個方面去進行。在明確行政復議以權利救濟、糾紛解決功能為主要功能的基礎上，重構(gòu)行政復議機關與行政機關的關系，基于我國行政復議委員會試點典型模式的可行經(jīng)驗，并借鑒外國行政復議委員會相關制度的成熟制度，通過在行政復議改革中不斷地完善發(fā)展，發(fā)揮出行政復議委員會制度應有的價值和作用，保證行政復議的公正性和權威性，從而提升行政復議機關的公信力。

參考文獻

[1]?楊海坤，朱恒順.行政復議的理念調(diào)整與制度完善——事關我國《行政復議法》及相關法律的重要修改[J].法學評論，2014（04）：18-32.

[2]?應松年.對《行政復議法》修改的意見[J].行政法學研究，2019（02）：3-10.

[3]?應松年.中國行政復議制度的發(fā)展與面臨的問題[J].中國法律評論，2019（05）：16-22.

[4]?沈?？?行政復議委員會體制的實踐與制度構(gòu)建[J].政治與法律，2011（09）：66-74.

[5]?黃學賢.關于行政復議委員會的冷思考[J].南京社會科學，2012（11）：104-110.

[6]?金國坤.行政復議委員會：行政復議困局的突破口[J].國家行政學院學報，2009（06）：24-29.

[7]?湛中樂.論我國《行政復議法》修改的若干問題[J].行政法學研究，2013（01）：31-37.

[8]?章志遠，行政復議困境的解決之道[J].中共長春市委黨校學報，2008（02）：78-82.

[9]?王瑞雪.對我國行政復議委員會試點的省思[J].天津行政學院學報，2014（04）：74-80.

[10]?余凌云.論行政復議法的修改[J].清華法學，2013（04）：61-72.

[11]?王青斌.論我國行政復議委員會制度之完善[J].行政法學研究，2014，（04）.

[12]?張春莉.行政復議委員會制度改革的緣起、挑戰(zhàn)與圖景[J].江西社會科學，2018（12）：148-156+256.

[13]?金成波，覃慧.我國臺灣地區(qū)訴愿審議委員會研究——兼談對我國大陸地區(qū)復議制度改革的啟示[J].行政法學研究，2016（05）：95-108.

[14]?孫峰，楊帆.論行政復議委員會的改革路徑[J].理論月刊，2012（05）：97-99.

[15]?曹勝亮，劉權.和諧社會視野下行政復議機構(gòu)的構(gòu)建與完善——以設立統(tǒng)一的行政復議委員會為視角[J].法學雜志，2009（07）：97-99.

[16]?喻慧妮.我國行政復議機構(gòu)的改革研究[D].江西：南昌大學，2018.

[17]?曲明宇.我國行政復議委員會機構(gòu)的運行與完善[D].吉林：延邊大學，2015.

[18]?崔蔚琳.我國行政復議委員會審議機制研究[D].上海：上海外國語大學，2019.

[19]?鄭鵬程，我國行政復議委員會制度研究[D].重慶：西南政法大學，2015.

[20]?劉志軍.新形勢下我國行政復議委員會制度的完善[D].湖北：華中師范大學，2018.

[21]?周進.論我國行政復議委員會制度的構(gòu)建與完善[D].重慶：西南政法大學，2012.

[22]?車韓卓.中國行政復議委員會制度的構(gòu)建[D].廣西：廣西師范大學，2016.

注釋

[1]?王瑞雪：《對我國行政復議委員會試點的省思》，載《行政學院學報》第16卷第4期

[2]?同前注①

[3]?唐為：《《行政復議法》修改背景下行政復議委員會制度研究》，載《荊楚學術》

[4]?黃學賢：《關于行政復議委員會的冷思考》，載南京社會科學第2012年11期

[5]?王瑞雪：《對我國行政復議委員會試點的省思》，載《行政學院學報》第16卷第4期

[6]?王青斌：《論我國行政復議委員會制度之完善》，載行政法學研究 2013 年第 2 期

[7]?王紹文，徐芳：《淺析英國行政裁判所制對我國行政復議制度的啟示》，載中小企業(yè)管理與科技（下旬刊）2014年第5期

[8]?沈福?。骸缎姓妥h委員會體制的實踐與制度構(gòu)建》，載政治與法律 2011 年第 9 期

[9]?黃 磊，王書娟：《臺灣地區(qū)訴愿審議委員會 對大陸行政復議委員會試點工作的啟示》，載海峽法學2012年第4期

[10]?吳志紅，蔡 鵬：《淺議我國行政復議委員會制度改革的困境與出路》，載西南政法大學學報2010年第12卷第6期

[11]?周進：《論我國行政復議委員會制度的構(gòu)建與完善》，西南政法大學2012年碩士學位論文

[12]?崔蔚琳：《我國行政復議委員會審議機制研究》，上海外國語大學2019年碩士學位論文

[13]?曲明宇：《我國行政復議委員會機構(gòu)的運行與完善》，延邊大學2015年碩士學位論文

[14]?喻慧妮：《我國行政復議機構(gòu)的改革研究》，南昌大學2018年碩士學位論文

[15]?郭超：《我國行政復議機構(gòu)的構(gòu)建與實施》，山東農(nóng)業(yè)大學2014年碩士學位論文

[16]?同前注?