探索宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法律問(wèn)題及規(guī)制路徑

隗靖霖

（山東師范大學(xué) 山東濟(jì)南 250358）

農(nóng)村宅基地使用權(quán)是我國(guó)特有的一種用益物權(quán)形式，在《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》第一百五十二條明確規(guī)定：“宅基地使用權(quán)人依法對(duì)集體所有的土地享有占有和使用的權(quán)利，有權(quán)依法利用該土地建造住宅及其附屬設(shè)施。”宅基地使用權(quán)關(guān)乎著我國(guó)農(nóng)村村民安身立命之本，與農(nóng)民最基本的生活不可分割，對(duì)鄉(xiāng)村建設(shè)更是起著關(guān)鍵作用。

自20世紀(jì)50年代后期起，由于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的確立，逐步劃分為城市戶籍與農(nóng)村戶籍，形成了城鄉(xiāng)二元體制的雛形，其初衷為更好地保障農(nóng)民的權(quán)益；改革開(kāi)放后農(nóng)村開(kāi)始實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，推動(dòng)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，同時(shí)慢慢反映出該體制下禁錮農(nóng)民于這片土地上的弊端；于是各地依據(jù)該雛形開(kāi)始變革，推進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)繁榮發(fā)展，也鼓勵(lì)農(nóng)村人民走到城鎮(zhèn)發(fā)展，越來(lái)越多的農(nóng)民子女涌入城鎮(zhèn)以謀求更好的生活，而在這場(chǎng)“熱鬧的盛會(huì)”的背后，一個(gè)被人遺忘的問(wèn)題卻漸漸浮出水面——宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。農(nóng)村人口變更遷徙，宅基地也被隨之拋之腦后，荒廢亦或是低價(jià)轉(zhuǎn)讓，閑置亦或是亂拆亂建，盡管不符合法律規(guī)定，但久而久之形成了一個(gè)又一個(gè)龐大的“空心村”。那么現(xiàn)行法律制度下，宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)存在有哪些問(wèn)題，又該如何解決，成為了越來(lái)越多人關(guān)注的焦點(diǎn)。

我國(guó)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀

隨著國(guó)家政策的支持與社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)民進(jìn)城的趨勢(shì)日益增加，受現(xiàn)行法律法規(guī)的限制，被遺留下來(lái)的宅基地使用權(quán)無(wú)法進(jìn)行公開(kāi)合法的流轉(zhuǎn)，增加了土地資源的閑置。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，我國(guó)每年撂荒的耕地近200萬(wàn)hm2，宅基地廢棄空置近760萬(wàn)hm2，宅基地等土地的使用權(quán)的流轉(zhuǎn)問(wèn)題面臨著較為嚴(yán)峻的形勢(shì)。

“一戶多宅”現(xiàn)象普遍。在我國(guó)2004年修訂的《土地管理法》中規(guī)定，宅基地屬于農(nóng)民集體所有，村民一戶只能擁有一處宅基地宅。法律做出此規(guī)定一是為了保障農(nóng)民居有定所，也是為防止土地資源的浪費(fèi)，以減少“一戶多宅”的現(xiàn)象。

由于我國(guó)法律法規(guī)對(duì)戶的概念沒(méi)有嚴(yán)格的界定，加上村民的法律意識(shí)淡薄，會(huì)產(chǎn)生“另立門(mén)戶即為有資格獲得宅基地”的錯(cuò)誤理念，從而間接形成了“一戶多宅”的現(xiàn)象，也未退出原有的宅基地，造成了人未多但地少的局面；再者，譬如在《繼承法》中明確農(nóng)村住房是可以繼承的，因此在獲得一處法定的宅基地使用權(quán)后，村民可以通過(guò)繼承等多種方式獲得一處或多處宅基地使用權(quán)，這同樣違背了“一戶一宅”的原則，客觀上亦導(dǎo)致宅基地的閑置現(xiàn)象等。

存在隱性交易市場(chǎng)。農(nóng)民通過(guò)土地獲利是一種天然的屬性，而在大量的情況下其宅基地的交易是一種必然的需求。特別隨著農(nóng)民大量進(jìn)城務(wù)工，有的選擇在城鎮(zhèn)定居，宅基地不再是必須的居住地點(diǎn)，故而農(nóng)民會(huì)選擇轉(zhuǎn)讓宅基地以獲得資本。然而在《土地管理法》中規(guī)定農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)，對(duì)使用權(quán)的流轉(zhuǎn)有著嚴(yán)格的限制。很多農(nóng)民在利益驅(qū)動(dòng)加上城鎮(zhèn)房?jī)r(jià)的壓力下，冒著違反法律、政策的風(fēng)險(xiǎn)，促使隱性市場(chǎng)的形成。隱性交易因規(guī)避政府監(jiān)管，亦不受法律保護(hù)，故常常處于無(wú)序狀態(tài)，擾亂了土地市場(chǎng)秩序的同時(shí)，還極易引發(fā)糾紛，這也反應(yīng)出立法的滯后以及在現(xiàn)行的法律制度下宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)需要迫切進(jìn)行規(guī)范和改革。

交易糾紛不斷。我國(guó)雖有明文限制宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，但隨著隱性交易市場(chǎng)慢慢地發(fā)展，也逐步進(jìn)入了法律的“盲區(qū)”。正如2007年轟動(dòng)一時(shí)的“畫(huà)家村案”，300多人曾買(mǎi)下村民的房子，而因?yàn)榉績(jī)r(jià)的漲幅，出現(xiàn)了一部分想要反悔買(mǎi)賣(mài)協(xié)議的村民從而引發(fā)糾紛、對(duì)薄公堂，最終以合同無(wú)效結(jié)案。而由于法律條文的不明確，存在有不同法院對(duì)同類糾紛或者不同法官對(duì)該糾紛的不同判定結(jié)果，沒(méi)有統(tǒng)一的判定標(biāo)準(zhǔn)，一定程度上也對(duì)司法公信力帶來(lái)不利的影響，很多情況下法院只能要求雙方進(jìn)行協(xié)商調(diào)解，無(wú)法有效地保護(hù)農(nóng)民的權(quán)利，反而加劇現(xiàn)實(shí)與法律的沖突。

現(xiàn)行法律制度下宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)存在的問(wèn)題

農(nóng)村的發(fā)展建設(shè)正在有條不紊地高速進(jìn)行中，但宅基地的“空心村”“一戶多宅”“濫改濫用”等現(xiàn)象只增無(wú)減，這也反映出現(xiàn)行法律制度與宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的矛盾之處。

傳統(tǒng)立法觀念滯后于當(dāng)前發(fā)展

從立法發(fā)展來(lái)看，我國(guó)在宅基地方面的立法具有一定的保守性，2007年通過(guò)的《物權(quán)法》為宅基地使用權(quán)設(shè)立了單獨(dú)一章，但有且僅有4條規(guī)定，其中關(guān)于權(quán)利的取得、流轉(zhuǎn)等明確適用《土地管理法》的相關(guān)規(guī)定，并未做具體的解釋，在具體的實(shí)踐中亦缺乏可操作性，不利于農(nóng)民合法權(quán)益的保護(hù)，但同樣也為該權(quán)利在法律制度成熟后的流轉(zhuǎn)留出了空間。相比之下，與之有同樣重要意義的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)卻有了較大的突破，如在2019年通過(guò)但還未生效的《土地管理法》中放寬了承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的競(jìng)爭(zhēng)主體的身份限制，在2019年通過(guò)了關(guān)于該權(quán)利的專門(mén)法律規(guī)定——《農(nóng)村土地承包法》。傳統(tǒng)立法觀念的保守性顯然使法律的腳步滯后于現(xiàn)階段農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)需求，這也導(dǎo)致了農(nóng)民與集體組織之間的矛盾的累計(jì)。

從傳統(tǒng)立法觀念出發(fā)，宅基地使用權(quán)被作為一種解決農(nóng)民居住問(wèn)題的實(shí)物保障，在具體的實(shí)施中，該保障功能體現(xiàn)為對(duì)宅基地的限制轉(zhuǎn)讓、部分禁止性規(guī)定等措施，過(guò)分強(qiáng)調(diào)此功能致使宅基地使用權(quán)的用益物權(quán)的性質(zhì)被淡化，漠視了農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)，更是忽略了宅基地的財(cái)產(chǎn)性質(zhì)。但在當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)保障體制尚不健全的情況下，如果允許宅基地的自由流轉(zhuǎn)，會(huì)造成經(jīng)濟(jì)發(fā)展的紊亂，更會(huì)使法律制度的滯后性表現(xiàn)得更為突出。

參與流轉(zhuǎn)的身份主體受限

目前我國(guó)法律體系中對(duì)宅基地使用權(quán)有明確規(guī)定的有《物權(quán)法》《土地管理法》等，在現(xiàn)行立法中規(guī)定宅基地使用權(quán)一般不能轉(zhuǎn)讓，尤其明令禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購(gòu)置宅基地。對(duì)于宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的主體身份限制問(wèn)題引起了學(xué)者的討論，有的學(xué)者認(rèn)為我國(guó)實(shí)行權(quán)利平等的原則，而宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)僅限于在農(nóng)村內(nèi)部之間，使城鎮(zhèn)居民無(wú)法公平參與流轉(zhuǎn)；然而大部分學(xué)者認(rèn)為法律對(duì)城鎮(zhèn)居民的購(gòu)買(mǎi)權(quán)進(jìn)行了限制是出于當(dāng)前階段農(nóng)村發(fā)展水平?jīng)Q定的，如果放開(kāi)限制則會(huì)加劇宅基地“僧多粥少”的問(wèn)題，亦不符合我國(guó)國(guó)情。

宅基地使用權(quán)能夠像集體經(jīng)濟(jì)組織之外的人流轉(zhuǎn)，一直是飽受爭(zhēng)議的問(wèn)題。譬如在宅基地使用權(quán)的繼承中，面臨的主要問(wèn)題是擁有城鎮(zhèn)戶口的家庭成員能否繼承宅基地使用權(quán)。我國(guó)《土地管理法》中規(guī)定宅基地的流轉(zhuǎn)只能在集體經(jīng)濟(jì)組織成員之間。故有學(xué)者認(rèn)為不能繼承，這也是我國(guó)劃分戶籍制度的目的；也有學(xué)者給出肯定的答案，認(rèn)為宅基地的房屋等作為農(nóng)民的私有財(cái)產(chǎn)，村民應(yīng)擁有獨(dú)立的處分權(quán)?？梢?jiàn)在現(xiàn)行法律制度下，宅基地使用權(quán)對(duì)參與流轉(zhuǎn)的身份主體有著嚴(yán)格的限制的同時(shí)也存有很多爭(zhēng)議。

登記審批程序不嚴(yán)

《土地管理法》中規(guī)定依法屬于村農(nóng)民集體所有的土地由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)管理，并要進(jìn)行登記造冊(cè)。隨著權(quán)力向下層的移轉(zhuǎn)，管理登記等權(quán)力最終落到了村委會(huì)或者村里的領(lǐng)導(dǎo)手中，許多土地執(zhí)法人員或是村里掌權(quán)的人缺乏法律意識(shí)，礙于情面或者利用職務(wù)便利，簡(jiǎn)化了宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)登記審批制度，為這些人悄悄“開(kāi)后門(mén)”，對(duì)《土地管理法》及其他相關(guān)政策規(guī)定視若無(wú)睹，隨意核準(zhǔn)批復(fù)，致使一些有權(quán)勢(shì)之人利用這層關(guān)系亂改亂建，霸占村民的合法用地與權(quán)益，無(wú)視原則，給村民帶來(lái)?yè)p失的同時(shí)還使村民無(wú)處可伸張?jiān)┣?，因而越?lái)越多的百姓也爭(zhēng)相請(qǐng)客送禮，棄舊圖新、翻建新房，導(dǎo)致鄰里關(guān)系的不和諧，造成宅基地規(guī)劃管理的失控，同時(shí)也反映出我國(guó)的流轉(zhuǎn)沒(méi)有規(guī)范化的登記制度。

探索我國(guó)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的規(guī)制路徑

宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)具有現(xiàn)實(shí)需求，它不僅與農(nóng)民的切身利益息息相關(guān)，更與國(guó)家推行“三農(nóng)”政策及城鄉(xiāng)的穩(wěn)定等有著密切的聯(lián)系。面對(duì)目前階段宅基地使用權(quán)的流傳出現(xiàn)的法律問(wèn)題等，需對(duì)其進(jìn)行改革，推動(dòng)新農(nóng)村建設(shè)的腳步。

完善宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的相關(guān)法律法規(guī)

“無(wú)論是政治的立法，或者市民的立法，都是表明和記載社會(huì)經(jīng)濟(jì)關(guān)系的要求而已。”我國(guó)農(nóng)村的整體經(jīng)濟(jì)環(huán)境在發(fā)生變化，完全限制宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)也顯得不符合現(xiàn)實(shí)發(fā)展趨勢(shì)，我們應(yīng)重新審視與宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度，與之相關(guān)法律與政策也應(yīng)該同步加以修改與完善。

首先應(yīng)確立正確的立法指導(dǎo)思想。農(nóng)村宅基地使用權(quán)作為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，提供物質(zhì)保障的同時(shí)也為社會(huì)的穩(wěn)定產(chǎn)生了重要影響，但隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，過(guò)分保守也將使其滯后于社會(huì)。因此在立法理念上，應(yīng)轉(zhuǎn)變禁止流轉(zhuǎn)的理念，確立宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的經(jīng)濟(jì)化導(dǎo)向，以完善更符合社會(huì)發(fā)展的法律法規(guī)。

其次要明確放寬主體范圍，首先應(yīng)明確現(xiàn)階段農(nóng)村的發(fā)展水平與我國(guó)的遷徙制度。城鄉(xiāng)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平上還存有差距，且土地資源十分有限，我國(guó)并無(wú)遷徙自由的權(quán)利，倘若放開(kāi)限制允許自由流轉(zhuǎn)顯得不切實(shí)際，因此我們需要完善有關(guān)法律法規(guī)，明確受限范圍，而后逐步放開(kāi)。在前文提到過(guò)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，該權(quán)利的限制在今年通過(guò)的《土地管理法》中有著放寬的趨勢(shì)：諸如荒山、荒丘等不宜實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的土地可以采取拍賣(mài)、競(jìng)標(biāo)等方式承包，且承包的主體也不僅限于該村的村民，城鎮(zhèn)的企事業(yè)單位、其他社會(huì)組織乃至個(gè)人皆有權(quán)平等競(jìng)爭(zhēng)。農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)主體的擴(kuò)大化為農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的主體限制的適當(dāng)放寬提供了有益的借鑒。

建立統(tǒng)一的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)登記制度

為避免宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的混亂，我們應(yīng)明晰宅基地使用權(quán)利用的財(cái)產(chǎn)權(quán)路徑的工作，健全有效的審批與登記制度。首先要對(duì)“戶”有一個(gè)明確的界定，應(yīng)以戶籍管理的戶口來(lái)判定，所謂一戶一宅即指同登記在一個(gè)戶口上的一家有且只能擁有一處宅基地，是由國(guó)家和集體所認(rèn)可的為管理之便設(shè)置的單位。其次，為防范“一戶多宅”和宅基地使用權(quán)的濫用問(wèn)題，應(yīng)逐漸建立統(tǒng)一的登記表和登記公告制度，將原宅基地使用權(quán)人、面積、附屬設(shè)施等詳細(xì)記錄，同時(shí)將流轉(zhuǎn)情況及時(shí)公告給同村村民并設(shè)立5日左右的公告期供村民了解或提出有效的異議等，這也為日后統(tǒng)計(jì)整理提供了有效的數(shù)據(jù)，公平公正地對(duì)待并保護(hù)買(mǎi)賣(mài)雙方及第三人。而在有了制度構(gòu)想的情況下，更需要有專門(mén)機(jī)構(gòu)來(lái)負(fù)責(zé)和管理宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，及時(shí)保存宅基地的原始資料并將現(xiàn)狀和流轉(zhuǎn)情況每個(gè)月向本級(jí)及上級(jí)政府做匯報(bào)，以專門(mén)機(jī)構(gòu)的職能來(lái)保護(hù)農(nóng)民的權(quán)益，同時(shí)也為流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的穩(wěn)定提供了堅(jiān)實(shí)的后盾，做到民知、政府知，做到公開(kāi)透明，減少徇私舞弊的現(xiàn)象出現(xiàn)，為后期的審批程序打下基礎(chǔ)，有據(jù)可查，有法可依。

通過(guò)立法規(guī)范宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)

為防范宅基地使用權(quán)的隱性交易市場(chǎng)，保護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益不受侵害，應(yīng)通過(guò)立法以規(guī)范宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，促使市場(chǎng)運(yùn)行規(guī)范化與合法化。

宅基地使用權(quán)應(yīng)設(shè)立公開(kāi)流轉(zhuǎn)制度，確保信息的公開(kāi)透明。目前我國(guó)宅基地所有權(quán)依舊歸集體所有，也應(yīng)由集體來(lái)決定，可以采取村民大會(huì)或村民代表大會(huì)的形式進(jìn)行評(píng)議、表決，并將表決結(jié)果報(bào)本級(jí)政府備案、報(bào)集體經(jīng)濟(jì)組織留存材料；也可以借鑒城市建設(shè)用地的方法，借助聽(tīng)證、公示等程序，為宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的公平競(jìng)爭(zhēng)打下良好條件的同時(shí)，也能夠讓更多的村民參與到市場(chǎng)之中，使市場(chǎng)的發(fā)展更符合現(xiàn)實(shí)需求。

再者要建立宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的管理監(jiān)督制度。先將流轉(zhuǎn)嚴(yán)格規(guī)制在法定框架內(nèi)進(jìn)行，統(tǒng)計(jì)好具體的宅基地?cái)?shù)量，合理規(guī)劃布局；其次采取公眾監(jiān)督和政府監(jiān)督的雙重監(jiān)督模式，防止強(qiáng)行改變宅基地的用途或者暗箱操作，破壞市場(chǎng)秩序；同時(shí)也要建立合理的價(jià)格管理制度，將評(píng)估后的流轉(zhuǎn)價(jià)格向社會(huì)公布，接受多方監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)規(guī)范的市場(chǎng)建設(shè)。通過(guò)加強(qiáng)對(duì)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的監(jiān)督管理，以保障農(nóng)村宅基地使用權(quán)有序的流轉(zhuǎn)，使流轉(zhuǎn)市場(chǎng)合理化、合法化。

宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的問(wèn)題一直是被爭(zhēng)議的對(duì)象，隨著時(shí)代的變遷與社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)也應(yīng)隨之同步發(fā)生改變。本文通過(guò)對(duì)目前現(xiàn)狀及現(xiàn)行法律帶來(lái)的問(wèn)題等方面進(jìn)行分析，規(guī)制了完善立法、建立健全登記制度等路徑以實(shí)現(xiàn)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的合法化與合理化，在國(guó)家“三農(nóng)”政策的推行下，督促新農(nóng)村的建設(shè)與優(yōu)先發(fā)展，為鄉(xiāng)村建設(shè)提供穩(wěn)定的法律保障，促使該權(quán)利流轉(zhuǎn)更符合我國(guó)的國(guó)情及發(fā)展。

注釋

[1]譚永忠,姜舒寒,吳次芳．閑置土地的處置難點(diǎn)與治理路徑[J]中國(guó)土地》2016年第2期。

[2]參見(jiàn)楊鵬飛．新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)村宅基地“一戶一宅”法律制度研究[D]碩士學(xué)位論文，河北大學(xué)法學(xué)系，2017年，第28頁(yè)。

[3]參見(jiàn)胡家銘．我國(guó)農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法律問(wèn)題研究[D]碩士學(xué)位論文，廣西師范大學(xué)法學(xué)系，2018年，第36頁(yè)。

[4]參見(jiàn)劉潔．農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)存在的法律問(wèn)題——以宅基地使用權(quán)繼承為視角[J]法制博覽》2019年第25期。

[5]馬克思恩格斯選集(第4卷)[M]人民出版社2016年版，第121頁(yè)。

[6]袁錦秀．農(nóng)村宅基地使用權(quán)法律問(wèn)題研究[M]中國(guó)商務(wù)出版社,2013年版，第172頁(yè)。