洞庭湖區(qū)土壤資源保護法律制度之現(xiàn)狀

劉佳娉

（長沙環(huán)境保護職業(yè)技術(shù)學(xué)院，湖南 長沙 410004）

引言

洞庭湖素有“魚米之鄉(xiāng)”的美稱，平原區(qū)有良田1000萬畝，以種植糧食、棉花為主，是我國十大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基地之一。關(guān)注洞庭湖區(qū)土壤資源的保護，才能確保糧食的安全，保障人體健康。但長期以來洞庭湖上游沿途礦產(chǎn)的開發(fā)和湖區(qū)周邊分布的眾多工業(yè)企業(yè)的生產(chǎn)，使許多金屬礦質(zhì)元素和大量污染物排入湖區(qū)水體，各種渠道進入水體中的污染物又沉積在土壤中；湖區(qū)發(fā)達的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)采用不合理的耕作方式，更是導(dǎo)致大規(guī)模農(nóng)藥、化肥的噴施造成土壤面源污染。而土壤的污染直接導(dǎo)致糧食生產(chǎn)的質(zhì)量不達標(biāo)，以往的魚米之鄉(xiāng)的糧食被檢測出重金屬含量超標(biāo)，茶園嚴重的水土流失導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境惡化，也直接影響到洞庭湖區(qū)內(nèi)茶葉整體品質(zhì)的下降。面對如此嚴重的湖區(qū)土壤污染問題，至今為止我國卻沒有專門的法律制度對洞庭湖土壤資源進行保護和管理，這就給湖區(qū)土壤資源保護留下了法律空白。

一、國外對湖區(qū)土壤資源保護法律制度研究之現(xiàn)狀

（一）美國

國外對于湖區(qū)的土壤資源保護主要集中在對于湖區(qū)濕地的保護角度。美國的濕地面積分布非常廣泛，對濕地的研究成果也相當(dāng)豐富。在早期美國對濕地的研究主要集中在對海濱鹽化地和紅樹林沼澤的研究，同時在上世紀80 年代末，完成了對美國境內(nèi)濕地資源的編排和繪圖，高度重視濕地的生態(tài)系統(tǒng)、生態(tài)結(jié)構(gòu)和生態(tài)功能，為之后濕地保護政策的研究和制定奠定了基礎(chǔ)，同時確立了美國濕地保護立法方面研究的方向?，F(xiàn)今美國還成立了擁有一千多名正式會員的研究濕地的專業(yè)學(xué)術(shù)團體“濕地科學(xué)家協(xié)會”，該協(xié)會每年都會召開專門針對濕地研究的學(xué)術(shù)討論會，從不同角度對濕地進行研究。

（二）英國

英國作為濕地公約締約國，其濕地資源非常豐富，為了加強對濕地資源的保護，英國構(gòu)建了歐盟和國際條約、中央政府法律和各聯(lián)邦法律三大部分構(gòu)成的濕地保護法律體系。由于英國濕地的所有權(quán)有國有和私有之分，對于國有濕地主要通過政府的嚴格監(jiān)管予以保護；而對于私有濕地則是通過公共購買或者簽訂行政合同的形式來進行監(jiān)管和保護的。濕地自然保護區(qū)制度是英國采取的最主要的保護方式，成立濕地保護的專門機構(gòu)對濕地自然保護進行統(tǒng)籌管理，而政府各部門在各自所管轄的范圍內(nèi)幫助濕地保護的專門機構(gòu)開展工作，這是英國濕地管理方面的鮮明特征。為了激發(fā)公眾參與濕地保護的熱情，英國政府盡可能的將濕地保護地區(qū)所帶來的資源效益分享給與濕地相關(guān)的居民。

（三）德國

德國也在湖泊濕地保護層面取得了突出成就，比如德國在1959 年就與奧地利、瑞士合作成立了博登湖國際水域保護委員會（簡稱IGKB），在開展國際合作的過程中制定了一些列環(huán)境保護政策來保護和治理博登湖。

（四）日本

日本由于自身資源的匱乏，其相當(dāng)珍視本國的自然資源。日本也沒有專門針對濕地保護的綜合立法，但是卻有很對法律中都涉及對濕地的保護。比如，對濕地系統(tǒng)中特定區(qū)域或者某個自然資源的保護：《河川法》《自然保護法律》《瀕臨野生動植物保護法》等；還有對濕地生產(chǎn)開發(fā)活動進行管控的法律：《漁業(yè)法》《水污染控制法》等。在對琵琶湖的保護方面日本擁有很多成功的經(jīng)驗和寶貴的參考，日本在湖區(qū)保護方面非常重視協(xié)調(diào)和公眾參與管理。

縱觀國外的研究狀況，仍然沒有專門針對湖區(qū)的土壤資源保護的規(guī)定，對于湖區(qū)土壤資源保護參照水污染防治法或者參照土壤資源保護的規(guī)定適用。但是這樣忽視了湖區(qū)土壤資源的獨特性。

二、國內(nèi)對湖區(qū)土壤資源保護法律制度研究之現(xiàn)狀

（一）對土壤資源的法律保護

《土地管理法》作為一部保護和開發(fā)土地資源的法律，其涉及湖區(qū)土地資源保護的規(guī)定在第三十九條，對圍湖造田的行為做出了禁止性的規(guī)定，要求有計劃有步驟地退耕還湖。這一規(guī)定是通過限制土地資源擴張的方式來恢復(fù)湖區(qū)的生態(tài)環(huán)境，這僅僅是土壤資源保護的一個方面?，F(xiàn)今湖區(qū)土壤資源利用呈現(xiàn)出多樣性的特點，這種原則性的規(guī)定過于片面，不利于保護的有效開展。當(dāng)然《土地管理法》作為一種普適性的法律，其規(guī)定也可以適用于對湖區(qū)土壤資源的保護，只是缺乏針對性。

在《水土保持法》中為了防止湖區(qū)水土流失做出規(guī)定：要求在河流的兩岸以及湖泊和水庫的周邊，土地所有權(quán)人、使用權(quán)人或者有關(guān)管理單位應(yīng)當(dāng)營造植物保護帶。禁止開墾、開發(fā)植物保護帶。

于2018 年正式頒布的《土壤污染防治法》，使得防治土壤污染領(lǐng)域有了一部綜合性的法律作為指導(dǎo)，但是該法并沒有涉及對湖區(qū)土壤資源保護，湖區(qū)土壤資源的特殊性還沒有得到重視。

綜上，專門針對湖區(qū)的土壤資源法律層面的保護還處于缺位的狀態(tài)，對于湖區(qū)土壤資源的保護和開發(fā)行為缺乏法律依據(jù)，導(dǎo)致湖區(qū)土壤資源的功能不斷下降、面積出現(xiàn)萎縮的現(xiàn)象。

（二）對湖區(qū)的法律保護

《水污染防治法》只是原則性的規(guī)定了組織開展江河、湖泊、濕地保護與修復(fù)，因地制宜建設(shè)人工濕地、水源涵養(yǎng)林、沿河沿湖植被緩沖帶和隔離帶等生態(tài)環(huán)境治理與保護工程。

而目前只有《太湖流域管理條例》是專門針對某一特定湖區(qū)的生態(tài)環(huán)境保護的行政法規(guī)。其規(guī)定雖然是針對太湖這一特定湖區(qū)，但是它也反映了湖區(qū)一些共同的問題，比如：要在太湖流域推廣測土配方施肥、精準(zhǔn)施肥、生物防治病蟲害等先進適用的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)，減少化肥、農(nóng)藥使用量，發(fā)展綠色生態(tài)農(nóng)業(yè)，有效控制農(nóng)業(yè)面源污染。同樣也規(guī)定了不得在太湖岸線圍湖造地。而這些問題在洞庭湖區(qū)域同樣存在，也需要采取措施加以控制和保護。

（三）對濕地的法律保護

我國雖然濕地的類型豐富，數(shù)量眾多，但是我國卻沒有一部專門針對濕地保護的基本法律，而是將濕地作為環(huán)境資源的一個資源類型納入環(huán)境保護的部門法中予以調(diào)整。2014 年修訂的《環(huán)境保護法》在第二條對環(huán)境進行界定時，首次將濕地納入了環(huán)境的概念中，作為環(huán)境的要素之一，使?jié)竦氐谋Ｗo有了法律依據(jù)。

其他的法律法規(guī)中有的對自然資源的保護做出了規(guī)定，濕地作為自然資源的一種必然受到調(diào)整和保護。比如：《憲法》明確規(guī)定：“禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或破壞自然資源”；在刑法中還專門針對破壞自然資源的行為規(guī)定了“破壞環(huán)境資源保護罪”。有的法律專門對濕地中的某個要素進行保護和調(diào)整，比如：保護濕地生物多樣性的《野生動物保護法》《野生植物保護條例》《自然保護區(qū)條例》等；保護和調(diào)控濕地水環(huán)境的《水法》《水污染防治法》《水土保持法》等；還有對濕地資源合理有效利用進行規(guī)范的《土地管理法》《森林法》《漁業(yè)法》等。

2000 年《中國濕地保護行動計劃》正式頒布施行，該計劃提出了關(guān)于濕地保護的行動綱領(lǐng)與指導(dǎo)思想，其中洞庭湖被列為了國家重點濕地。2005 年，國務(wù)院發(fā)布了《全國濕地保護工程實施規(guī)劃》，把洞庭湖列入了濕地保護與恢復(fù)的重點工程范圍之內(nèi)。2013 年國家林業(yè)局頒布《濕地管理規(guī)定》，明確了濕地保護范圍，進一步確立了我國濕地保護管理體制。

目前，我國對于洞庭湖的保護在立法上大多是一些總體性、原則性的規(guī)定。而零散地分布在法律法規(guī)中有關(guān)于對湖區(qū)、對土壤資源保護的法律規(guī)定，缺乏從洞庭湖的地方特性出發(fā)采取有針對性的保護措施。

三、洞庭湖區(qū)土壤資源保護之現(xiàn)狀

（一）洞庭湖區(qū)土壤資源保護的立法現(xiàn)狀

目前，我國并沒有專門針對洞庭湖區(qū)土壤資源保護的立法，而且現(xiàn)行涉及到洞庭湖區(qū)自然資源保護的規(guī)定還零散地分布在一些地方性法規(guī)以及政策性文件中，對于湖區(qū)土壤資源的保護，要么是將其納入水資源方面從湖區(qū)的角度加以保護，要么從土地資源方面禁止圍湖造田、有計劃有步驟地退耕還湖。。湖南省制定的與洞庭湖有關(guān)的地方性法規(guī)主要有《湖南省濕地保護條例》《湖南省洞庭湖區(qū)水利管理條例》《湖南省漁業(yè)條例》《湖南省外來物種管理條例》《湖南省野生動植物資源保護條例》《湖南省實施<中華人民共和國河道管理條例>辦法》等，這些法規(guī)大多是從規(guī)范開發(fā)利用自然資源的角度出發(fā)，對于湖區(qū)自然資源保護的內(nèi)容就比較少，而專門針對洞庭湖區(qū)土壤資源保護的內(nèi)容就更少了。

而《湖南省實施<中華人民共和國水土保持法>辦法》和《湖南省實施<中華人民共和國防洪法>辦法》中也只粗略的規(guī)定了要求采取措施加強流域水土保持綜合治理，保護水土資源。

這些規(guī)定都無法體現(xiàn)湖區(qū)土壤資源的特色，湖區(qū)土壤資源的狀況在很大程度上會受到湖區(qū)水體狀況的影響，湖區(qū)土壤資源在與水體長期進行能量互換的過程中，也產(chǎn)生了污染因子的動態(tài)交換?，F(xiàn)行的法律法規(guī)很難權(quán)衡到洞庭湖區(qū)土壤資源的特殊性，使得其脆弱的生態(tài)環(huán)境無法得到有效的保護。

（二）洞庭湖區(qū)土壤資源保護的管理現(xiàn)狀

目前對于洞庭湖區(qū)土壤資源以及其他資源的保護主要是通過建立自然保護區(qū)的方式來進行的，已經(jīng)建立有兩個國家級自然保護區(qū)和三個省級自然保護區(qū)。這五個保護區(qū)最早的是于1984 年成立，1993 年升級為國家級的東洞庭湖自然保護區(qū)，位于岳陽市；另一個國家級自然保護區(qū)是于2013 年升級的西洞庭湖自然保護區(qū)，位于漢壽縣。三個省級自然保護區(qū)是1991 年建立的南洞庭湖省級自然保護區(qū)，位于沉江市；2000 年建立的集成麋鹿省級自然保護區(qū)，位于華容縣和2001 年建立的橫嶺湖省級自然保護區(qū)，位于湘陰縣。每個自然保護區(qū)都各自成立了自己的管理機構(gòu)，洞庭湖區(qū)作為一個整體，被人為地分割成多個部分被分別進行管理和保護。而由于各個保護區(qū)發(fā)展水平的不平衡，尤其是東洞庭湖作為洞庭湖的主體部分，其自建立以來通過各種渠道向國家和相關(guān)國際組織爭取了充足的資金，為保護區(qū)工作的順利開展提供了保障。由于政府的關(guān)注和重視程度不同，導(dǎo)致各個保護區(qū)取得的工作成效也不一致。

而非自然保護區(qū)內(nèi)的湖區(qū)土壤資源的保護則依賴于具有普適性的保護土壤資源的法律法規(guī)，由土壤所在地的政府根據(jù)職責(zé)實行監(jiān)管。而具有普適性的法律法規(guī)是針對普遍性問題，洞庭湖區(qū)土壤資源的實際情況具有自身特點，與普遍情況不完全一致，這種普適性的規(guī)定缺乏操作性和針對性。

2007 年6 月份，湖南省政府下發(fā)了《關(guān)于成立洞庭湖濕地保護委員會的通知》，正式成立了洞庭湖濕地保護管理委員會。2007 年12 月14 日，國家發(fā)改委正式發(fā)文批準(zhǔn)長株潭城市群為全國資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會建設(shè)綜合配套改革試驗區(qū)。長株潭城市群“兩型”社會建設(shè)綜合配套改革試驗區(qū)的建立，將帶動和加快洞庭湖地區(qū)的生態(tài)建設(shè)進程，為洞庭湖生態(tài)環(huán)境與生物多樣性保護工作和“綠色湖南”建設(shè)創(chuàng)造更好的條件。

近年來，在湖南省立法機關(guān)、湖南省政府、學(xué)界學(xué)者的共同努力下，洞庭湖區(qū)的自然資源保護方面獲得了一些比較成功的經(jīng)驗。但是迄今為止，我國也沒有就洞庭湖區(qū)的土壤資源保護進行深入、系統(tǒng)的研究，或者制定相應(yīng)的管理條例，也沒有形成符合自身情況的管理體制。在這樣的情形下，開展洞庭湖區(qū)土壤資源保護法律制度的研究就顯得非常必要。