邵凱超 趙璐璐

[摘要]鑒于糧食流通中的社會成本決定了糧食流通體制的經(jīng)濟效益，本文首先回顧了1949年以來我國糧食流通體制的演變，并把我國糧食流通體制分為三種模式，然后對三種糧食流通體制的社會成本進行分析。通過政策制定者運行機制的成本、壟斷產(chǎn)生的外部性、國有糧食企業(yè)低效率運行和信息不完全產(chǎn)生的交易費用四個方面的分析得出，雖然隨著我國糧食流通體制市場化改革的深化，社會成本逐漸降低，但是對政策的依賴以及壟斷產(chǎn)生的負外部性等因素使社會成本依舊較高。基于這一現(xiàn)狀，本文通過對糧食流通中成本的比較，提出了要處理好市場與政府的關系、建立現(xiàn)代化的管理制度、改善糧食流通市場競爭環(huán)境等建議。

[關鍵詞]糧食流通;社會成本;行政依賴

中圖分類號：F326.1 文獻標識碼：A DOI：10.16465/j.gste.cn431252ts.202009

糧食流通體制的社會成本決定了其經(jīng)濟效益。中華人民共和國成立以來，我國糧食流通體制幾經(jīng)變遷，制度變遷的目標是降低糧食流通中的社會成本，提高糧食市場的競爭效益。從縱向歷史的角度分析我國糧食流通體制的變遷可以發(fā)現(xiàn)，傳統(tǒng)的糧食流通體制具有高度的計劃性和壟斷性[1]，這兩大特征使糧食流通體制產(chǎn)生了巨大的外部性，而這種外部性的增加導致糧食流通體制的社會成本較高。為降低糧食流通體制的社會成本，改革開放以來，由政府主導的糧食流通體制向由市場主導的糧食流通體制變遷，雖然經(jīng)歷了雙軌制、市場化改革及全面市場化三個階段的變遷，但是我國糧食流通體制依舊擺脫不了對傳統(tǒng)糧食流通體制的路徑依賴[2]。本文通過比較我國糧食流通體制的社會成本，分析了我國糧食流通體制變遷的邏輯和目標，為糧食流通體制的改革提供參考。

1 我國糧食流通體制的變遷

劉甲朋[3]認為糧食儲備制度可以分為三類：國家壟斷型、國家主導型和市場主導型。借助這一思想，本文把糧食流通體制也分為三類：國家壟斷型糧食流通體制、國家主導型糧食流通體制和市場主導型糧食流通體制，以便比較不同流通體制產(chǎn)生的社會成本?？v觀我國糧食流通體制的變遷可知，計劃經(jīng)濟時期（1953—1984年）我國糧食流通體制屬于國家壟斷型糧食流通體制，轉型經(jīng)濟時期（1985—2003年）我國糧食流通體制屬于國家主導型糧食流通體制，2004年以后我國逐漸從國家主導型糧食流通體制向市場主導型糧食流通體制轉型。按照這個時間順序，本文首先對我國不同時期糧食流通體制的演變進行分析。

1.1 計劃經(jīng)濟時期我國糧食流通體制（1953—1984年）

1953年10月中共中央發(fā)出了《關于實行糧食的計劃收購與計劃供應的決議》，11月政務院發(fā)布了《政務院關于實行糧食的計劃收購和計劃供應的命令》，這標志著糧食統(tǒng)購統(tǒng)銷制度的形成，在這一背景下，傳統(tǒng)的國家壟斷型糧食流通體制逐漸形成。傳統(tǒng)的糧食流通體制具有高度的計劃性和壟斷性，這兩大特征是由當時的經(jīng)濟背景和基本國情所決定的。中華人民共和國成立初期我國糧食供給嚴重不足，糧食有效供給不足與需求剛性的矛盾嚴重阻礙了國家經(jīng)濟的發(fā)展。為保證經(jīng)濟發(fā)展，1953年政府對糧食流通產(chǎn)業(yè)實施計劃收購和計劃供應，以期利用計劃與壟斷的手段保證糧食的有效供給。

高度的計劃性主要表現(xiàn)在政府對糧食征收和分配標準上。1955年8月，國務院發(fā)布了《農(nóng)村糧食統(tǒng)購統(tǒng)銷暫行辦法》;同年9月糧食部發(fā)布了《市鎮(zhèn)糧食定量供應憑證印制使用暫行辦法》，規(guī)定了“定產(chǎn)、定購、定銷”的標準。極具計劃經(jīng)濟體制特征的“三定”政策規(guī)定了對農(nóng)村的余糧戶在留足農(nóng)戶的口糧、種子、飼料和繳納農(nóng)業(yè)稅后，統(tǒng)購余糧的80%～90%，即統(tǒng)購;對城市用糧人員按照戶籍人口進行核算并發(fā)行糧票，用糧票換購的形式代替貨幣購買，即統(tǒng)銷[4]。統(tǒng)購統(tǒng)銷制度的建立決定了糧食流通體制的高度計劃性;高度的壟斷主要表現(xiàn)在糧食流通主體和糧源控制方面。1950年3月1日中國糧食公司正式成立，其下設的分支公司主要負責糧食的調運和收購等具體工作。隨后財政部和貿易部聯(lián)合發(fā)布了《關于地方財政余糧、地方事業(yè)糧統(tǒng)一由國營糧食公司收購暫行辦法》。強調了國營糧食企業(yè)對糧食收購與中央糧庫的統(tǒng)一調度。國營糧食企業(yè)對糧食流通行業(yè)的全部壟斷決定了糧食流通體制具有高度的壟斷性。

1.2 轉軌經(jīng)濟時期我國糧食流通體制（1985—2003年）

1985年政府廢除了糧食統(tǒng)購統(tǒng)銷制度，轉而對糧食流通實施“雙軌制”，即對合同訂購部分按照合同價格實施訂購，合同以外部分按照市場價格實施議價訂購?！半p軌制”是對我國糧食流通體制的一次重要的探索，也是我國糧食流通體制從國家壟斷向國家主導的始端，雖然這一時期我國糧食流通體制改革出現(xiàn)了反復與停滯[5]，但是整體來看，這一時期我國糧食流通體制改革為建立市場主導的糧食流通體制打好了基礎。

1990年，建立國家專項儲備制度，由國家集中有效管理，以豐補歉，調劑余缺[6]。這既是政府實施宏觀調控的重要手段，又是建立政府主導的糧食流通制度的基礎。1993—1997年政府放開糧食經(jīng)營實施“兩條線”運營，即政策性糧食和經(jīng)營性糧食分開經(jīng)營。1997—2003年對國有糧食企業(yè)進行改革，實施“四分開”（政企分開、中央與地方分開、儲備與經(jīng)營分開、新老賬分開）、“一完善”（完善糧食價格機制）政策，推進“三項政策，一項改革”（國有糧食企業(yè)要敞開收購、順價銷售、封閉運行和深化國有糧食企業(yè)改革）。整體分析這一階段的我國糧食流通體制改革，可以得出以下幾點：一是建立糧食流通主體多元化結構，通過開放糧食經(jīng)營市場，使糧食流通市場競爭主體不再局限于國有糧食企業(yè)，有更多的民營糧食企業(yè)參與競爭;二是持續(xù)對國有糧食企業(yè)進行改革，使原有國有糧食企業(yè)壟斷的局面得到改善;三是建立國家專項儲備制度，政府開始借助宏觀調控政策代替原有的行政壟斷[7]，降低了糧食流通體制產(chǎn)生的行政成本和壟斷造成的外部性成本。

1.3 全面市場化時期我國糧食流通體制（2004年至今）

2004年《國務院關于進一步深化糧食流通體制改革的意見》（國發(fā)〔2004〕17號）明確指出要全面放開糧食收購市場，積極穩(wěn)妥推進糧食流通體制改革，由此糧食流通市場徹底進入市場經(jīng)濟時代。全面開放主要表現(xiàn)在以下兩點：一是價格機制逐步完善，2006年對小麥和稻谷主產(chǎn)區(qū)實施最低價收購政策，2008對玉米和大豆實施臨時收儲政策，2014年對大豆實施目標價格收購政策，2016年對玉米實施價補分離政策。玉米和大豆市場價格形成與補貼形式的探索為全面開放糧食流通市場，建立市場價格機制奠定了基礎。二是多元化市場主體的建立，2004年以來我國糧食流通市場競爭主體更加多元，民營糧食企業(yè)逐漸壯大，外資與合資糧食企業(yè)快速擴張，國有糧食企業(yè)深入改革，使糧食流通市場主體之間競爭更加激烈。雖然我國糧食流通體制依舊處于國家主導型向市場主導型轉變的過程中，但是不難看出，我國糧食流通體制經(jīng)過70年的實踐與改革，由制度產(chǎn)生的負外部性在逐漸減小，由負外部性產(chǎn)生的社會成本也在逐漸降低，但糧食流通體制依舊在改革的路上。

綜合我國糧食流通制度改革可以看出，我國糧食流通還沒有擺脫對政府的行政依賴，尤其是收儲方面，國有糧食收儲企業(yè)在收儲領域始終處于壟斷地位，并依舊按照政府計劃執(zhí)行政府意志;壟斷市場的局面依舊沒有被完全打破，國有糧食企業(yè)依然在糧食流通領域主導著市場的動態(tài);市場價格形成機制依舊在探索發(fā)展中。因此，我國糧食流通體制改革還有很長的路要走。

2 糧食流通體制的社會成本比較

研究糧食流通體制的社會成本首先需要了解其產(chǎn)生的原因。理論上，社會成本來自經(jīng)濟行為主體的外部性，而外部性產(chǎn)生的根源既可能是市場機制本身的不完善，也可能是政策制定者自身行為的副作用[8]。在我國，糧食流通體制的社會成本主要體現(xiàn)在四個方面：一是政策制定者運行機制的成本，二是壟斷產(chǎn)生的外部性，三是國有糧食企業(yè)低效率運行，四是信息不完全產(chǎn)生的交易費用。

2.1 政策制定者運行機制的成本

我國糧食流通體制改革是由政府主導的強制性變遷和漸進性變遷的結合，政府作為糧食流通體制的制定者，承載了糧食流通體制權力的運行，而權力的運行是需要成本的。結合我國三種糧食流通體制可以發(fā)現(xiàn)，三種機制有不同的運行成本。計劃經(jīng)濟時期國家壟斷型糧食流通體制背景下，糧食流通體制運行的社會成本包括四個部分：一是龐大的權力部門運行成本，二是權力部門需要承擔的分配和流通的成本，三是權力部門的非生產(chǎn)性尋租成本，四是權力運行所需要的時間成本。轉軌經(jīng)濟及市場經(jīng)濟探索階段背景下，國家主導型糧食流通體制的社會成本包括三個部分：一是權力運行成本，二是壟斷所帶來的社會福利損失，三是壟斷所產(chǎn)生的非生產(chǎn)性尋租成本。全面市場化背景下，市場主導型糧食流通體制的社會成本包括兩部分：一是相對較少的權力運行成本;二是由市場競爭帶來的摩擦性損失。

結合以上的分析可以得出：一是由國家壟斷的糧食體制向以市場為導向的糧食流通體制轉變的過程中，承載的權力運行成本在逐漸降低。流通市場壟斷程度越高，體制所承載的權力成本越高;流通市場化程度越高，體制所承載的權力成本越低。二是壟斷帶來的尋租行為和社會福利損失一直是導致我國糧食流通體制社會成本較高的一個重要原因[9]。三是流通市場對行政權力的依賴，衍生了由權力產(chǎn)生的外部性，這種外部性表現(xiàn)為國有糧食企業(yè)常常依附于權力部門，通過政策補貼等形式獲取超額利潤，這種行為增加了糧食流通體制的社會成本。

2.2 壟斷產(chǎn)生的外部性

由于糧食特殊的重要性，新中國成立以來，政府就對糧食流通進行了嚴格的限制。計劃經(jīng)濟時期，我國糧食收儲、購銷和分配由國有糧食企業(yè)完全壟斷;轉軌經(jīng)濟及市場化探索階段，政府放松了對糧食流通市場的管制，但是國有糧食企業(yè)在流通市場上依舊具有主導地位;全面市場化階段，國有糧食企業(yè)的壟斷地位依舊沒有被撼動，在一些領域，國有糧食企業(yè)依舊具備絕對的壟斷地位，比如在糧食收儲領域。壟斷所產(chǎn)生的外部性和社會福利損失導致糧食流通體制的社會成本增加。

假定糧食壟斷廠商在既定的條件下為實現(xiàn)利潤最大化需要對Q和P進行調整（見圖1）。已知MC為邊際成本，MR為邊際效益，d=AR為需求曲線和平均效益，MC分別交MR、d（AR）于點E1和E2。假定糧食流通市場為完全競爭市場，此刻糧食廠商利潤最大化條件為MC=AR=d，糧食廠商利潤為0。當糧食市場為壟斷市場時，糧食壟斷廠商利潤最大化的條件是MC=MR，則有糧食壟斷廠商分別調整Q與P到Q2與P2，P2交d于點F，Q2交P1E2于點G，交MR和AR于點E1，則有壟斷廠商的平均收益為FQ2，平均成本為GQ2，平均利潤大于平均成本，壟斷廠商獲得超額利潤，單位產(chǎn)品獲得平均利潤為FG，總利潤為P1P2FE2。在不完全競爭市場下，壟斷廠商獲得的超額利潤越高，需求方產(chǎn)生的社會福利損失則越高;而社會福利損失越高，壟斷帶來的社會成本則越高。

2.3 國有糧食企業(yè)低效率運行

國有糧食企業(yè)低效率運行與權力的保護主義有重要的聯(lián)系。國有糧食企業(yè)具有雙重的目標性，一是作為企業(yè)，國有糧食企業(yè)是以營利為目標的;二是作為國家控股企業(yè)，國有糧食企業(yè)需要承擔權力部門的行政意志[10]。國有糧食企業(yè)的雙重目標性決定了企業(yè)本身受權力部門的保護，當這種保護使企業(yè)不再為營利擔憂時，企業(yè)的低效運行則逐漸形成?？v觀我國糧食流通體制變革的三個階段，在計劃經(jīng)濟時期，國有糧食企業(yè)完全執(zhí)行了政府意志，不需要考慮盈利水平，這使國有糧食企業(yè)在計劃經(jīng)濟運行的20余年里形成了對權力部門的依賴、對財政補助的依賴;在轉軌經(jīng)濟及市場化探索階段，國有糧食雖然通過改革，提高了市場競爭力和盈利能力，但是對行政的依賴已經(jīng)形成慣性，導致國有糧食企業(yè)在1985—1997年這一階段形成較大的虧損;在全面市場化階段，國有糧食企業(yè)通過改革提高了企業(yè)的競爭力和盈利能力，但是糧食作為經(jīng)濟發(fā)展的物質保證，使國有糧食企業(yè)必須承擔一定的行政意志，再加上長久以來國有糧食企業(yè)對政府的依賴，導致國有糧食企業(yè)低效率運行。低效率運行增加了企業(yè)運行的成本，使糧食流通體制的社會成本增加。

2.4 信息不完全產(chǎn)生的交易費用

信息的不完全、不對稱是造成糧食流通體制社會成本增加的另一個重要因素。糧食流通信息不完全、不對稱主要表現(xiàn)在三個方面：一是糧食供給與糧食需求之間的信息不完全、不對稱。當前我國還未能形成完善的糧食市場價格機制，導致托市收購價格無法傳達糧食供給方的真實情況，也無法傳達糧食需求方的真實情況。二是流通環(huán)節(jié)的信息不完全、不對稱。這源于我國糧食主產(chǎn)區(qū)和主銷區(qū)空間和時間上的差距，運輸成本、運輸量、儲備成本和儲備量等信息的缺失導致糧食流通市場的信息無法真實反饋給市場主體。三是撮合交易產(chǎn)生的交易費用，增加了糧食流通的社會成本。

3 結論及建議

中華人民共和國成立以來，我國糧食流通體制經(jīng)歷了70年的演變，糧食流通中的社會成本逐漸降低，但是以市場為導向的糧食流通體制還未真正建立起來，權力運行成本、壟斷產(chǎn)生的外部性、國有糧食企業(yè)低效率運行及信息不完全產(chǎn)生的交易費用依舊使糧食流通中的社會成本較高?；谝陨戏治?，本文提出如下建議：

（1）建設市場主導型糧食流通體制必須處理好政府與市場的關系。一是完善價格機制，當前托市價格收購使價格信息無法正確、及時地傳達市場供需信息，需要建立糧食市場價格機制，使糧食價格能夠傳遞好生產(chǎn)與需求的信息;二是完善糧食財政補貼政策，通過財政政策對糧食進行宏觀調控，彌補糧食生產(chǎn)的弱質性;三是制定競爭規(guī)則，營造良好的競爭環(huán)境，保證糧食流通市場競爭公平、公正、公開。

（2）壟斷是影響我國糧食流通體制改革另一個重要的因素，壟斷受益群體制約了糧食流通市場化改革的步伐，使糧食流通體制具有路徑依賴的特征。解決壟斷問題必須規(guī)范市場競爭機制，一是從儲備主體上對政策性儲備與市場性儲備進行分割，使市場性儲備參與到競爭活動中，使政策性儲備更好地執(zhí)行公共目標;二是構建多元的市場競爭主體，支持非國有糧食企業(yè)主體進入市場;三是對國有糧食企業(yè)進行股權改革，明細股權，引進戰(zhàn)略投資者，借混合所有制改革的東風，建立具有現(xiàn)代管理制度的國有糧食企業(yè)。

（3）建立多渠道的信息流通平臺，使糧食流通市場主體能夠及時、準確地獲得信息。一是利用互聯(lián)網(wǎng)建立全國糧食流通信息平臺，并及時發(fā)布信息，使全國乃至全球糧食市場信息能夠第一時間傳播出去;二是建立糧食市場交易平臺，通過吸引大量的買方與賣方，撮合糧食市場交易。

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