黃丹荔，孫學文

(蘇州市職業(yè)大學 a.商學院；b.教務處，江蘇 蘇州 215104)

近幾年，中國經(jīng)濟增長放緩，地方財政的赤字率急劇上升，地方政府債務風險快速集聚。地方政府債務規(guī)模膨脹暴露出的風險，引起黨中央、國務院的高度關(guān)注。早在2014年公布的《國務院關(guān)于加強地方政府性債務管理的意見》，賦予了地方政府依法、適度舉債融資的權(quán)限，為加快建立規(guī)范的地方政府舉債融資機制指明了方向。2015年實施的新《中華人民共和國預算法》(2014年修訂)，強調(diào)了地方政府要建立債務風險評估預警機制、應急處理機制和責任跟蹤系統(tǒng)，中央政府對其有監(jiān)督責任。2016年頒布的《地方政府性債務風險應急處置預案》，要求各地方政府建立健全地方政府性債務風險應急處置工作機制，防范區(qū)域性、系統(tǒng)性風險。根據(jù)財政部公布的數(shù)據(jù)，截至2019年12月，我國地方政府債務余額21.31萬億元人民幣，地方政府債務率為82.9%，債務風險總體可控；但貴州和遼寧兩省的債務率分別高達149.7%和144.6%；內(nèi)蒙古、天津、云南和湖南等自治區(qū)、直轄市、省份的債務率緊隨其后，均超過100%的國際警戒線；青海、海南兩者的債務率接近100%，分別為99.9%和99.6%。地方債務規(guī)模的迅速擴大,增加了地方政府債務的違約風險；這將給我國國民經(jīng)濟帶來系統(tǒng)性風險，影響到社會的長治久安。

1 國內(nèi)外地方政府債務風險的研究

1.1 國外研究現(xiàn)狀

國外學者自20世紀50年代開始對政府債務風險進行研究。研究分為三類：

第一類是基于簡單指數(shù)模型開展的地方政府債務風險預警研究。第二類是構(gòu)建地方政府債務風險預警綜合指標體系——構(gòu)建KLR模型，采用信號分析法對風險等級進行量化。第三類是通過回歸模型開展地方政府債務風險預警研究，將KLR模型擴展為DCSD模型。也有學者在DCSD的基礎(chǔ)上通過增加變量形成PDR模型。還有學者利用Logit模型構(gòu)建主權(quán)債務危機預警模型，將各種可預測未來結(jié)果的宏觀經(jīng)濟變量納入該系統(tǒng)[1]。

1.2 國內(nèi)研究現(xiàn)狀

由于我國政治制度和經(jīng)濟體制的特殊性，地方政府債務一直處于不透明的狀態(tài)，導致對其認識和研究有很大的局限性。隨著我國財政體制改革的不斷完善，財政收支和債務透明度也逐步提高。近年來，學者們開始深入研究地方政府債務風險問題。裴育[2]從宏觀經(jīng)濟總體狀況、財政收支效益和財政分配體制三個角度構(gòu)建組合指標，從理論層面對一個國家的地方政府債務風險進行預警，但因數(shù)據(jù)可得性限制而未做實證分析。考燕鳴等[3]運用“金融粒子理論”“目標分解法”和“風險映射法”，從地方政府債務的“借入、使用、返還”三個環(huán)節(jié)選取指標，根據(jù)國際標準設(shè)置出各指標的預警度區(qū)間和相應的風險邊界值，計算出各環(huán)節(jié)的風險系數(shù)和債務綜合風險系數(shù)。叢樹海等[4]利用20個預警指標及風險區(qū)間建立起財務風險預警信號系統(tǒng)，并對我國政府的債務風險進行評價。

綜合現(xiàn)有文獻可以看出，國內(nèi)外學者關(guān)于政府債務風險的研究大多限于評價指標設(shè)計或理論方法等研究，有效的對策研究還不多。本文將對地方政府債務風險的成因進行分析。

2 地方政府債務風險的形成機理分析

2.1 經(jīng)濟體制：經(jīng)濟增長對于投資的依賴

在發(fā)展主義哲學的影響下，各個地方政府背負著發(fā)展地方經(jīng)濟的政績考核壓力，尤其是在經(jīng)濟新常態(tài)的背景下，這種壓力促使地方政府要避開對成本——收益機制的經(jīng)濟考量，積極推動“鐵公雞”之類的大工程、大項目來拉動GDP增長。我國由于國情特殊，地方政府受經(jīng)濟增長的驅(qū)使，有著強烈的投資偏好，形成了具有中國特色的地方經(jīng)濟發(fā)展路徑：各地方的社會發(fā)展大多以經(jīng)濟建設(shè)為中心，發(fā)展經(jīng)濟成為地方政府的首要職能。為了實現(xiàn)經(jīng)濟增長，地方政府的投資行為功利化，各地政府積極追求GDP績效。由于地方政府不能直接舉債，因而帶有地方政府色彩的各種融資平臺，往往在調(diào)控資金、配置資源、推動城市化進程和促進區(qū)域經(jīng)濟增長過程中起到舉足輕重的作用，從而地方政府逐漸演變成為地方政府債務的“無限責任公司”。

2.2 財政體制：分稅制的不完善

1994年起實施的分稅制，是新中國成立以來改革范圍最廣、力度最強、影響最深遠的一次財稅制度改革。分稅制財政體制較之以往各種形式的財政體制更適應市場經(jīng)濟運行的內(nèi)在要求，對于地方政府的影響也十分深遠。地方政府不再僅僅作為中央政府的代理人角色而存在，而是擁有了獨當一面的經(jīng)濟地位；然而，伴隨獨立經(jīng)濟地位出現(xiàn)的矛盾是財權(quán)的不獨立。我國沒有相關(guān)配套法律來明確劃分中央與地方之間的支出責任，導致了分稅制本身并不完善，形成了財權(quán)和事權(quán)的不對稱。自分稅制改革元年開始，中央財政收入一直保持著在全國財政收入中占約50%的比重，擁有絕對主導地位。與之相對的是地方政府的財政收入在全國財政收入中的占比不斷減少，但卻要承擔不斷增加的財政支出。加上近年來我國全面推進城市化進程——據(jù)測算城鎮(zhèn)化率每提高1個百分點，我國將增加1 400萬城鎮(zhèn)人口，與之相匹配的新增各種投資資金就需要12 600億元。這種“中央點菜、地方買單”的現(xiàn)象近年來十分普遍，中央政府不斷出臺各種增加財政負擔的新政策，需要地方政府大規(guī)模的資金投入以提供足夠的公共服務和基礎(chǔ)設(shè)施。這加重了地方政府的財政支出壓力，卻沒有及時給予地方政府相應的財力支持，其必然結(jié)果就是助長了各級地方政府舉債的偏好。

2.3 政治體制：官員政績考核機制的扭曲

中國特色的政治體制也是造成我國地方債務積累的深層次原因之一。改革開放之后，我國政府的工作重心轉(zhuǎn)向了經(jīng)濟建設(shè)；且受傳統(tǒng)歷史文化的影響，地方政府往往聽命于中央政府。由于中央政府與地方政府之間的信息不對稱，中央政府無法充分了解地方政府在經(jīng)濟建設(shè)中的表現(xiàn)，而GDP作為考核地方政府的指標具有絕對的優(yōu)越性，其目標單一，簡單可行且容易被量化；于是中央政府對地方政府考核往往是以GDP增速等作為主要評估指標。因此，各地政府紛紛開展“GDP錦標賽”。這種競賽的超強激勵導致了地方政府角色的變異，地方政府逐漸演變成片面追求“政績工程”“面子工程”的“經(jīng)濟建設(shè)型政府”。地方政府官員力求能在有限的主政期間內(nèi)做出突出貢獻，爭先恐后地建設(shè)高速公路、商業(yè)中心、橋梁等能在短期內(nèi)拉動GDP增長的大型項目，而這些都必須有充足的財力維持財政支出，上級政府給予的財力遠遠無法支撐這種經(jīng)濟發(fā)展的速度，于是地方政府通過地方融資平臺等各種方式大肆舉債來獲取財政資金，推動地方經(jīng)濟增長，造成地方政府投資行為的膨脹、債務規(guī)模的迅速擴張；一些地方政府根本不會考慮該地區(qū)將來的還債能力。

2.4 管理體制：地方政府風險意識淡薄

地方政府舉債方式多種多樣，債務類型紛繁復雜。舉債本身就是一項高風險的行為。而在我國，借貸行為與金融機構(gòu)密切相關(guān)，其中以商業(yè)銀行為主要債權(quán)人。地方黨政組織對地方商業(yè)銀行管理層的任命具有決定權(quán)，地方商業(yè)銀行的融資決策很大程度上受到地方政府的影響。由于我國地方政府沒有西方國家政府那樣的破產(chǎn)機制，地方政府的融資規(guī)模又十分巨大，且有土地財政作為貸款抵押，即使最后地方政府債務償還不清，中央政府也會為地方政府債務買單。所以，從商業(yè)銀行的角度來說，普遍放松對地方政府借貸的授信限制，僅憑財政一紙承諾，就可以成為商業(yè)銀行信貸的信用基礎(chǔ)，債務資金信用環(huán)境極度寬松，這也助長了地方政府債務規(guī)模的不斷擴大。舉債行為一旦與金融結(jié)合起來，債務領(lǐng)域的風險極易擴散至金融領(lǐng)域乃至整個市場經(jīng)濟領(lǐng)域，進而演化成為系統(tǒng)風險。2007年開始爆發(fā)的美國次貸危機中出現(xiàn)的金融危機與債務危機的相互轉(zhuǎn)化證實了這一點。因此，我國地方政府在舉債的同時，應時刻關(guān)注這種借貸行為可能帶來的風險彌漫。從我國近年來地方政府債務膨脹的速度來看，地方政府債務風險預警機制尚不完善，風險管理技術(shù)水平落后，給地方政府管控內(nèi)部債務風險帶來了極大的困難。政府內(nèi)部管理的缺失導致“暗箱操作”層出不窮。此外，政府信息披露機制不健全，政府各職能部門的運行數(shù)據(jù)不對外公布，社會公眾難以起到對地方政府債務風險的監(jiān)督作用，導致政府濫用權(quán)力隨意借貸和投資，這使得政府的外部債務風險像雪球一樣越滾越大，又進一步積累了政府債務的系統(tǒng)性風險。

3 結(jié)語

隨著中國經(jīng)濟向高質(zhì)量發(fā)展階段的推進，地方政府的投資偏好將受到明顯的制約；分稅制財政體制將進一步完善，地方政府財權(quán)與事權(quán)不相匹配的狀況將得到改觀。在官員政績考核機制上，GDP指標將進一步弱化，地方政府債務終身問責制將全面鋪開。這些舉措，都將有效地化解地方政府債務的風險。