國際視野下實(shí)現(xiàn)上海舊區(qū)改造資金平衡的政策創(chuàng)新與突破

文/楊華凱

如何實(shí)現(xiàn)城市舊區(qū)改造投入產(chǎn)出的資金平衡是一個(gè)世界性的難題，上海也不例外。據(jù)上海市相關(guān)部門統(tǒng)計(jì)，截至2019 年底，上海中心城區(qū)尚有未改造的成片二級舊里以下房屋180 余萬平方米。初步估算，拆除改造這些房屋需要投入資金約5500 億元，如按現(xiàn)狀規(guī)劃條件開發(fā)，預(yù)計(jì)土地成本收益將倒掛約2500 億元。投入產(chǎn)出的不平衡已嚴(yán)重影響到上海市舊區(qū)改造的進(jìn)程。破解這個(gè)難題，對于實(shí)現(xiàn)上海市委市政府提出的“本屆政府任期內(nèi)，力爭全面完成上海剩余舊區(qū)改造”目標(biāo)以及實(shí)現(xiàn)“十四五”上海城市更新目標(biāo)，都具有重要意義。

一、上海舊區(qū)改造資金平衡的難點(diǎn)

“十三五”以前，上海市舊區(qū)改造主要采取拆除重建方式，以宗地為單位的舊改地塊按照規(guī)劃實(shí)施改造后，其開發(fā)收益能夠覆蓋舊改綜合成本，實(shí)現(xiàn)投入產(chǎn)出的平衡。2017 年，上海市政府出臺《關(guān)于堅(jiān)持留改拆并舉深化城市有機(jī)更新進(jìn)一步改善市民群眾居住條件的若干意見》，提出“上海舊區(qū)改造貫徹‘留改拆并舉、以留為主’原則”。舊區(qū)改造方式迅速由“以拆為主”轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙粤魹橹鳌?，打破了舊改地塊投入產(chǎn)出的既有平衡模式，增加了資金平衡的難度。根據(jù)筆者近期對黃浦、靜安、楊浦等區(qū)進(jìn)入房屋征收收尾階段的舊改項(xiàng)目的調(diào)查，當(dāng)前影響本市舊區(qū)改造資金平衡的難點(diǎn)主要有以下幾個(gè)。

（一）房屋征收補(bǔ)償成本居高不下

房屋征收補(bǔ)償是舊區(qū)改造項(xiàng)目成本構(gòu)成的主要內(nèi)容，占到舊改總投資的65%左右。2011 年，國務(wù)院《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》明確，對被征收人給予的補(bǔ)償包括：被征收房屋價(jià)值的補(bǔ)償；因征收房屋造成的搬遷、臨時(shí)安置的補(bǔ)償；因征收房屋造成的停產(chǎn)停業(yè)損失的補(bǔ)償。近年來，隨著房地產(chǎn)市場價(jià)格的持續(xù)走高，舊改的房屋征收補(bǔ)償成本不斷攀升。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，2019 年本市黃浦、靜安、楊浦舊改地塊戶均補(bǔ)償成本373 萬元，人均補(bǔ)償成本112.9 萬元，分別是2013 年同區(qū)域同類房屋征收戶均補(bǔ)償成本183.2 萬元、人均補(bǔ)償成本47.3 萬元的203%和239%。房屋征收補(bǔ)償成本的不斷攀升，是舊區(qū)改造資金平衡的最大難點(diǎn)。

（二）保留保護(hù)建筑占舊改地塊建筑比例過高

上海市政府《關(guān)于堅(jiān)持留改拆并舉深化城市有機(jī)更新進(jìn)一步改善市民群眾居住條件的若干意見》中規(guī)定，納入保留保護(hù)范圍的舊改地塊，在編制改造實(shí)施方案時(shí)，須經(jīng)歷史風(fēng)貌規(guī)劃評估和認(rèn)定后才能實(shí)施改造。對于需保留保護(hù)的建筑，按照“留房留人”或“征而不拆”等方式，進(jìn)行改造和利用。應(yīng)該說，舊區(qū)改造理念由“拆改留”轉(zhuǎn)變?yōu)椤傲舾牟稹笔浅鞘懈碌囊淮筮M(jìn)步，但推行“留改拆”也帶來了新的問題。筆者在對黃浦、靜安等區(qū)舊改地塊的調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，部分舊改地塊保留保護(hù)建筑占到了征收范圍建筑總面積的近50%。一方面，保留維護(hù)成本增加，會加大舊改投入；另一方面，保留建筑占用土地會減少可開發(fā)土地面積，從而減少了開發(fā)收益。保留保護(hù)建筑占比過高會加大舊改地塊資金平衡的難度。

（三）融資難、融資貴現(xiàn)象沒有得到根本改變

融資難、融資貴是舊區(qū)改造中一個(gè)老大難問題。新一輪舊改以來，上海市政府曾多次提出要解決舊改中的融資問題，但實(shí)際情況是，舊改的融資困難有所改善，但沒有得到根本改變?！叭谫Y難”表現(xiàn)為融資渠道少。舊改融資除了銀行抵押貸款和發(fā)行少量債券外，沒有其他更好的渠道?！叭谫Y貴”表現(xiàn)為融資成本高。據(jù)參與舊改融資的商業(yè)銀行透露，目前通過土地使用權(quán)抵押提供給舊改項(xiàng)目的貸款資金的利率與房地產(chǎn)開發(fā)貸款利率基本相同，且貸款時(shí)間較短。甚至有的舊改企業(yè)還因自身資本金不足、抵押物不夠等原因，不能滿足銀行的放貸條件，無法及時(shí)獲得銀行的貸款，融資難成了舊改路上跨不過去的一道坎。

（四）政府舊改支持政策效果杯水車薪

近年來，為加快城市更新和舊區(qū)改造，上海市政府陸續(xù)出臺了一些優(yōu)惠政策，如給予舊改范圍內(nèi)歷史風(fēng)貌建筑每平方米4000 元的補(bǔ)貼、減免棚改項(xiàng)目部分稅費(fèi)等。這些政策一定程度上支持了舊改，但總體上比較零碎，支持力度不夠。以黃浦、靜安等區(qū)的舊改地塊為例，政策給予的每平方米歷史風(fēng)貌建筑補(bǔ)貼資金僅占每平方米征收土地面積補(bǔ)償安置費(fèi)的1.7%，杯水車薪，不足以對降低舊改成本帶來大的影響。

二、舊城區(qū)改造資金平衡的國內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)

（一）中國港鐵“土地發(fā)展權(quán)+物業(yè)/社區(qū)”模式

“香港鐵路有限公司”（簡稱港鐵公司）是全球少數(shù)能在營運(yùn)公共交通系統(tǒng)中獲得盈利的公司。2017 年末，港鐵公司資產(chǎn)總值2637 億港元，市值為2751 億港元，近幾年每年利潤約100 億港元。港鐵公司在我國香港開發(fā)了多個(gè)住宅及商業(yè)地產(chǎn)項(xiàng)目，并提供物業(yè)租賃及管理、廣告、電訊等服務(wù)，同時(shí)在中國內(nèi)地也開展了房地產(chǎn)開發(fā)及物業(yè)管理業(yè)務(wù)。在港鐵公司運(yùn)營的93 個(gè)站點(diǎn)中，47 個(gè)站點(diǎn)有上蓋物業(yè)開發(fā)，總建筑面積約1300 萬平方米。同時(shí)，港鐵公司還管理著約9.6 萬個(gè)住宅單元及約77.2 萬平方米的商用面積。

港鐵模式可以概括為“土地發(fā)展權(quán)+物業(yè)/社區(qū)”模式。這是一種基于軌道交通主導(dǎo)城市發(fā)展理念的開發(fā)模式，它利用政府賦予的土地發(fā)展權(quán)把高密度發(fā)展集中在站點(diǎn)周圍一定范圍以內(nèi)。軌道交通帶來的便利可以使土地價(jià)值得到提高，而高密度發(fā)展能更有效地利用稀缺的土地資源，實(shí)現(xiàn)集約用地的長遠(yuǎn)發(fā)展目標(biāo)。軌道交通提供出行便利并提升地價(jià)，提升后的價(jià)值的一部分通過房地產(chǎn)開發(fā)回收，以補(bǔ)貼軌道交通建設(shè)資金缺口，并為軌道交通增加客流。在這個(gè)模式下，政府不用補(bǔ)貼軌道交通，還可以從沿線土地開發(fā)中收取地價(jià)，有明顯的財(cái)政效益，同時(shí)也使社會發(fā)展具有可持續(xù)性，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。通過這種循環(huán)，港鐵公司在我國香港實(shí)現(xiàn)了軌道交通的可持續(xù)發(fā)展。港鐵公司運(yùn)營模式如圖1 所示。

圖1 港鐵公司運(yùn)營模式

港鐵模式可以歸納為以下幾點(diǎn)：

一是特區(qū)政府賦予港鐵公司一級土地開發(fā)商的權(quán)利，并且明確其土地經(jīng)營權(quán)可以向銀行抵押融資。

二是特區(qū)政府賦予港鐵公司相應(yīng)土地的規(guī)劃編制權(quán)，并在港鐵公司編制軌道交通沿線發(fā)展地塊總體布局規(guī)劃獲批后，與其議定地價(jià)，批給土地。

三是特區(qū)政府給予港鐵公司土地出讓金空轉(zhuǎn)的優(yōu)惠政策。批地時(shí)，港鐵公司并不需要繳納土地出讓金，而是可以通過公開招標(biāo)找到符合資質(zhì)要求的發(fā)展商（房地產(chǎn)開發(fā)商），由發(fā)展商補(bǔ)繳土地出讓金。

四是港鐵公司可以充分利用土地發(fā)展權(quán)，將上蓋土地分割、分期轉(zhuǎn)讓，或是以土地入股，參與物業(yè)的長期經(jīng)營，以獲取持久的經(jīng)濟(jì)利益。

五是特區(qū)政府通過立法，將各項(xiàng)政策法制化，確保了港鐵模式的順暢運(yùn)行。

（二）日本六本木舊改模式

日本六本木舊區(qū)改造創(chuàng)造了國際大都市舊區(qū)改造合作共贏的成功案例。六本木新城位于東京都會區(qū)，原是一個(gè)房屋破舊、道路狹窄、交通擁擠、設(shè)施落后，居住環(huán)境極差的“城中村”。1986 年起由日本森大廈株式會社負(fù)責(zé)改造，2003 年完成，總投資2700 億日元，總建筑面積78萬平方米。建成后的六本木新城集辦公、居住、商業(yè)、文化、餐飲、娛樂于一體，成為東京都的標(biāo)志。

六本木舊區(qū)改造有三個(gè)顯著特點(diǎn)：一是政府大力支持。東京都地方政府及公共團(tuán)體，以資助金的形式積極參與項(xiàng)目建設(shè)。項(xiàng)目建成后，開發(fā)商把基礎(chǔ)設(shè)施移交給政府和公共團(tuán)體，政府積極為開發(fā)商提供良好的投資服務(wù)。二是開發(fā)商采取靈活的動遷補(bǔ)償策略，被動遷居民可以得到現(xiàn)金補(bǔ)償、可以原地回搬，還可以將動遷房作價(jià)入股，成為項(xiàng)目的股東，充分調(diào)動了動遷居民的積極性。其允許動遷房作價(jià)入股的做法，客觀上也分散了項(xiàng)目投資風(fēng)險(xiǎn)。三是創(chuàng)新了土地高效利用模式。開發(fā)商在項(xiàng)目開發(fā)中通過高效利用土地，獲得了比改造前高出10 倍的容積率，節(jié)省出來的土地可以開發(fā)其他經(jīng)營性房地產(chǎn)項(xiàng)目。

（三）英國PPP 模式

PPP（Public Private Partnership）模式，是政府與私人企業(yè)基于某個(gè)項(xiàng)目而形成的相互合作關(guān)系的一種特許經(jīng)營項(xiàng)目融資模式，最早始于英國。上世紀(jì)九十年代，英國政府為了推進(jìn)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提出了購買公共服務(wù)的私人融資計(jì)劃（PFI），以后逐漸演變成PPP 模式，項(xiàng)目內(nèi)容也由城市基礎(chǔ)設(shè)施擴(kuò)大到了舊城改造、城市更新。

PPP 模式的做法是：承擔(dān)舊城改造項(xiàng)目的私人企業(yè)與政府達(dá)成協(xié)議，由企業(yè)負(fù)責(zé)進(jìn)行舊區(qū)改造項(xiàng)目的投資、建設(shè)、經(jīng)營，政府給予企業(yè)某種長期的特許經(jīng)營權(quán)和收益權(quán)，企業(yè)憑借特許經(jīng)營的預(yù)期收益向金融機(jī)構(gòu)申請貸款融資。企業(yè)投資舊城改造的資金，依靠政府給予的長期特許經(jīng)營權(quán)和收益權(quán)取得的收益予以平衡，但實(shí)現(xiàn)資金平衡的時(shí)間周期相對較長。

（四）美國鼓勵(lì)私人參與舊改政策

美國是一個(gè)市場經(jīng)濟(jì)高度發(fā)達(dá)的國家。上世紀(jì)八十年代以來，政府運(yùn)用市場機(jī)制鼓勵(lì)私人參與舊城改造，聯(lián)邦法律除為參與企業(yè)貸款降低條件、給予償還期限和利率優(yōu)惠之外，還從建筑密度獎勵(lì)與參與憑證減免稅費(fèi)等多方面給予支持。

1.建筑密度獎勵(lì)。聯(lián)邦土地法律允許提高老城改造項(xiàng)目的土地等級或建筑密度，使單位土地的地價(jià)（或土地收入）升值，達(dá)到激勵(lì)開發(fā)的目的。獎勵(lì)內(nèi)容包括建造面向低收入人群的醫(yī)院、廉價(jià)住房或商業(yè)用房，建造改善城市環(huán)境的建（構(gòu)）筑物，設(shè)立人行道附屬設(shè)施，等等。獎勵(lì)主要采取補(bǔ)償方式，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)由各城市自行確定，一般為應(yīng)補(bǔ)償建筑面積的一定比例（10%-15%）。

2.參與憑證。參與憑證是由聯(lián)邦政府發(fā)行的間接融資債券，具有免稅融資功能，可以降低開發(fā)商融資成本（約可降低近20%）。參與憑證銷售程序簡單，不需要公眾投票，不需要發(fā)行機(jī)構(gòu)信用擔(dān)保，不需要免稅機(jī)構(gòu)免稅擔(dān)保，可以很快進(jìn)入市場。參與憑證的利益均攤機(jī)制還可以讓開發(fā)商分期償還資助資金，減輕還款壓力，近年來已成為老城區(qū)改造項(xiàng)目較受歡迎的融資方法。

3.稅收增額融資。聯(lián)邦法律規(guī)定稅收增額融資可以用于舊城區(qū)改造、退化土地開發(fā)或舊區(qū)改造項(xiàng)目到期債券的償還。其實(shí)質(zhì)是政府將舊區(qū)改造后的稅收增額讓利于參與舊區(qū)改造的開發(fā)商。具體做法是：規(guī)定好時(shí)間，確定好開發(fā)項(xiàng)目的稅收基準(zhǔn)，項(xiàng)目完成開發(fā)后將增加的稅收減去預(yù)先按稅收基準(zhǔn)核定的稅額，差額部分歸開發(fā)商。這一做法增加了開發(fā)商在舊改項(xiàng)目中的預(yù)期收入，激勵(lì)了開發(fā)商參與舊城改造的積極性。

三、實(shí)現(xiàn)上海舊區(qū)改造資金平衡的政策創(chuàng)新與突破

（一）運(yùn)用好土地發(fā)展權(quán)，為舊區(qū)改造實(shí)現(xiàn)資金平衡賦能

1.以馬克思級差地租理論為指導(dǎo)，發(fā)揮土地發(fā)展權(quán)在舊區(qū)改造中的重要作用。一百多年前，馬克思關(guān)于土地級差地租的理論，深刻揭示了土地超額利潤的本質(zhì)與歸屬，奠定了土地發(fā)展權(quán)的理論基礎(chǔ)?！吨腥A人民共和國憲法》關(guān)于“我國土地實(shí)行社會主義公有制”的規(guī)定，進(jìn)一步奠定了土地發(fā)展權(quán)的法律基礎(chǔ)。改革開放以來上海一系列舊區(qū)改造案例，就是充分運(yùn)用土地發(fā)展權(quán)，實(shí)現(xiàn)對舊區(qū)土地價(jià)值的再發(fā)現(xiàn)、再利用的成功實(shí)踐。當(dāng)前，在建設(shè)中國特色社會主義新時(shí)代，仍然需要不斷學(xué)習(xí)馬克思主義關(guān)于級差地租的理論，將其與城市更新、舊區(qū)改造實(shí)踐相結(jié)合，用馬克思主義的方法論解決中國新時(shí)代建設(shè)與發(fā)展的新情況、新問題。這是破解當(dāng)前舊區(qū)改造資金平衡困局的正確途徑。

2.構(gòu)建城市更新（舊區(qū)改造）平臺，把土地發(fā)展權(quán)落到實(shí)處。土地發(fā)展權(quán)本質(zhì)上是土地所有者享有的開發(fā)利用土地的權(quán)利，但國家作為土地所有者不可能親自參與土地的開發(fā)利用，因此把土地發(fā)展權(quán)讓渡給某一機(jī)構(gòu)，通過該機(jī)構(gòu)的開發(fā)利用，實(shí)現(xiàn)土地所有者的利益。我國香港特區(qū)政府把土地發(fā)展權(quán)讓渡給港鐵公司，港鐵公司的運(yùn)作不僅實(shí)現(xiàn)了政府的土地利益，而且通過公開招標(biāo)找到發(fā)展商投資開發(fā)土地，充分運(yùn)用土地的超額利潤（優(yōu)化規(guī)劃與市政配套投資帶來的土地增值等）解決了公共交通運(yùn)營普遍虧損的難題，創(chuàng)造了運(yùn)用級差地租理論的新典范。針對當(dāng)前上海市舊區(qū)改造中資金平衡突出問題，建議可以學(xué)習(xí)借鑒我國香港特區(qū)政府的經(jīng)驗(yàn)，在本市組建以城市更新（舊區(qū)改造）為主業(yè)的平臺公司，政府賦予平臺公司舊改及其捆綁地塊的土地發(fā)展權(quán)（地塊捆綁思路見下文），主要包括一、二級土地聯(lián)動開發(fā)權(quán)、控制性詳細(xì)規(guī)劃調(diào)整參與權(quán)、招商股權(quán)轉(zhuǎn)讓決策權(quán)、物業(yè)銷售持有自主權(quán)等，從制度上保障平臺公司可以從土地利用的全生命周期維度，統(tǒng)籌考量舊區(qū)改造資金的全成本綜合平衡，并在此基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)土地經(jīng)濟(jì)價(jià)值與利用效益的最大化。

（二）拓寬“地塊捆綁思路”，實(shí)現(xiàn)基于“成本平衡”的跨區(qū)域、跨用途開發(fā)地塊組合

將舊改虧損地塊與周邊舊改（或土地儲備）贏利地塊組合開發(fā)，實(shí)現(xiàn)投入產(chǎn)出的綜合平衡，是近年來本市舊區(qū)改造中創(chuàng)造的資金平衡的新模式。但受行政區(qū)劃的限制，舊改虧損地塊周邊可供選擇的組合地塊數(shù)量少、余地小，影響了“成本平衡組合”模式效應(yīng)的發(fā)揮。

建議進(jìn)一步拓寬“成本平衡組合”思路，擴(kuò)大組合地塊的選擇范圍。第一種方式是跨區(qū)域組合，將舊改地塊與其他行政區(qū)的舊改（或土地儲備）贏利地塊組合；第二種方式是跨用途地塊組合，將舊改地塊與本區(qū)范圍內(nèi)其他用途調(diào)整地塊組合，如退二進(jìn)三地塊等；第三種方式是兩者結(jié)合，將舊改地塊與其他行政區(qū)用途調(diào)整地塊組合?？鐓^(qū)域、跨用途地塊的組合，有利于從全市層面統(tǒng)籌“成本平衡”，最大限度地發(fā)揮地塊“組合”的成本平衡效應(yīng)。

實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域、跨用途地塊組合在操作上應(yīng)該沒有大的問題，關(guān)鍵是被組合地塊土地使用權(quán)人的經(jīng)濟(jì)利益在“成本平衡組合”中如何體現(xiàn)，即如何實(shí)現(xiàn)組合地塊雙方利益的雙贏。還有，跨區(qū)域組合地塊是作為一個(gè)整體項(xiàng)目，還是分別作為一個(gè)項(xiàng)目進(jìn)入后續(xù)開發(fā)，也將影響稅費(fèi)的具體繳付，建議有關(guān)部門抓緊組織專題研究，如能在政策上有所突破，將為舊區(qū)改造乃至“十四五”期間城市更新資金平衡走出一條新路。

（三）打破居住區(qū)建筑規(guī)劃容積率禁錮，提高土地產(chǎn)出率

容積率指單位土地面積上可建住宅總量與土地面積的比率。在土地開發(fā)成本確定的前提下，適當(dāng)提高容積率指標(biāo)可以降低單位樓面地價(jià)，增加可銷售面積。

多年來，上海市中心城區(qū)新建居住區(qū)規(guī)劃容積率指標(biāo)一直控制在2.5 左右。據(jù)本次對黃浦、虹口、靜安等區(qū)舊改項(xiàng)目的調(diào)查，舊改地塊的土地前期開發(fā)成本都在每畝1億元以上，如按容積率2.5 計(jì)算，每平方米樓面地價(jià)不低于6 萬元，再加上建設(shè)和配套費(fèi)用，每平方米實(shí)際成本將不低于10 萬元。如果能在2.5 的基礎(chǔ)上把容積率提高0.5-1.0，則實(shí)際成本每平方米可相應(yīng)降低1.6 萬-3 萬元，并可相應(yīng)增加銷售面積20%-40%。為此，建議市有關(guān)部門大膽突破中心城區(qū)居住區(qū)建設(shè)項(xiàng)目容積率指標(biāo)的束縛，在條件允許的前提下，適當(dāng)提高舊改地塊規(guī)劃容積率，這是實(shí)現(xiàn)舊改項(xiàng)目資金平衡最直接、有效的措施之一。

容積率指標(biāo)高于2.5 后，可能會對局部環(huán)境質(zhì)量產(chǎn)生影響（如房屋朝向、日照條件等），但只要設(shè)計(jì)合理、布局得當(dāng)，這些問題是可以得到解決的。事實(shí)上，上世紀(jì)九十年代以來，上海市靜安、黃浦等區(qū)舊改項(xiàng)目中新建住宅容積率都高于2.5，個(gè)別甚至達(dá)到了4.5。

（四）創(chuàng)新舊改項(xiàng)目融資模式，降低融資成本

1.建立多元融資渠道，更好地發(fā)揮國有銀行在舊區(qū)改造融資中的主渠道作用。2019 年3 月，建設(shè)銀行上海分行等9 家銀行與上海地產(chǎn)集團(tuán)簽訂了舊區(qū)改造銀企戰(zhàn)略合作協(xié)議，組建銀團(tuán)為地產(chǎn)集團(tuán)在2019-2020 年提供1000 億元舊改貸款。組建銀團(tuán)，是新形勢下金融機(jī)構(gòu)支持舊改的新模式，值得深化完善。上海是國際金融中心之一，具有得天獨(dú)厚的融資條件，應(yīng)鼓勵(lì)中、小銀行在國有大銀行的牽頭下組成銀團(tuán)，為上海舊區(qū)改造提供更多的資金支持。

2.建立“舊區(qū)改造項(xiàng)目地塊預(yù)供地”制度。土地使用權(quán)抵押是目前企業(yè)參與舊區(qū)改造的主要融資途徑?！渡虾Ｊ信f區(qū)改造項(xiàng)目實(shí)施流程（試行）》規(guī)定：“實(shí)施主體（舊改企業(yè)）參與項(xiàng)目前期征收和施工前期準(zhǔn)備工作，在完成房屋征收補(bǔ)償，形成‘凈地’后，以定向掛牌、邀請招標(biāo)等方式實(shí)施土地出讓并簽訂土地使用權(quán)出讓合同?！边@一規(guī)定符合國家土地法規(guī)要求，本身沒有問題，但舊改企業(yè)未簽訂土地出讓合同便無法辦理土地使用權(quán)證，進(jìn)而無法向銀行申請土地使用權(quán)抵押貸款，而此時(shí)正是舊改企業(yè)需要投入大量舊改資金之時(shí)。為妥善解決舊改企業(yè)融資中的抵押權(quán)證問題，建議加快建立“舊區(qū)改造項(xiàng)目地塊預(yù)供地制度”，基本思路是：經(jīng)市、區(qū)政府批準(zhǔn)的舊改企業(yè)參與舊改項(xiàng)目前期征收達(dá)到一定程度，如“一輪征詢”完成，可于舊改征收正式啟動之前，向市舊改和規(guī)劃土地管理部門提出申請，得到批準(zhǔn)后，由市、區(qū)規(guī)劃土地管理部門出具舊改項(xiàng)目地塊預(yù)供地意見書》，舊改企業(yè)可據(jù)此向銀行申請辦理抵押貸款手續(xù)，銀行等金融機(jī)構(gòu)應(yīng)給予支持。鑒于這項(xiàng)制度是對土地使用制度的突破，其必須經(jīng)市政府批準(zhǔn)，并嚴(yán)格限制在舊改項(xiàng)目范圍之內(nèi)。

（五）建立舊區(qū)改造基金，吸收民間資本參與

2017 年廣州市建立了城市更新基金，其做法是：經(jīng)政府批準(zhǔn)，由國有企業(yè)發(fā)起，向機(jī)構(gòu)投資者發(fā)行。第一期籌資規(guī)模2000 億元，用于城市更新（舊區(qū)改造）。目前，基金已進(jìn)入正常運(yùn)作軌道。

上海有良好的資本市場環(huán)境和投資者素質(zhì)，完全具備設(shè)立舊區(qū)改造基金的條件。建議市有關(guān)部門抓緊研究，提出方案，經(jīng)市政府批準(zhǔn)后啟動相關(guān)工作。具體操作路徑是由具備條件的大型國有企業(yè)發(fā)起設(shè)立舊區(qū)改造基金，初期的發(fā)行對象為機(jī)構(gòu)投資者，運(yùn)行一段時(shí)間取得經(jīng)驗(yàn)后向社會個(gè)人投資者發(fā)行，吸收民間資本。成功發(fā)行舊改基金的關(guān)鍵是舊改項(xiàng)目須有穩(wěn)定的投資收益，筆者認(rèn)為，通過政府給予舊改項(xiàng)目各項(xiàng)支持政策的實(shí)施和舊改企業(yè)的良好運(yùn)營，舊改項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定的投資收益是完全可能的。

（六）加大財(cái)稅支持力度，提高政策聚焦亮度

國際經(jīng)驗(yàn)表明，政府發(fā)揮作用是參與舊改企業(yè)實(shí)現(xiàn)舊改地塊投入產(chǎn)出資金平衡的關(guān)鍵。上海市政府在推動舊區(qū)改造資金平衡方面可以發(fā)揮三方面的積極作用。一是財(cái)政補(bǔ)貼。這一措施可以直接降低舊改成本，其作用大小視補(bǔ)貼力度而定。上世紀(jì)末在“365 萬平方米”危棚簡屋改造的最后關(guān)鍵時(shí)刻，上海市政府對剩余的“125 萬平方米”按改造難度分別給予每平方米300元或900元的財(cái)政補(bǔ)貼，這一措施不同程度減輕了改造企業(yè)資金壓力，極大地調(diào)動了舊改企業(yè)的積極性，加快了舊改的步伐。當(dāng)前，完成本市舊改任務(wù)也到了關(guān)鍵時(shí)刻，建議市政府針對剩余二級舊里以下房屋改造面積撥出財(cái)政?？罱o予專項(xiàng)補(bǔ)貼。補(bǔ)貼的力度要大，資金到位速度要快。二是減稅降費(fèi)。房地產(chǎn)開發(fā)中各種稅費(fèi)占了項(xiàng)目成本很大比例，舊改地塊也不例外。據(jù)對靜安、黃浦等區(qū)舊改資料分析可知，各種稅費(fèi)占到了舊改地塊成本的15%以上。建議市有關(guān)部門系統(tǒng)清理舊改地塊應(yīng)繳納的稅費(fèi)項(xiàng)目，針對具體舊改項(xiàng)目，逐一列出免、減稅費(fèi)的處理意見，能免則免，能減則減，經(jīng)市政府主管部門認(rèn)定后予以實(shí)施。三是加強(qiáng)稅務(wù)籌劃。跨區(qū)域、跨用途的舊改“組合”地塊，在稅費(fèi)繳納與抵扣等方面都與單宗舊改地塊大不相同，建議市有關(guān)部門指導(dǎo)舊改企業(yè)做好稅務(wù)籌劃工作，合理降低稅負(fù)成本。四是對于法律規(guī)定無法減免的稅費(fèi)，建議采取“稅收遞延”的方法，明確舊改期間不征收，待項(xiàng)目建成后再進(jìn)行稅收清算，幫助企業(yè)克服籌資和資金平衡困難。