建設(shè)項目電子文件單軌制風(fēng)險研究

王會粉 胡心語

摘? 要：本文著重分析建設(shè)項目電子文件單軌制在制度規(guī)范、形成過程、技術(shù)應(yīng)用、人員意識與能力等方面存在的具體風(fēng)險點，提出以法規(guī)遵從、全過程與關(guān)鍵節(jié)點綜合防控、關(guān)鍵技術(shù)防控為原則，從建立協(xié)同聯(lián)動實時監(jiān)管機制、筑牢法規(guī)制度體系、構(gòu)建多元主體協(xié)同信息管理一體化平臺、實時采集多維原生電子文件、持續(xù)加強人員風(fēng)險防控能力等五個方面實施具體管控。

關(guān)鍵詞：建設(shè)項目;電子文件;單軌制風(fēng)險;管控

Abstract： This paper analyzed the single track system risk points of construction project electronic records， which formed in the system specification， produce process， technology application， personnel consciousness and ability. With the principles of compliance， the whole process and key points of comprehensive prevention and control， and the key technology of prevention and control， the paper put forward the management and control measures from establishing the well-coordinated and inter-connected real-time supervision coordination mechanism， building a strong system of laws and regulations， building an information integration platform of multi-agent cooperation， real-time collecting multidimensional native electronic records， continuing to strengthen prevention and control capacities of risk.

Keywords： Construction project; Electronic records; Single track system risk; Management and control

1 建設(shè)項目電子文件單軌制風(fēng)險管控的意義

《建設(shè)工程文件歸檔規(guī)范》（GB/T50328—2019）規(guī)定指明單軌制電子文件的本體就是在建設(shè)項目各階段、建設(shè)項目管理系統(tǒng)中直接產(chǎn)生的電子文件，而非其他載體文件的數(shù)字化副本，本文將之稱為原生電子文件。建設(shè)項目電子文件單軌制風(fēng)險監(jiān)管和管控的直接目的是維護原生電子文件的真實、完整、有效和安全，從本體的本質(zhì)屬性看，也就是維護原生電子文件的檔案價值。

從建設(shè)項目對社會民生安全、國民經(jīng)濟發(fā)展的重要性以及建設(shè)項目管理工作的專業(yè)需要看，某種意義上，建設(shè)項目原生電子文件始于創(chuàng)建之初就被賦予了檔案工具價值和信息價值的雙元價值，[1]這也是進行單軌制風(fēng)險監(jiān)管、管控的立足點。

1.1 基于工具價值的核心資產(chǎn)。單軌制風(fēng)險點的識別與防控，首要維護的是建設(shè)項目原生電子文件的真實有效，即工具價值。就涉及范圍看，建設(shè)項目工序各個階段都形成了大量文件材料，反映了原生電子文件與建設(shè)項目業(yè)務(wù)流程的密切相關(guān)性。

通過建設(shè)項目業(yè)務(wù)流程邏輯關(guān)系電子文件分類，主管部門和建設(shè)單位可以監(jiān)管相關(guān)單位是否有效履行職能、工作流程是否合法合規(guī)、建設(shè)項目是否安全等情況，對建設(shè)項目質(zhì)量實現(xiàn)管控。

1.2 基于信息價值的社會發(fā)展賦能。根據(jù)學(xué)者張紹華關(guān)于數(shù)據(jù)、信息、知識的關(guān)系表述，[2]建設(shè)項目原生電子文件資源中蘊含了巨大的信息和知識增值潛力。

單軌制風(fēng)險的監(jiān)管和管控，一方面能夠有效維護建設(shè)項目原生電子文件的完整性、真實性、可靠性和安全性;另一方面有利于加快檔案信息化進程，倒逼建設(shè)項目領(lǐng)域檔案信息資源的深度挖掘和知識發(fā)現(xiàn)，實現(xiàn)信息價值增值。

2 建設(shè)項目電子文件單軌制存在風(fēng)險分析

建設(shè)項目電子文件單軌制風(fēng)險隱患主要存在于制度規(guī)范、管理流程、技術(shù)應(yīng)用以及管控人員意識和能力上，關(guān)鍵風(fēng)險點是信息采集是否規(guī)范、管理制度是否嚴謹可行、原生物理環(huán)境是否安全、人員是否具有風(fēng)險防控能力等，如圖1所示。

2.1 制度規(guī)范風(fēng)險。首先，國家、地方主管部門制定相關(guān)制度規(guī)范的風(fēng)險問題。如近年，國家檔案局發(fā)布了《建設(shè)項目電子文件歸檔和電子檔案管理暫行辦法》（檔發(fā)〔2016〕11號）、《建設(shè)項目檔案管理規(guī)范》（DA/T 28—2018），住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布了《建設(shè)電子文件與電子檔案管理規(guī)范》（CJJ/T 117—2017）、《建設(shè)工程文件歸檔規(guī)范》（GB/T50328—2019）等。

從其內(nèi)容看，存在信息溝壑、表述矛盾和電子文件歸檔和電子檔案未做明確的強制性要求三大風(fēng)險點。

信息溝壑主要指相互之間缺少參照執(zhí)行的清晰表述;表述矛盾主要指在實施有效期內(nèi)，部分概念表述存在相互矛盾等。

其次，參建單位內(nèi)部風(fēng)險。項目參建單位未將電子文件歸檔和電子檔案納入規(guī)章制度是目前最大的單軌制風(fēng)險隱患。其中，未建立相應(yīng)電子文件管理追究責(zé)任制現(xiàn)象最為普遍，容易造成采集信息隨意、管理全過程失控問題，完整、真實、可用和安全“四性”受損;還會發(fā)生電子文件監(jiān)管和管控職責(zé)分工不明，執(zhí)行力度削弱甚至推諉扯皮等現(xiàn)象。

如某參建單位承擔(dān)的重大公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目，因未對原生電子文件采集、歸檔、移交、管理等進行強制性統(tǒng)一要求，也就未將其納入管理制度，導(dǎo)致在該項目已經(jīng)驗收后，某些重要項目節(jié)點原生電子文件不完整。已積累的少量隱蔽工程和進廠試驗等視頻、照片類電子文件也未移交，造成了隱患。

2.2 管理流程風(fēng)險

2.2.1 建設(shè)項目原生電子文件形成過程風(fēng)險。目前，傳統(tǒng)建設(shè)項目紙質(zhì)文件和檔案管理方式已經(jīng)難以保證建設(shè)項目許多重要關(guān)鍵節(jié)點信息的真實、完整，信息造假、作偽、丟失現(xiàn)象比較突出。傳統(tǒng)的業(yè)務(wù)信息管理系統(tǒng)與電子文件歸檔和電子檔案管理系統(tǒng)之間前端、后端分割的管理模式，以及單一文本文件為主的電子文件形式，也未能從根本上有效解決建設(shè)項目原生電子文件信息失真、虛假等問題。

同時，因形成單位不同、部門信息溝通機制不暢、管控措施不到位、信息平臺采取技術(shù)標準不同等原因，造成單位、部門之間大量信息孤島現(xiàn)象，成為電子文件單軌制管理過程中存在諸多風(fēng)險隱患的主要因素。

2.2.2 建設(shè)項目原生電子文件的歸檔管理風(fēng)險。建設(shè)項目原生電子文件歸檔后就成為電子檔案，在歸檔時和歸檔后的管理中，風(fēng)險點仍處處可見。

總體上可以劃分為三類：一是電子檔案可信性管理上缺乏在線“四性”校驗即確認，離線歸檔未進行“四性”檢測即完成移交接收;二是電子檔案信息安全管理上缺乏備份和載體檢測;三是電子檔案有效提供利用上缺少數(shù)據(jù)保全、恢復(fù)措施應(yīng)對電子檔案篡改或意外損毀等。如果對這些問題不加以重視和管控，電子檔案管理工作就喪失了存在和發(fā)展的意義。

2.3 技術(shù)風(fēng)險。電子文件單軌制全程管理對一體化信息平臺依賴程度比較大，而硬件、軟件以及管理技術(shù)則是信息平臺技術(shù)常態(tài)風(fēng)險點。

如存在軟硬件兼容性問題、系統(tǒng)管理權(quán)限設(shè)置不當導(dǎo)致電子文件信息造假、真實性受損問題和物理介質(zhì)消磁、損毀問題等。

2.4 人員風(fēng)險。在工作實踐中，建設(shè)項目原生電子文件形成者以一線業(yè)務(wù)工作者居多，知識文化水平參差不齊，多有對電子文件不重視、信息采集技術(shù)差等情況。

各單位電子文件和電子檔案管理人員，以非檔案專業(yè)兼職居多、流動性大，加之缺少檔案知識系統(tǒng)學(xué)習(xí)，對電子文件相關(guān)管理制度理解不透徹，管理不得法，造成原生電子文件歸檔前流程管控能力被削弱。

信息技術(shù)人員多具有計算機專業(yè)相關(guān)背景，信息技術(shù)素養(yǎng)比較高，但欠缺建設(shè)項目管理和檔案管理知識素養(yǎng)培養(yǎng)，提供技術(shù)應(yīng)用上出現(xiàn)僵化理解，靈活度不高，降低了技術(shù)管控成效。

3 建設(shè)項目電子文件單軌制風(fēng)險管控策略

建設(shè)項目電子文件單軌制多樣風(fēng)險點的存在，需要以法規(guī)遵從、全過程管理和項目節(jié)點管理綜合防控、技術(shù)手段防控為原則，結(jié)合建設(shè)項目管理活動規(guī)律和建設(shè)項目原生電子文件的特性，融合意識、制度、技術(shù)等多種手段，形成依法監(jiān)管、全面管控的風(fēng)險管控策略，如圖2所示。

3.1 建設(shè)項目原生電子文件風(fēng)險管控的原則

3.1.1 法規(guī)遵從。沒有法規(guī)制度，建設(shè)項目電子文件單軌制管理就無法可依，職能部門和人員就難以理清自身職責(zé)權(quán)限;原生電子文件真實性、完整性、可信性就會降低甚至喪失，資源質(zhì)量無法保障，信息價值無據(jù)可依，直接影響相關(guān)部門決策、組織效能、項目質(zhì)量，進而影響依法治檔，阻礙國家治理現(xiàn)代化進程，形成惡性循環(huán)。

新修訂檔案法第三十七條明確規(guī)定：“電子檔案應(yīng)當來源可靠、程序規(guī)范、要素合規(guī)”，電子檔案管理法規(guī)遵從同樣適用于建設(shè)項目電子文件單軌制，故建設(shè)項目電子文件單軌制風(fēng)險管控必須堅持并落實法規(guī)遵從原則，健全完備各級相關(guān)法規(guī)制度體系，走依法治檔之路。

3.1.2 全過程管控與關(guān)鍵節(jié)點綜合防控。建設(shè)項目檔案管理專家高愛民先生在建設(shè)項目工序質(zhì)量節(jié)點研究中強調(diào)了項目質(zhì)量節(jié)點與信息質(zhì)量控制的密切關(guān)系以及業(yè)務(wù)與檔案工作的依賴關(guān)系。[3][4]

為此，建設(shè)項目原生電子文件與業(yè)務(wù)活動流程的伴生性，需要將風(fēng)險管控融合到項目施工、監(jiān)理等業(yè)務(wù)階段及關(guān)鍵節(jié)點，貫穿電子文件形成、流轉(zhuǎn)和管理的生命周期全過程，實施綜合防控，特別是要介入建設(shè)項目業(yè)務(wù)前端，在項目施工階段就要實時對原生電子文件采集、形成的規(guī)范性進行指導(dǎo)、監(jiān)督，加強采集人員風(fēng)險防范意識和能力提出防范措施，杜絕風(fēng)險隱患。

3.1.3 關(guān)鍵技術(shù)防控。建設(shè)項目電子文件單軌制風(fēng)險管控的橫向聯(lián)通、縱向貫通離不開一體化信息管理平臺關(guān)鍵技術(shù)措施，如全球定位系統(tǒng)（GPS）、多媒體信息采集技術(shù)、數(shù)字簽名技術(shù)、區(qū)塊鏈技術(shù)、消息認證技術(shù)、數(shù)據(jù)挖掘和人工智能分析等技術(shù)。

通過關(guān)鍵技術(shù)應(yīng)用，對建設(shè)項目原生電子文件進行全過程實時監(jiān)測，并對風(fēng)險管控反饋信息實時收集、分析，及時發(fā)現(xiàn)潛在風(fēng)險，采取預(yù)防措施，減少損失。

3.2 建設(shè)項目電子文件單軌制風(fēng)險管控具體措施

3.2.1 建立協(xié)同聯(lián)動實時監(jiān)管機制，厘清分級職責(zé)。2014年7月23日，國務(wù)院常務(wù)會議審議通過《企業(yè)信息公示暫行條例（草案）》，要求建立部門間互聯(lián)共享信息平臺，運用大數(shù)據(jù)等手段提升監(jiān)管水平;2015年2月6日，進一步提出應(yīng)用信息技術(shù)加快建設(shè)投資項目在線審批監(jiān)管平臺，橫向聯(lián)通發(fā)展改革、城鄉(xiāng)規(guī)劃、國土資源、環(huán)境保護等部門，縱向貫通各級政府，推進網(wǎng)上受理、辦理、監(jiān)管“一條龍”服務(wù);[5]2019年底，全面實現(xiàn)工程建設(shè)項目審批管理系統(tǒng)與全國一體化在線政務(wù)服務(wù)平臺對接。

雖然此次審批改革未包括特殊工程和交通、水利、能源等領(lǐng)域重大工程，但已經(jīng)在國家發(fā)展戰(zhàn)略和政府職能轉(zhuǎn)型層面形成了建設(shè)項目電子文件單軌制風(fēng)險監(jiān)管機制的政策環(huán)境和技術(shù)趨勢。

基于此發(fā)展時機，應(yīng)以“橫向到邊，縱向到底”[6]原則，及時構(gòu)建協(xié)同聯(lián)動實時監(jiān)管機制和風(fēng)險評估機制，厘清各級各部門職責(zé)。

首先，建立協(xié)同聯(lián)動實時監(jiān)管機制。在部署建設(shè)項目業(yè)務(wù)和檔案業(yè)務(wù)協(xié)同信息化平臺基礎(chǔ)上，實現(xiàn)橫向聯(lián)通監(jiān)管、縱向貫通分級監(jiān)管及參建單位的全面管控，如圖3所示。

協(xié)同聯(lián)動實時監(jiān)管可以從兩個角度實施。一是按國家、省級、市級進行分級監(jiān)管;二是風(fēng)險具體管理和防控，主要由設(shè)計、建設(shè)、監(jiān)理、施工等參建單位把風(fēng)險管理和防控全覆蓋、全過程落實到業(yè)務(wù)流程，做到標準執(zhí)行、采集合規(guī)、按制歸檔、安全管理。

其次，圍繞具體項目形成風(fēng)險評估機制閉環(huán)，如圖4所示。由省級項目相關(guān)部門和檔案部門協(xié)作組建風(fēng)險評估組織，對建設(shè)項目電子文件單軌制管理全過程進行風(fēng)險評估和風(fēng)險等級劃分，并對風(fēng)險管控履責(zé)情況及時進行反饋分析，實施一定獎懲制度。

具體措施包括：一是可將單軌制風(fēng)險按等級劃分為“嚴重風(fēng)險”“一般風(fēng)險”“輕微風(fēng)險”三個類別，并結(jié)合項目工序以及關(guān)鍵質(zhì)量節(jié)點將每個等級細分為不同子類;二是在等級劃分基礎(chǔ)上建立風(fēng)險等級核對表，對風(fēng)險表狀、發(fā)生概率和影響程度等進行詳細描述;三是綜合運用專家評估和一體化信息平臺，對風(fēng)險點相關(guān)信息進行收集歸類，詳細分析核對，針對不同級別的風(fēng)險，制定切實可行的風(fēng)險預(yù)防和應(yīng)對措施;四是在成功規(guī)避或消除風(fēng)險后，建立風(fēng)險記憶數(shù)據(jù)庫，以便下次發(fā)生同類型風(fēng)險時能夠迅速提供切實可行防控方案以供參考。

3.2.2 筑牢法規(guī)制度體系?！凹夹g(shù)+規(guī)則”的數(shù)據(jù)治理發(fā)展新態(tài)勢說明，以技術(shù)為支撐，構(gòu)建法規(guī)制度體系是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化發(fā)展的需要。建設(shè)項目電子文件單軌制風(fēng)險管控，應(yīng)以法規(guī)遵從為原則，有效運用法治化思維和方式筑牢相關(guān)制度體系，實現(xiàn)風(fēng)險管控工作依法治理常態(tài)化。

建設(shè)項目電子文件單軌制相關(guān)法規(guī)制度體系的構(gòu)建是一項系統(tǒng)性工作，可從三個層次進行。

一是國家層面，重在打破部門壁壘，依法健全法規(guī)制度，特別是建設(shè)項目行業(yè)主管部門和檔案主管部門應(yīng)充分考慮建設(shè)項目業(yè)務(wù)活動特點和檔案特點，制定相關(guān)法規(guī)標準時溝通協(xié)商、保持一致。

二是地方層面，重在完備運行有效的法規(guī)制度體系，地方建設(shè)項目主管部門和檔案主管部門亦應(yīng)在協(xié)商一致基礎(chǔ)上，依據(jù)國家法規(guī)制度，結(jié)合地方建設(shè)項目實際情況細化監(jiān)管制度體系，尤其是統(tǒng)一制定電子文件歸檔范圍、電子檔案分類方案、采集技術(shù)標準、元數(shù)據(jù)標準、風(fēng)險責(zé)任追究制度，進一步明確要求電子文件歸檔和電子檔案管理工作納入項目建設(shè)計劃、竣工驗收。

三是建設(shè)項目各參建單位應(yīng)按照“三納入”“四參加”“四同步”的原則，把電子文件歸檔和電子檔案管理納入單位規(guī)章制度，納入有關(guān)人員的經(jīng)濟責(zé)任制或崗位責(zé)任制，依據(jù)國家、地方主管部門法規(guī)制度，結(jié)合單位業(yè)務(wù)工作實踐情況，配套細化電子文件歸檔和電子檔案管理制度。

3.2.3 構(gòu)建多元主體協(xié)同一體化平臺。建設(shè)項目電子文件單軌制風(fēng)險監(jiān)管和防控的實現(xiàn)，離不開信息技術(shù)的支撐。相對于傳統(tǒng)的業(yè)務(wù)信息管理系統(tǒng)和電子檔案管理系統(tǒng)“各自為政”，前端、后端管理界限線分明的管理模式，集建設(shè)項目業(yè)務(wù)流程和檔案業(yè)務(wù)管理于一體的信息管理平臺，更加標準化、集成化、透明化，能夠從兩個業(yè)務(wù)層面實現(xiàn)對電子文件單軌制風(fēng)險的全過程協(xié)同管控：一是能夠?qū)崿F(xiàn)主管部門、設(shè)計單位、建設(shè)單位、監(jiān)理單位、施工單位等多元主體的實時在線協(xié)同工作，對建設(shè)項目業(yè)務(wù)活動的全過程監(jiān)管，從而保證原生電子文件形成流程合法合規(guī);二是在同一項目、同一平臺、同一規(guī)則情況下，應(yīng)用移動互聯(lián)網(wǎng)、GPS定位、電子簽章等技術(shù)手段實現(xiàn)項目業(yè)務(wù)部門和檔案部門共同參與原生電子文件全過程管理，真正從前端實現(xiàn)對原生電子文件實時在線鑒定歸檔、全過程風(fēng)險管控。

3.2.4 全息、多維原生電子文件的實時采集。高愛民先生認為：“管理信息系統(tǒng)能起多大的作用，取決于對項目屬性認知的水平和能否采集到足夠多的反映項目本質(zhì)屬性的真實有效的信息”。[7]

建設(shè)項目參建單位多、參與人員廣、建設(shè)周期長、技術(shù)多樣，故形成的原生電子文件來源、格式和內(nèi)容形式也較普通電子文件更復(fù)雜，能否從信息源采集到完整、真實、有效、系統(tǒng)、規(guī)范的電子文件信息，直接決定信息的雙元價值，對建設(shè)項目質(zhì)量保障至關(guān)重要。

依托建設(shè)項目一體化信息管理平臺對電子文件進行信息采集，主要是以業(yè)務(wù)工作人員為采集者，以建設(shè)項目業(yè)務(wù)為信息采集源，以項目質(zhì)量關(guān)鍵節(jié)點為信息采集核心，根據(jù)制度標準要求，利用移動通信設(shè)備、GPS定位、音視頻攝錄設(shè)備，對建設(shè)項目進度、時間、空間位置、人員及行為、技術(shù)等具體業(yè)務(wù)過程和背景信息等進行實時采集，形成文字、圖像、數(shù)字、音視頻等規(guī)范化形式的信息有機體，實時創(chuàng)建并上傳清晰的、固化的多維全息、多媒體原生電子文件，從信息源頭和采集方式上杜絕電子文件信息質(zhì)量風(fēng)險的產(chǎn)生。

3.2.5 持續(xù)強化人員風(fēng)險防控意識和能力。黨的十八大以來，習(xí)近平總書記多次強調(diào)“知行合一”，即信念、意識和實踐合一。要將風(fēng)險管控制度和措施落到實處，就要根據(jù)電子文件直接形成者、檔案管理人員、信息技術(shù)人員等承擔(dān)風(fēng)險防控責(zé)任的一線人員不同特點，從風(fēng)險防控意識和防控能力雙管齊下，有重點、有區(qū)分地持續(xù)強化，做到“知行合一”。其中：電子文件直接形成者，也是信息采集的主要人員，主要由施工、監(jiān)理等一線業(yè)務(wù)工作者構(gòu)成，其優(yōu)勢在于熟悉項目業(yè)務(wù)流程，故強化重心是加強責(zé)任意識、規(guī)范制度和常用信息設(shè)備使用培訓(xùn)，保障信息采集真實性、規(guī)范性;檔案管理人員，包括兼職檔案員和專職檔案員，對電子文件、電子檔案重要性有一定認識，兼具有一定項目管理知識，故強化重心是責(zé)任擔(dān)當意識、新規(guī)范制度、信息平臺使用和基本安全維護技術(shù)培訓(xùn)的常態(tài)化，以及多部門溝通協(xié)調(diào)能力的提升;信息技術(shù)人員，參與平臺設(shè)計，為風(fēng)險防控提供技術(shù)支持，具有信息技術(shù)優(yōu)勢，故強化重心是文件、檔案管理和項目管理基礎(chǔ)知識、標準規(guī)范的培訓(xùn)。此外，強化人員單軌制風(fēng)險防控綜合能力不是一朝一夕的事，更不是某一個部門的事，需要建設(shè)項目相關(guān)部門、檔案部門自上而下都應(yīng)以責(zé)任擔(dān)當意識為前提，積極主動、團結(jié)協(xié)作開展。

*本文系河南省交通運輸廳科技項目“公路建設(shè)項目電子檔案分類辦法與元數(shù)據(jù)方案研究”和國家檔案局科技項目“基于工序質(zhì)量節(jié)點的公路建設(shè)項目原生電子文件形成與歸檔研究”（2019-X-03）階段性成果。

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（作者單位：王會粉，鄭州航空工業(yè)管理學(xué)院;胡心語，中鐵二十三局集團有限公司? ? 來稿日期：2020-08-19）