摘 要 自《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)交易監(jiān)督管理辦法》實(shí)施以來，企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)交易的程序已得到逐步規(guī)范，但對(duì)于特殊情形下國(guó)有股權(quán)轉(zhuǎn)讓，如單純適用現(xiàn)有的交易規(guī)定，則可能出現(xiàn)交易效率降低，國(guó)有資產(chǎn)損失擴(kuò)大的風(fēng)險(xiǎn)。本文以未實(shí)繳出資國(guó)有股權(quán)轉(zhuǎn)讓為切入點(diǎn)，分析國(guó)有股權(quán)轉(zhuǎn)讓中存在的問題，希望以點(diǎn)帶面，對(duì)國(guó)有股權(quán)交易程序的優(yōu)化、提高國(guó)有股權(quán)轉(zhuǎn)讓效率，提供一定的參考和建議。

關(guān)鍵詞 國(guó)有股東 股權(quán)轉(zhuǎn)讓 程序 效率

作者簡(jiǎn)介：郭其岑，北京德恒（昆明）律師事務(wù)所。

中圖分類號(hào)：D922.29 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.12.019

自《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)交易監(jiān)督管理辦法》（國(guó)資委令、財(cái)政部令第32號(hào)，以下簡(jiǎn)稱“32號(hào)令”）頒布實(shí)施以來，整合了該規(guī)定頒布前企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)交易各項(xiàng)規(guī)定不統(tǒng)一的情形，企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)交易行為已得到逐步規(guī)范。對(duì)于國(guó)有企業(yè)產(chǎn)權(quán)交易、國(guó)有企業(yè)增資、國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓等行為，32號(hào)令在設(shè)定了明確的交易原則的情況下，賦予國(guó)家出資企業(yè)①較大的自主權(quán)。但現(xiàn)實(shí)中針對(duì)日益增多的已設(shè)立公司但未實(shí)繳出資部分的國(guó)有股權(quán)轉(zhuǎn)讓事項(xiàng)，因股東戰(zhàn)略布局調(diào)整、公司經(jīng)營(yíng)狀況變化等實(shí)際因素，如嚴(yán)格按照32號(hào)令規(guī)定履行相應(yīng)審批或公開交易流程進(jìn)行交易，則可能影響此類股權(quán)交易的便捷性和有效性，本文擬以未實(shí)繳出資國(guó)有股權(quán)轉(zhuǎn)讓的程序現(xiàn)狀、存在的問題等作為切入點(diǎn)，對(duì)國(guó)有股權(quán)轉(zhuǎn)讓的程序和方式進(jìn)行分析，以期對(duì)此類股權(quán)轉(zhuǎn)讓行為的程序及方式提出優(yōu)化改進(jìn)的建議。

一、國(guó)有產(chǎn)權(quán)與未實(shí)繳出資國(guó)有股權(quán)概念分析

通常理解，未實(shí)繳出資國(guó)有股權(quán)應(yīng)當(dāng)在國(guó)有產(chǎn)權(quán)的定義范圍之內(nèi)。32號(hào)令中“產(chǎn)權(quán)”的定義為履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)、國(guó)有及國(guó)有控股企業(yè)、國(guó)有實(shí)際控制企業(yè)對(duì)企業(yè)各種形式出資所形成權(quán)益。②《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》第三條規(guī)定，“企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)”指國(guó)家對(duì)企業(yè)各種形式的投資和投資所形成的權(quán)益，以及依法認(rèn)定為國(guó)家所有的其他權(quán)益。上述定義中，對(duì)國(guó)有資產(chǎn)及產(chǎn)權(quán)的定義均明確為對(duì)企業(yè)各種形式的投資和投資所形成的權(quán)益。筆者認(rèn)為上述定義中的“國(guó)有產(chǎn)權(quán)”針對(duì)有限公司而言，從狹義理解，應(yīng)僅指國(guó)有股東已經(jīng)實(shí)際出資并已形成實(shí)際權(quán)益的部分;從廣義理解，“國(guó)有產(chǎn)權(quán)”也包含在公司注冊(cè)資本認(rèn)繳制下已經(jīng)認(rèn)繳但尚未實(shí)繳部分的股權(quán)。

《公司法》規(guī)定除公司章程另有規(guī)定外，有限公司按照實(shí)繳出資比例分配利潤(rùn)，并按照出資比例行使表決權(quán)。因公司實(shí)際情況和治理結(jié)存在差別，在不同的情況下，筆者認(rèn)為，對(duì)未實(shí)繳出資的國(guó)有股權(quán)是否已形成了國(guó)有股東③因投資而實(shí)際享有的權(quán)益可以存在不同的理解。股東因?qū)具M(jìn)行投資而享有股東權(quán)益，但自2013年《公司法》修訂以來，股東在有限公司的權(quán)益（如表決權(quán)、利潤(rùn)分配權(quán)），可能因未實(shí)繳出資而存在區(qū)別。

從公司治理維度分析，如有限公司章程規(guī)定股東依據(jù)實(shí)繳出資比例行使表決權(quán)并參與利潤(rùn)分配，在該種情形下，國(guó)有股東持有未實(shí)繳出資的股權(quán)，因尚未實(shí)繳出資而未享有關(guān)鍵的股東權(quán)利。如有限公司章程規(guī)定股東依據(jù)認(rèn)繳出資比例行使表決權(quán)，但按照實(shí)繳出資比例分配利潤(rùn)，則國(guó)有股東僅享有表決權(quán)，未實(shí)繳出資部分股權(quán)對(duì)應(yīng)的利潤(rùn)分配權(quán)，國(guó)有股東在未實(shí)繳出資的情況下仍未能實(shí)際享有，且該種情形下，通過貨幣衡量國(guó)有股東享有的未實(shí)繳出資部分的表決權(quán)對(duì)應(yīng)的價(jià)值較為困難。如有限公司章程規(guī)定股東依據(jù)認(rèn)繳出資比例行使表決權(quán)，并按照認(rèn)繳出資比例行進(jìn)行利潤(rùn)分配，則該種情形下，可視為國(guó)有股東能夠?qū)嶋H享有因其投資而形成的權(quán)益，而現(xiàn)實(shí)中，此類情況除國(guó)有股東100%持股的全資子公司外，通常較為罕見。

二、未實(shí)繳出資國(guó)有股權(quán)轉(zhuǎn)讓程序現(xiàn)狀及問題

自32號(hào)令國(guó)頒布以來，企業(yè)國(guó)有產(chǎn)權(quán)交易通常按照審計(jì)-評(píng)估-公開交易的流程進(jìn)行。針對(duì)已實(shí)繳出資的國(guó)有股權(quán)，按照上述流程進(jìn)行，能夠在合規(guī)范圍內(nèi)，避免國(guó)有資產(chǎn)流失的風(fēng)險(xiǎn)。但針對(duì)未實(shí)繳出資國(guó)有股權(quán)的交易，如不分實(shí)際情況均概括按照審計(jì)-評(píng)估-公開掛牌交易的流程進(jìn)行，則可能影響在特定情況下未實(shí)繳出資國(guó)有股權(quán)交易的便捷性。目前未實(shí)繳出資國(guó)有股權(quán)的轉(zhuǎn)讓，主要存在如下問題：

（一）上層規(guī)定缺位，影響交易效率

依據(jù)32號(hào)令基本原則，企業(yè)國(guó)有產(chǎn)權(quán)交易原則上應(yīng)當(dāng)通過通過產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)公開進(jìn)行，同時(shí)在第三十一條規(guī)定了允許非公開協(xié)議轉(zhuǎn)讓的情形，即限定于國(guó)有及國(guó)有控股企業(yè)之間以及同一國(guó)家出資企業(yè)及其各級(jí)控股企業(yè)或?qū)嶋H控制企業(yè)之間，同時(shí)還需國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)或國(guó)家出資企業(yè)批準(zhǔn)或?qū)徸h決策。如向非國(guó)有主體轉(zhuǎn)讓，則必須履行審計(jì)-評(píng)估-公開交易的流程，除此之外采取非公開方式轉(zhuǎn)讓股權(quán)的可能性較小。

在不同行業(yè)不同領(lǐng)域，國(guó)有股東與其他股東對(duì)設(shè)立公司的治理結(jié)構(gòu)訴求不可能完全相同。32號(hào)令賦予國(guó)家出資企業(yè)自行制定其子企業(yè)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓管理制度的權(quán)利。經(jīng)筆者檢索各地國(guó)有資產(chǎn)交易規(guī)則以及目前了解到的國(guó)家出資企業(yè)制定的產(chǎn)權(quán)交易管理制度，通常均按照32號(hào)令規(guī)定的程序及原則進(jìn)行制定，鮮有在原規(guī)則框架下進(jìn)行突破或創(chuàng)新。但現(xiàn)實(shí)中國(guó)有股東對(duì)外投資企業(yè)形式多樣，因上位規(guī)定未能賦予國(guó)家出資企業(yè)更多靈活處置未實(shí)繳出資國(guó)有股權(quán)的權(quán)限，且32號(hào)令對(duì)非公開協(xié)議轉(zhuǎn)讓范圍限制過嚴(yán)過窄，導(dǎo)致國(guó)家出資企業(yè)制定的制度僅能在現(xiàn)有規(guī)定下進(jìn)行細(xì)化，對(duì)于提升企業(yè)改革創(chuàng)新能力、調(diào)整產(chǎn)業(yè)布局等方面形成了較為嚴(yán)重的束縛。

（二）審批主體不明

盡管32號(hào)令發(fā)布主體為國(guó)務(wù)院國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)及財(cái)政部，對(duì)該規(guī)定所適用的主體范圍已進(jìn)行明確規(guī)定，但在現(xiàn)實(shí)中，國(guó)家出資企業(yè)通常的出資主體不僅有各級(jí)政府國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱“國(guó)資委”），還有各級(jí)行政機(jī)關(guān)及事業(yè)單位。盡管32號(hào)令第六十二條明確政府部門、機(jī)構(gòu)、事業(yè)單位持有的企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)交易，按照現(xiàn)行監(jiān)管體制，比照32號(hào)令管理，但并未明確賦予財(cái)政部門和其他行政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位對(duì)其持有國(guó)有資產(chǎn)相應(yīng)的監(jiān)督審批權(quán)限，這導(dǎo)致了在其他行政機(jī)關(guān)或事業(yè)單位未制定關(guān)于國(guó)有資產(chǎn)具體交易規(guī)則的情形下，各級(jí)國(guó)資委無法對(duì)同級(jí)其他行政機(jī)關(guān)或事業(yè)單位等其他國(guó)家出資企業(yè)股東進(jìn)行監(jiān)督。

（三）各級(jí)地方政府規(guī)定更新滯后

自32號(hào)令頒布后，四川省、成都市、福建省、福州市、紹興市柯橋區(qū)等不同級(jí)別國(guó)資委或政府分別制定了本地區(qū)的國(guó)有資產(chǎn)交易監(jiān)督管理辦法，但仍有大部分地區(qū)仍沿用32號(hào)令未頒布前的規(guī)定，未及時(shí)更新當(dāng)?shù)氐胤絿?guó)家出資企業(yè)的交易規(guī)則。盡管依據(jù)新法優(yōu)于舊法、上位法優(yōu)于下位法的原則，各級(jí)地方國(guó)資委或國(guó)家出資企業(yè)可適用32號(hào)令對(duì)國(guó)有產(chǎn)權(quán)交易行為進(jìn)行審批，但因各地政府法治觀念及法律素養(yǎng)不一，未及時(shí)更新當(dāng)?shù)匾?guī)定，容易導(dǎo)致國(guó)有產(chǎn)權(quán)交易審批時(shí)間延長(zhǎng)。此外，因各地國(guó)家出資企業(yè)實(shí)際情況不盡相同，針對(duì)當(dāng)?shù)貒?guó)家出資企業(yè)的實(shí)際情況，如機(jī)械地適用上位法的原則性規(guī)定，則可能導(dǎo)致審批僵化，不利于提高國(guó)有產(chǎn)權(quán)交易的市場(chǎng)活躍度。

三、未實(shí)繳出資國(guó)有股權(quán)轉(zhuǎn)讓方式優(yōu)化的建議

為充分提高國(guó)有股權(quán)轉(zhuǎn)讓的效率，未實(shí)繳出資國(guó)有股權(quán)的轉(zhuǎn)讓，應(yīng)當(dāng)首先依據(jù)標(biāo)的公司章程對(duì)表決權(quán)和利潤(rùn)分配權(quán)的具體規(guī)定進(jìn)行判斷，針對(duì)上述存在的問題，筆者提出如下優(yōu)化建議：

（一）適度放寬非公開協(xié)議轉(zhuǎn)讓的條件及范圍，賦予國(guó)家出資企業(yè)自行評(píng)估非公開協(xié)議轉(zhuǎn)讓適用情形的審查權(quán)限

32號(hào)令中對(duì)于非公開協(xié)議交易情形僅限于不同國(guó)家出資企業(yè)之間及同一國(guó)有控股或國(guó)有實(shí)際控制企業(yè)及其各級(jí)子企業(yè)之間，對(duì)于國(guó)有股東持有的未實(shí)繳出資股權(quán)與非國(guó)有主體之間的交易，基本上不存在可以進(jìn)行非公開協(xié)議轉(zhuǎn)讓的可能。但對(duì)于有緊急融資需求或交易方式相對(duì)簡(jiǎn)單，交易風(fēng)險(xiǎn)可控的情況下，采取非公開協(xié)議轉(zhuǎn)讓方式，能夠提高未實(shí)繳出資國(guó)有股權(quán)交易的效率。故而在現(xiàn)有法律制度模式下，法規(guī)制定者可以有條件適度放寬非公開協(xié)議轉(zhuǎn)讓使用的條件及范圍，以賦予代表國(guó)家出資的行政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位或國(guó)家出資企業(yè)更多的非公開協(xié)議交易轉(zhuǎn)讓國(guó)有產(chǎn)權(quán)的規(guī)則制定空間，對(duì)未實(shí)繳出資國(guó)有股權(quán)依據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行非公開協(xié)議交易的決策審批提供明確的制度依據(jù)。

（二）明確審批權(quán)限

針對(duì)不同行政機(jī)關(guān)或事業(yè)單位出資成立的國(guó)家出資企業(yè)，32號(hào)令中規(guī)定的審批主體與現(xiàn)實(shí)中同級(jí)行政機(jī)關(guān)審批權(quán)限存在理解與適用的矛盾?；谀壳半y以將國(guó)家出資企業(yè)的出資主體進(jìn)行統(tǒng)一，為改善現(xiàn)有的審批主體的矛盾，建議加強(qiáng)不同行政機(jī)關(guān)或事業(yè)單位之間的溝通，并由其共同的上級(jí)部門對(duì)審批權(quán)限進(jìn)行統(tǒng)一，以消除不同機(jī)構(gòu)對(duì)審批權(quán)限理解和適用的疑慮，同時(shí)消除國(guó)家出資企業(yè)的上級(jí)出資人對(duì)未實(shí)繳出資國(guó)有股權(quán)的審批相互推諉的情形。

（三）依據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況及時(shí)依據(jù)上位法更新交易規(guī)則

因各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不相同，高位階法律法規(guī)在不同地區(qū)的適用方式亦可能存在不同，如一味適用高位階法律法規(guī)的原則性規(guī)定，可能導(dǎo)致當(dāng)?shù)貒?guó)有股權(quán)交易審批流程僵化。故各地可依據(jù)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展水平現(xiàn)狀，適時(shí)依據(jù)上位法原則和規(guī)定，制定或者更新符合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況的交易規(guī)則，為當(dāng)?shù)貒?guó)有股權(quán)交易奠定良好的制度基礎(chǔ)。

（四）在符合一定交易標(biāo)準(zhǔn)的條件下，適當(dāng)簡(jiǎn)化未實(shí)繳出資國(guó)有股權(quán)交易程序及方式

如本文第一部分所述，未實(shí)繳出資國(guó)有股權(quán)從不同維度分析，與國(guó)有產(chǎn)權(quán)概念并不一定完全吻合。依據(jù)標(biāo)的公司不同的情況，可在不同維度按照不同的標(biāo)準(zhǔn)判斷未實(shí)繳出資國(guó)有股權(quán)交易導(dǎo)致的國(guó)有資產(chǎn)流失的風(fēng)險(xiǎn)的概率，并可以依據(jù)實(shí)際情況適當(dāng)簡(jiǎn)化未實(shí)繳出資國(guó)有股權(quán)交易的程序及方式，如簡(jiǎn)化審批決策流程、采取非公開協(xié)議轉(zhuǎn)讓方式、縮短信息披露時(shí)間等。

四、結(jié)語(yǔ)

《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)交易監(jiān)督管理辦法》對(duì)我國(guó)現(xiàn)階段國(guó)有資產(chǎn)交易提供了有效的制度支持，但該規(guī)定對(duì)于實(shí)際經(jīng)營(yíng)的國(guó)有股東而言仍是原則性、框架性的規(guī)定。國(guó)有股權(quán)轉(zhuǎn)讓方式根據(jù)標(biāo)的公司的不同情況，概括適用32號(hào)令的原則性規(guī)定可能會(huì)對(duì)標(biāo)的企業(yè)的經(jīng)營(yíng)或處置造成一定的負(fù)面影響。對(duì)符合條件且不會(huì)造成國(guó)有資產(chǎn)流失的國(guó)有股權(quán)，可從股權(quán)轉(zhuǎn)讓程序和方式上進(jìn)行適當(dāng)優(yōu)化，以提高國(guó)有股權(quán)轉(zhuǎn)讓的效率。提高國(guó)有股權(quán)轉(zhuǎn)讓的效率，符合目前國(guó)有企業(yè)混合所有制改革的發(fā)展方向，對(duì)于提高國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)的自主性，改善普通有限公司股權(quán)融資困難，增加股權(quán)交易的活力，有著重要而深遠(yuǎn)的意義。

注釋：

① 依據(jù)《國(guó)有資產(chǎn)法》第四條第二款規(guī)定“務(wù)院確定的關(guān)系國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈和國(guó)家安全的大型國(guó)家出資企業(yè)，重要基礎(chǔ)設(shè)施和重要自然資源等領(lǐng)域的國(guó)家出資企業(yè)，由國(guó)務(wù)院代表國(guó)家履行出資人職責(zé)。其他的國(guó)家出資企業(yè)，由地方人民政府代表國(guó)家履行出資人職責(zé)?！北疚闹袊?guó)家出資企業(yè)指各級(jí)人民政府、行政機(jī)關(guān)或事業(yè)單位代表國(guó)家直接或間接履行出資人職責(zé)，直接行使管理職權(quán)的企業(yè)或公司。

② 《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)交易監(jiān)督管理辦法》第三條第（一）項(xiàng)。

③ 本文中國(guó)有股東定義與《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)交易監(jiān)督管理辦法》第四條一致，即為國(guó)有及國(guó)有控股企業(yè)、國(guó)有實(shí)際控制企業(yè)。