程鵬舉　蘭天飛

摘 要 破產(chǎn)審判工作具有依法促進(jìn)市場主體再生或有序退出，優(yōu)化社會資源配置、完善優(yōu)勝劣汰機(jī)制的獨特功能，是人民法院保障供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、化解過剩產(chǎn)能的重要途徑。2016年以來，在國家供給側(cè)改革、完善企業(yè)退出機(jī)制、妥善處理“僵尸企業(yè)”等政策導(dǎo)向之下，《企業(yè)破產(chǎn)法》所具有的促進(jìn)市場主體優(yōu)勝劣汰和拯救困境企業(yè)，優(yōu)化資源配置的功能得以展現(xiàn)和重視。以法治化、市場化的方式清退市場主體、拯救困境企業(yè)的觀念也正在被政府、法院及社會所接受。2018年，在新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)國資國企改革，提出加快推進(jìn)“四個一批”即關(guān)掉一批、破產(chǎn)一批、賣掉一批、改制重組一批的大背景下，兵團(tuán)各級法院受理破產(chǎn)案件量也快速增長，經(jīng)過近兩年來的破審判經(jīng)驗積累，兵團(tuán)各級法院在破產(chǎn)審判方面取得了很大的成績，但也存在著諸多困境需要及時面對和解決。

關(guān)鍵詞 破產(chǎn) 改革 發(fā)展路徑

作者簡介：程鵬舉，新疆阿拉爾律師事務(wù)所黨支部副書記、專職律師;蘭天飛，新疆阿拉爾律師事務(wù)所律師，律師。

中圖分類號：D922.29 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.12.028

一、新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)法院破產(chǎn)審判工作現(xiàn)狀及存在的問題

新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)（下稱兵團(tuán)）第一師兩級法院已受理破產(chǎn)案件現(xiàn)況：以第一師兩級法院為例，自2018年至今一師兩級法院已裁定受理破產(chǎn)案件14件。其中，破產(chǎn)清算案件29件，和解案件1件，重整案件0件。從破產(chǎn)案件分布地域來看，阿拉爾墾區(qū)法院裁定受理的破產(chǎn)案件數(shù)量最多，為27件，占全師比重近93.1 %。從案件受理渠道來看，依債權(quán)人申請為27件，依債務(wù)人申請為2件，執(zhí)行轉(zhuǎn)破產(chǎn)為0件。從破產(chǎn)案件企業(yè)行業(yè)分布來看，以食品加工產(chǎn)業(yè)（紅棗、酒類、塑料、包裝）為主。從破產(chǎn)企業(yè)性質(zhì)來看國有企業(yè)（控股、參股）27家，民營企業(yè)2家。從已受理破產(chǎn)案件的管理人情況來看，所有的案件均是由人民法院以指定方式，全部指定律師事務(wù)所擔(dān)任管理人。從破產(chǎn)案件審理進(jìn)度來看，截至2020年9月15日，已審結(jié)2件，剩余全在審理中。

通過以上分析可以看出，一師破產(chǎn)案件存在類型較為單一，行業(yè)過度集中，缺少專業(yè)的破產(chǎn)清算機(jī)構(gòu)，審理進(jìn)度緩慢等問題。

二、兵團(tuán)法院破產(chǎn)審判實務(wù)存在問題的原因分析

（一）當(dāng)?shù)厣鐣ζ飘a(chǎn)理解認(rèn)知不足

破產(chǎn)制度原本是市場經(jīng)濟(jì)競爭中企業(yè)所面臨的常見現(xiàn)象，但在本地社會和人民群眾的觀念中，破產(chǎn)這個詞仍賦有貶義，認(rèn)為代表著企業(yè)主的失敗和企業(yè)的死亡，這往往是人們不想聽到和看到的。具體表現(xiàn)為：在債務(wù)人層面上，債務(wù)人寧愿資不抵債也不愿破產(chǎn)，始終認(rèn)為企業(yè)有復(fù)活的希望，致使出現(xiàn)大量企業(yè)僵而不死;在債權(quán)人層面上，債權(quán)人傳統(tǒng)執(zhí)行思維濃厚，在了解破產(chǎn)受償機(jī)會渺茫的情況下，不愿付出時間、經(jīng)濟(jì)成本，導(dǎo)致債權(quán)人不愿主動申請啟動破產(chǎn)程序;在同級黨委、政府層面上，黨委、政府對破產(chǎn)制度價值理解有誤，未認(rèn)識到其對企業(yè)良性發(fā)展和改善營商環(huán)境的重要價值。僅把破產(chǎn)視為是國有企業(yè)退出市場經(jīng)濟(jì)的一個程序而已，其不過是為行政權(quán)力的服務(wù)的。這導(dǎo)致了一旦行政任務(wù)完成，破產(chǎn)審判就會面臨閑置的局面，這一點從一師兩級法院受理破產(chǎn)案件的數(shù)量和年份上即可看出。

（二）法院沒有充分利用審判職能發(fā)揮出破產(chǎn)機(jī)制的作用

破產(chǎn)案件的立案受理事關(guān)當(dāng)事人破產(chǎn)申請權(quán)保障，決定破產(chǎn)程序能否順利啟動，是審理破產(chǎn)案件的基礎(chǔ)性工作，經(jīng)調(diào)研發(fā)現(xiàn)存在諸多問題。

1.立案難，地方保護(hù)主義嚴(yán)重。兵團(tuán)各地存在政策性破產(chǎn)，進(jìn)入破產(chǎn)程序的案件基本為基層法院駐地墾區(qū)團(tuán)鎮(zhèn)及其國資公司控股或參股的企業(yè)，其是在兵團(tuán)國資國企改革破掉一批的背景下產(chǎn)生的，其中一大批破產(chǎn)案件是在為了完成國資國企改革任務(wù)背景下，當(dāng)?shù)貓F(tuán)場、政府和法院協(xié)調(diào)的產(chǎn)物。而對于民營企業(yè)破產(chǎn)案件的立案，仍存在一定難度。

2.案件類型單一，審判質(zhì)量不高、審理周期長。立案時加強(qiáng)甄別，研判債務(wù)人企業(yè)的客觀情況，避免機(jī)械的全部破產(chǎn)清算，積極探索預(yù)重模式。對有挽救希望的企業(yè)，可以引導(dǎo)申請人選擇重整方式案，使債務(wù)人企業(yè)涅槃重生;提高審判質(zhì)量;結(jié)合本地實際嚴(yán)格落實2020年4月21日最高人民法院印發(fā)的《關(guān)于推進(jìn)破產(chǎn)案件高效審理的意見》，簡化流程。

3.未充分利用執(zhí)行轉(zhuǎn)破產(chǎn)制度化解執(zhí)行難問題。與內(nèi)地執(zhí)轉(zhuǎn)破案件已成人民法院受理破產(chǎn)案件的主要來源途徑相比，一師兩級法院執(zhí)行轉(zhuǎn)破產(chǎn)案件數(shù)量占比極少，沒有充分利用執(zhí)轉(zhuǎn)破的制度，沒有認(rèn)識執(zhí)行轉(zhuǎn)破產(chǎn)的巨大作用和優(yōu)勢所在。

（三）基層法院專業(yè)破產(chǎn)審判人員力量薄弱

1.審判人員專業(yè)化程度較低。整個兵團(tuán)目前沒有破產(chǎn)法庭，基層法院的法官受理案件數(shù)量較多，沒有時間系統(tǒng)地學(xué)習(xí)破產(chǎn)相關(guān)法律法規(guī)和案例，導(dǎo)致缺乏專業(yè)化破產(chǎn)審判力量，缺乏培訓(xùn)和破產(chǎn)實踐經(jīng)驗。

2.審判人員政治任務(wù)重?；诒鴪F(tuán)使命所致，非審判任務(wù)繁重（疫情值班、創(chuàng)城值班、維穩(wěn)值班、下沉駐村、包社區(qū)、包團(tuán)場等非審判性事務(wù)耗去了法官大量的時間和精力），而破產(chǎn)案件不同于普通民事案件，它涉及到資產(chǎn)重組、職工安置、社會穩(wěn)定等一系列地關(guān)系，需要審判人員和破產(chǎn)管理人長期不斷地推進(jìn)，因此，大量的政治任務(wù)可能會影響破產(chǎn)案件的進(jìn)程。

3.法院考核機(jī)制不科學(xué)。破產(chǎn)案件周期長與員額法官績效考核任務(wù)重相矛盾;在未科學(xué)量化破產(chǎn)審判工作量的基礎(chǔ)之上，基于目前破產(chǎn)案件承辦法官多為民事審判法官兼任的局面，引發(fā)了諸多實質(zhì)上的不公平現(xiàn)象，例如在法院年終考核時破產(chǎn)審判法官績效過低，這會致使審判人員的積極性大打折扣。

（四）破產(chǎn)案件管理人能力有待提升

1.管理人專業(yè)化程度較低。管理人履職能力不足、經(jīng)驗不足、本地沒有專門的管理人團(tuán)隊等問題較為突出。由于本地破產(chǎn)案件數(shù)量較少，很少有律師或者律師團(tuán)隊針對破產(chǎn)案件進(jìn)行系統(tǒng)地學(xué)習(xí)，而破產(chǎn)案件對管理人的法律素養(yǎng)和專業(yè)化程度要求很高，在實踐中，雖然指定律所為破產(chǎn)案件管理人，但實際大多數(shù)案件是單個律師在履職，不論從時間、專業(yè)化水平、人力上均無法勝任管理人工作。

2.管理人類型非常單一。目前一師兩級法院受理的破產(chǎn)案件指定的管理人均為律師事務(wù)所，沒有出現(xiàn)聯(lián)合會計師事務(wù)所、破產(chǎn)清算事務(wù)所擔(dān)任管理人的情形。

（五）相關(guān)配套制度缺失

1.管理人指定方式需進(jìn)一步規(guī)范。雖然建立了管理人名冊但未明確指定管理人制度。指定模式單一、機(jī)械，致使法院任意或根據(jù)申請人推薦的方式指定管理人，而法院在指定時未予以嚴(yán)格審查，甚至有違反《破產(chǎn)法》管理人任職回避的情形發(fā)生。

2.沒有建立府院聯(lián)動機(jī)制。破產(chǎn)審判業(yè)務(wù)是合理配置社會資源、盤活經(jīng)濟(jì)困局的有效手段。而府院溝通不暢致使管理人履職得不到有效的保障，例如在銀行等金融機(jī)構(gòu)查閱、調(diào)取、支取債務(wù)人企業(yè)賬戶信息、開戶、注銷業(yè)務(wù)遇阻，在稅務(wù)部門申領(lǐng)發(fā)票、納稅、非正常戶解除、稅務(wù)注銷等工作受阻。

3.沒有管理人費用保障機(jī)制。許多企業(yè)已經(jīng)沒有任何的財產(chǎn)致使啟動破產(chǎn)程序的資金也無法保障，許多案件甚至需要申請人和管理人墊付，致使管理人履職積極性不高，消極被動。一師阿拉爾地區(qū)多為讓申請人（團(tuán)場國資公司）與管理協(xié)商訂立合同的方式承擔(dān)破產(chǎn)管理人費用，但隨著兵團(tuán)體制改革，團(tuán)場已不再是企業(yè)經(jīng)營主體，而是轉(zhuǎn)變?yōu)槁男朽l(xiāng)鎮(zhèn)人民政府職責(zé)，團(tuán)財師管，在預(yù)算沒有的情況下，根本無法得到保障。故該模式不是長久之計，且即使簽訂了協(xié)議也得不到報酬。

4.破產(chǎn)司法政策缺失。司法政策是處理案件實務(wù)的指引和保障，兵團(tuán)法院作為高級人民法院未在兵團(tuán)轄區(qū)內(nèi)制定與兵團(tuán)法院相匹配的各類破產(chǎn)案件司法政策。反觀內(nèi)地，各省、地級市均持續(xù)不斷的在制定、出臺、發(fā)布破產(chǎn)政策。

三、解決問題的路徑

（一）加強(qiáng)破產(chǎn)法宣講力度

從人民法院角度借助本地通過微信公眾號、新聞、媒體發(fā)布本地典型破產(chǎn)案例、破產(chǎn)審判白皮書、破產(chǎn)審判工作報告的方式主動向社會傳遞破產(chǎn)審判動態(tài)，讓社會公眾了解破產(chǎn)法淘汰落后、過剩產(chǎn)能，培育新興產(chǎn)業(yè)，出清僵尸企業(yè)的價值。以此增進(jìn)社會公民對破產(chǎn)法的關(guān)注度和接受程度，提高債權(quán)人主動申請破產(chǎn)的積極性。

針對企業(yè)尤其是已成為被執(zhí)行人的企業(yè)，可對其負(fù)責(zé)人、債權(quán)人宣講企業(yè)破產(chǎn)法（清理僵尸企業(yè)）的破產(chǎn)保護(hù)理念，引導(dǎo)企業(yè)樹立正確的破產(chǎn)觀念，解決其不愿申請破產(chǎn)的后顧之憂，鼓勵其申請啟動破產(chǎn)程序。

依靠兵團(tuán)黨委，由兵團(tuán)法院牽頭在兵團(tuán)一級層面上與稅務(wù)、市場監(jiān)管、銀行金融機(jī)構(gòu)等部門達(dá)成一致意見由兵團(tuán)各部門和兵團(tuán)法院聯(lián)合發(fā)文共同參與破產(chǎn)案件，同時鼓勵各師市同本地政府部門積極探索細(xì)化各項機(jī)制。通過司法建議的方式糾正各師市機(jī)關(guān)政府對破產(chǎn)制度的功能和價值的認(rèn)識誤區(qū)，改變其常規(guī)業(yè)務(wù)思維模式，打破其不敢做，不知道如何做的局面，切實保障破產(chǎn)企業(yè)的市場退出機(jī)制通暢。

（二）確保人民法院在破產(chǎn)審判中的主體地位，充分發(fā)揮破產(chǎn)機(jī)制作用

客觀看待本地區(qū)企業(yè)發(fā)展現(xiàn)況，回應(yīng)社會需求和關(guān)切，在加強(qiáng)審查的基礎(chǔ)之上敞開破產(chǎn)立案渠道，不得在《破產(chǎn)法》規(guī)定的受理條件之外設(shè)置附加條件，限制剝奪當(dāng)事人的破產(chǎn)申請權(quán)，阻止破產(chǎn)案件立案受理，影響破產(chǎn)程序正常啟動。

嚴(yán)格按照《執(zhí)轉(zhuǎn)破司法解釋》，借鑒內(nèi)地法院經(jīng)驗?zāi)Ｊ椒e極探索執(zhí)轉(zhuǎn)破的落實，化解執(zhí)行難和破產(chǎn)立案難問題。

重視破產(chǎn)重整挽救企業(yè)的價值，在審查立案時，注意甄別，避免一刀切的全部破產(chǎn)清算。

充分履行破產(chǎn)法賦予的監(jiān)督指導(dǎo)職能，通過全國破產(chǎn)重整平臺監(jiān)督了解管理人工作動態(tài)，定期聽取管理人工作匯報，對部分消極被動履職或不作為的管理人通過律師協(xié)會予以督促其履職或依職權(quán)進(jìn)行更換、移除管理人名冊。通過回訪破產(chǎn)案件債權(quán)人、債務(wù)人的方式對管理人履職情況進(jìn)行評價并有針對性地給司法局、律師協(xié)會發(fā)司法建議。

同時應(yīng)當(dāng)解決管理人履職困境，針對不配合的債權(quán)人、債務(wù)人給予及時糾正，必要時按照法律規(guī)定采取處罰措施。

（三）持續(xù)不斷推進(jìn)破產(chǎn)審判專業(yè)化建設(shè)

1.設(shè)置破產(chǎn)法庭。為節(jié)約兵團(tuán)法院破產(chǎn)審判資源，提升破產(chǎn)審判專業(yè)化程度和保證審判標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一，可根據(jù)兵團(tuán)地域分布合理劃分若干個區(qū)域，向兵團(tuán)黨委編辦申報在該區(qū)域內(nèi)設(shè)置破產(chǎn)法庭，實現(xiàn)每個破產(chǎn)法庭對其所在區(qū)域內(nèi)的破產(chǎn)案件進(jìn)行集中管轄。加大對破產(chǎn)審判隊伍的培訓(xùn)力度，尤其是注重培養(yǎng)青年專業(yè)破產(chǎn)法官到破產(chǎn)法庭任職，借助內(nèi)地各省市援疆的條件，安排破產(chǎn)法院前往援助省份進(jìn)行破產(chǎn)法業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)。

2.減少審判人員非業(yè)務(wù)性工作。減少非必要的行政干預(yù)，前往紅綠燈路口值班、包干社區(qū)、包干企業(yè)、包干團(tuán)場等工作，節(jié)約司法資源，減少社區(qū)、街道對人民法院的過度協(xié)調(diào)干涉。

3.優(yōu)化破產(chǎn)審判力量配置。在破產(chǎn)法庭受理破產(chǎn)案件后，建立破產(chǎn)案件專人負(fù)責(zé)制度，由固定的員額法官審理破產(chǎn)案件，將案件負(fù)責(zé)到底。針對審理破產(chǎn)案件周期長、任務(wù)重、矛盾多、難度大的特點，要積極探索建立能夠全面客觀反映審理破產(chǎn)案件工作量的考評指標(biāo)體系和科學(xué)合理的績效考評機(jī)制，充分調(diào)動法官承辦案件的積極性。對破產(chǎn)法庭及破產(chǎn)專業(yè)法官實行有別于普通案件的考核機(jī)制。

（四）加強(qiáng)破產(chǎn)管理人隊伍規(guī)范化建設(shè)，穩(wěn)步推進(jìn)破產(chǎn)管理人工作

1.加強(qiáng)對本地管理人隊伍的培養(yǎng)力度。充分利用內(nèi)地多省市援疆的機(jī)遇和兵團(tuán)律協(xié)的平臺開展業(yè)務(wù)培訓(xùn)交流學(xué)習(xí)，鼓勵律師走出去學(xué)習(xí)破產(chǎn)知識，扶持本地管理人發(fā)展壯大，律師協(xié)會定期舉辦破產(chǎn)法論壇，交流學(xué)習(xí)破產(chǎn)法案例。

2.豐富管理人類型。鼓勵推動管理人與會計師事務(wù)所、專業(yè)破產(chǎn)機(jī)構(gòu)合作交流力度，提升管理人法律、商業(yè)、會計、財經(jīng)知識綜合能力。

3.完善管理人選任機(jī)制。建立動態(tài)的管理人進(jìn)入和退出名單制度，確保更多優(yōu)秀管理人團(tuán)隊和人員加入管理人隊伍。

（五）完善各項配套制度建設(shè)

1.優(yōu)化管理人名冊。根據(jù)兵團(tuán)轄區(qū)人口、經(jīng)濟(jì)體量、企業(yè)數(shù)量的客觀現(xiàn)實，可對管理人實行分級管理即由兵團(tuán)法院完善兵團(tuán)現(xiàn)有的兵團(tuán)級管理人名冊擴(kuò)編工作。避免現(xiàn)有名冊中大多管理人集中在烏魯木齊市不愿前往南疆地區(qū)履職的情況再次出現(xiàn)。

在此基礎(chǔ)上，盡快研究出臺《企業(yè)破產(chǎn)管理人指定工作的意見》，對破產(chǎn)案件管理人實行分類的指定，根據(jù)破產(chǎn)企業(yè)的負(fù)債多少、難易程度分為一般案件和特別案件，一般案件可在師級管理人名冊中通過隨機(jī)的方式進(jìn)行指定，而特殊案件則要通過競爭的方式來指定管理人。進(jìn)一步規(guī)范明確管理人選任方式，及時對違反任職回避的管理人予以變更。

2.加強(qiáng)破產(chǎn)工作協(xié)調(diào)。依靠兵團(tuán)黨委，建立起兵團(tuán)破產(chǎn)工作統(tǒng)一協(xié)調(diào)機(jī)制，以兵團(tuán)法院為主體，積極推動兵團(tuán)出臺相關(guān)文件政策，仿照內(nèi)地省市經(jīng)驗結(jié)合兵團(tuán)實際在兵團(tuán)層面上建立起可實質(zhì)運作的破產(chǎn)審判府院聯(lián)動機(jī)制、同時再由兵團(tuán)法院和兵團(tuán)發(fā)展改革委、財政局、公安局、稅務(wù)局、人行聯(lián)合制定文件，明確各部門工作任務(wù)、細(xì)化銜接流程和辦理時間，確實推進(jìn)破產(chǎn)審判工作的法治化、常態(tài)化、保障化。

3.保障管理人報酬。通過財政撥款和從管理人報酬中提取固定比例費用的方式建立管理人報酬基金、破產(chǎn)案件援助資金，并出臺基金和資金的適用管理制度;宏觀上對破產(chǎn)案件進(jìn)行統(tǒng)一交叉指定，實現(xiàn)總體相對公平，確保每個管理人總體上能夠獲取適當(dāng)報酬;切實落實執(zhí)轉(zhuǎn)破，保證債務(wù)人有破產(chǎn)財產(chǎn)存量以提高管理人履職的積極性。

4.加強(qiáng)破產(chǎn)業(yè)務(wù)專門法律問題研究，統(tǒng)一裁判尺度，交流學(xué)習(xí)。由兵團(tuán)政府和兵團(tuán)法院牽頭，在組織專業(yè)化破產(chǎn)審判團(tuán)隊或者破產(chǎn)審判法庭的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)與內(nèi)地省份的聯(lián)系，提供更多的培訓(xùn)學(xué)習(xí)機(jī)會，用沿海地區(qū)先進(jìn)成熟的審判案例和經(jīng)驗來指導(dǎo)本地破產(chǎn)審判工作;通過會議紀(jì)要或者定期發(fā)布參考性案例的形式，讓各級法院在審判不同類型的破產(chǎn)案件過程中能夠適當(dāng)?shù)匕盐詹门谐叨取?/p>