馮 帥

（四川大學(xué) 法學(xué)院，四川 成都 610207）

2017年11月6日至18日，《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》（United Nations Framework Convention on Climate Change，簡(jiǎn)稱《氣候變化公約》）第23次締約方大會(huì)在德國(guó)波恩召開，旨在為2018年12月的《巴黎協(xié)定》（Paris Agreement）實(shí)施細(xì)則談判和制定奠定基礎(chǔ)。 期間，“全球碳項(xiàng)目”（Global Carbon Project）組織發(fā)布了一份科學(xué)研究報(bào)告——《2017年全球碳預(yù)算報(bào)告》（Global carbon budget 2017）。該報(bào)告顯示，盡管2014—2016年全球碳排放增長(zhǎng)量平緩，但2017年全球碳排放量已重新呈現(xiàn)出高速增長(zhǎng)之勢(shì)[1]。因此，大國(guó)之間的角力表現(xiàn)得愈發(fā)明顯。這一角力既是國(guó)家責(zé)任的展露，也是各國(guó)國(guó)情和能源結(jié)構(gòu)的體現(xiàn)。各締約方已經(jīng)達(dá)成了新的共識(shí)——大國(guó)在全球氣候治理中將扮演著更重要的角色。減排形勢(shì)依然嚴(yán)峻，但本次大會(huì)在氣候資金支持、氣候技術(shù)轉(zhuǎn)讓和能力建設(shè)等議題上仍然存在分歧，并延續(xù)了前幾屆氣候談判的慣例——將這些未決問題留待下次《氣候變化公約》的締約方大會(huì)上再行討論。

一、問題的提出

在氣候變化的應(yīng)對(duì)過程中，有3份國(guó)際法文件在不同歷史發(fā)展階段推動(dòng)了全球氣候治理向前邁進(jìn)，即《氣候變化公約》《京都議定書》（Kyoto Protocol）和《巴黎協(xié)定》。以其為標(biāo)志，全球氣候治理大致可分為3個(gè)時(shí)期：1992—2005年的全球氣候治理1.0時(shí)期、2005—2015年的全球氣候治理2.0時(shí)期、2015年至今的全球氣候治理3.0時(shí)期①在1992年《氣候變化公約》達(dá)成之前，國(guó)際社會(huì)對(duì)氣候變化問題的關(guān)注程度相對(duì)較低，基本上未從全球?qū)用鎭韺?duì)氣候治理問題進(jìn)行專門考量，因此，本文擬將1992年作為全球氣候治理1.0時(shí)期的起點(diǎn)。關(guān)于全球氣候治理1.0時(shí)期、2.0時(shí)期和3.0時(shí)期的劃分，也可以參見筆者的前期研究。[2]。

在1.0時(shí)期，1992年達(dá)成且自1994年生效的《氣候變化公約》首次確立了共同但有區(qū)別責(zé)任（Common but Differentiated Responsibilities，CBDR）原則，劃分了發(fā)達(dá)國(guó)家締約方和發(fā)展中國(guó)家締約方，創(chuàng)設(shè)了全球氣候治理的“南北兩立”的利益格局。發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家基于歷史排放基數(shù)，在減排責(zé)任上存在本質(zhì)“區(qū)別”——發(fā)達(dá)國(guó)家需承擔(dān)剛性的減排任務(wù)，而發(fā)展中國(guó)家則未有此約束。在2.0時(shí)期，2005年生效的《京都議定書》堅(jiān)持了CBDR原則，量化了減排目標(biāo)和時(shí)間表，并在《氣候變化公約》的基礎(chǔ)上建立了“京都三機(jī)制”——排放貿(mào)易 （Emission Trading，ET）機(jī)制、聯(lián)合履行 （Joint Implementation，JI）機(jī)制和清潔發(fā)展（Clean Development Mechanism，CDM）機(jī)制?！澳媳眱闪ⅰ钡睦娓窬珠_始重組，歐盟、以美國(guó)為代表的“傘形集團(tuán)”和“77國(guó)集團(tuán)+中國(guó)”①傘形集團(tuán)（Umbrella Group）的成員國(guó)包括美國(guó)、日本、加拿大、澳大利亞、新西蘭、挪威、俄國(guó)和烏克蘭等，從地圖上來看，這些國(guó)家的分布很像一把“傘”，同時(shí)它們也希望其可以象征地球環(huán)境的“保護(hù)傘”；“77國(guó)集團(tuán)+中國(guó)”的成員國(guó)均為發(fā)展中國(guó)家及最不發(fā)達(dá)國(guó)家。的“三足鼎立”的治理模式進(jìn)而形成。在3.0時(shí)期，2015年12月達(dá)成且自2016年11月生效的 《巴黎協(xié)定》實(shí)現(xiàn)了減排方案從 “自上而下”到 “自下而上”的轉(zhuǎn)變，確立了國(guó)家自主貢獻(xiàn)預(yù)案目標(biāo)（Intended Nationally Determined Contributions，INDC）機(jī)制，要求發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家提交溫室氣體減排計(jì)劃，并根據(jù)該計(jì)劃采取具體的減排行動(dòng)?！澳媳眱闪ⅰ钡睦娓窬趾汀叭愣αⅰ钡闹卫砟Ｊ揭央y以為續(xù)，發(fā)展中國(guó)家正逐漸失去在減排行動(dòng)上的差別待遇，并將在INDC機(jī)制下承擔(dān)具體減排任務(wù)。

在《巴黎協(xié)定》的達(dá)成和生效中，全球氣候治理的正向發(fā)展是主旋律，彰顯了各國(guó)共同應(yīng)對(duì)氣候變化的決心和努力。2017年6月1日，美國(guó)特朗普政府宣布退出《巴黎協(xié)定》，為全球氣候治理的向前推進(jìn)蒙上了一層陰影。作為全球最大經(jīng)濟(jì)體和第二大溫室氣體排放國(guó)，美國(guó)的退約無(wú)疑將導(dǎo)致全球氣候治理的“含金量”下降不少，為控制全球溫度升高帶來了較大挑戰(zhàn)。值得欣慰的是，聯(lián)邦政府在全球氣候治理上不甚積極，但城市層面的氣候治理行動(dòng)依然可喜——美國(guó)60多個(gè)城市的市長(zhǎng)已發(fā)表共同聲明，表示仍將接受、尊重和恪守《巴黎協(xié)定》②在前期的研究過程中，筆者也曾討論過該問題，但未能深入分析其內(nèi)在結(jié)構(gòu)和邏輯體系，故本文嘗試對(duì)此作進(jìn)一步研究。[2][3]。

二、全球氣候治理中的城市：從幕后參與者到共同引領(lǐng)者

受全球氣候治理的主體多元化影響，城市的主體地位得到了穩(wěn)步提升，并逐步發(fā)揮著舉足輕重的作用，成為全球氣候治理中不容忽視的一股力量。

（一）全球氣候治理1.0時(shí)期和2.0時(shí)期的城市：幕后參與者

在1.0時(shí)期和2.0時(shí)期，城市的治理主體作用未被充分發(fā)掘，但大致呈現(xiàn)出了從“附加”主體到“輔助”主體的轉(zhuǎn)型。

1.全球氣候治理1.0時(shí)期的城市：國(guó)家的“附加”主體

“冷戰(zhàn)”結(jié)束以后，“全球治理”廣泛興起。美國(guó)政治科學(xué)家羅西瑙（James N.Rosenau）在《沒有政府的治理》（Governance without government）中使用了“國(guó)際治理”（international governance）一詞，對(duì)“以國(guó)家為中心的世界”和“多中心的世界”進(jìn)行了深入思考，進(jìn)而提出了“全球治理”（global governance）的概念，強(qiáng)調(diào)了從多個(gè)維度來重構(gòu)權(quán)威的大勢(shì)所趨[4]。由于應(yīng)對(duì)氣候變化屬于典型的國(guó)際公共產(chǎn)品，因此，受全球治理的影響，國(guó)際上也開始形成了“全球氣候治理”這一氣候變化應(yīng)對(duì)模式。《氣候變化公約》的達(dá)成或多或少亦是該背景下的產(chǎn)物。在《氣候變化公約》的達(dá)成和生效中，國(guó)家均是氣候談判的唯一主體，由于相關(guān)規(guī)定均是針對(duì)各“締約方”而言的，因此，國(guó)家同時(shí)也是《氣候變化公約》的履約主體，是完成氣候治理目標(biāo)的承擔(dān)者和責(zé)任者?！稓夂蜃兓s》中的CBDR原則、氣候資金援助規(guī)則和氣候技術(shù)轉(zhuǎn)讓規(guī)則等也均以國(guó)別的形式來加以區(qū)分，國(guó)家在全球氣候治理中居于絕對(duì)主導(dǎo)和權(quán)威的地位。

與此對(duì)比，“城市”在《氣候變化公約》中僅出現(xiàn)了一次，是作為國(guó)家的修飾語(yǔ)，在第四條第八款（b）項(xiàng)中，《氣候變化公約》指出，各締約方應(yīng)密切關(guān)注氣候變化對(duì)“有城市大氣嚴(yán)重污染的國(guó)家”的影響。在城市作為治理主體上，《氣候變化公約》基本未加以涉及，僅在第六條（a）款中認(rèn)為，締約方應(yīng)“在國(guó)家一級(jí)并酌情在次區(qū)域和區(qū)域一級(jí)”為公眾氣候治理意識(shí)的提高提供適當(dāng)便利③Article 4.8（b）and 6.（a）of the United Nations Framework Convention on Climate Change 1992。?？梢?，在1.0時(shí)期，城市并沒有被過多地考慮。當(dāng)然，這并不是說城市將毫無(wú)作為。事實(shí)上，在國(guó)家的履約進(jìn)程中，城市往往可以作為國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候變化的“戰(zhàn)場(chǎng)”，通過實(shí)施國(guó)家氣候政策和立法來間接地參與全球氣候治理。盡管如此，在該時(shí)期，城市也僅僅是作為國(guó)家的“附加”主體而存在，它無(wú)法直接站在氣候治理的國(guó)際舞臺(tái)，且相關(guān)行動(dòng)只能在國(guó)家的明確授權(quán)下才得以開展，自主性和能動(dòng)性尤為欠缺。

2.全球氣候治理2.0時(shí)期的城市：國(guó)家的“輔助”主體

《氣候變化公約》的內(nèi)容較為原則和抽象，《京都議定書》才開始了量化減排之路，它在一定程度上延續(xù)了發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家的二分法，要求發(fā)達(dá)國(guó)家承擔(dān)量化減排任務(wù)。這與1.0時(shí)期的“南北兩立”的利益格局存在本質(zhì)區(qū)別，因?yàn)樵凇毒┒甲h定書》生效之前，美國(guó)布什政府便以“全球變暖的科學(xué)依據(jù)不足”“《京都議定書》會(huì)重創(chuàng)美國(guó)經(jīng)濟(jì)”和“發(fā)展中國(guó)家未承擔(dān)剛性減排任務(wù)”等理由而宣布退出了，導(dǎo)致“傘形集團(tuán)”成員國(guó)在《京都議定書》的第二承諾期內(nèi)怠于履行相關(guān)減排義務(wù)[5]。在2.0時(shí)期，發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家依然是主要的考察對(duì)象，相關(guān)條款內(nèi)容也是針對(duì)國(guó)家而言的。

全球氣候治理從“南北兩立”到“三足鼎立”的格局演變，已表明國(guó)家的治理意愿和能力的進(jìn)一步分化，以及國(guó)家層面氣候利益分歧的逐漸擴(kuò)大。氣候談判也開始從“發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家”的“兩極對(duì)峙”走向“地緣政治大國(guó)”的“集團(tuán)博弈”[6]?？梢?，氣候合作已難以成為各國(guó)優(yōu)先關(guān)注的焦點(diǎn)?！俺鞘小蔽闯霈F(xiàn)在《京都議定書》中，但卻開始在氣候治理的行動(dòng)中顯露出來。2005年，美國(guó)231位市長(zhǎng)在西雅圖市市長(zhǎng)尼克斯（Greg Nickels）的倡議下簽署了《美國(guó)市長(zhǎng)氣候保護(hù)協(xié)定》（U.S.Mayor’s Climate Protection Agreement），設(shè)定了達(dá)到甚至超過《京都議定書》的減排目標(biāo)，并就此采取了一系列氣候治理行動(dòng)[7]。2005年，C40城市集團(tuán)①C40城市集團(tuán)是一個(gè)致力于應(yīng)對(duì)氣候變化的國(guó)際城市聯(lián)合組織，其成員方包括來自中國(guó)、美國(guó)、英國(guó)、德國(guó)、法國(guó)和日本等國(guó)家的40多個(gè)城市。在時(shí)任英國(guó)倫敦市長(zhǎng)利文斯頓（Ken Livingstone）的提議下宣布成立，致力于促進(jìn)城市的減排行動(dòng)和可持續(xù)發(fā)展[8]。2008年，歐盟委員會(huì)發(fā)起并成立了“市長(zhǎng)盟約”（Covenant of Mayors）組織，以支持城市在可持續(xù)能源行動(dòng)中的努力，成功調(diào)動(dòng)了城市參與減排的積極性[9]?！熬┒既龣C(jī)制”也通過在城市層面的實(shí)施，來賦予城市以一定的合作和對(duì)話空間?？梢姡?.0時(shí)期，城市已不再作為國(guó)家的“附加”主體，而是開始擁有了通過“自下而上”的方式來參與全球氣候治理的能力，成為國(guó)家的“輔助”主體。

（二）全球氣候治理3.0時(shí)期的城市：共同引領(lǐng)者

在溫室氣體排放的事實(shí)中，未來的碳排放量增長(zhǎng)將主要出現(xiàn)在發(fā)展中國(guó)家，因此，要達(dá)成具有法律約束力的全球氣候協(xié)議，就需要發(fā)展中國(guó)家的共同參與?！栋屠鑵f(xié)定》正是在此背景下形成的，以國(guó)家自主貢獻(xiàn)代替總體減排目標(biāo)，為后巴黎時(shí)代的溫室氣體減排提供了明確方向，奠定了2020年以后全球氣候治理的法律和制度基礎(chǔ)。在《巴黎協(xié)定》中，如何分擔(dān)全球氣候治理責(zé)任，協(xié)調(diào)各國(guó)的利益和沖突，成為核心內(nèi)容。該協(xié)定重申了CBDR原則，認(rèn)同發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家的減排能力差異，確認(rèn)了損失和損害機(jī)制，以回應(yīng)發(fā)展中國(guó)家的現(xiàn)實(shí)需求，但它同時(shí)表示不會(huì)成為發(fā)達(dá)國(guó)家承擔(dān)歷史排放責(zé)任的基礎(chǔ)，表明CBDR原則中的“區(qū)別”責(zé)任存在“趨同”的可能[10]?？梢姡谝浴栋屠鑵f(xié)定》為開端的3.0時(shí)期，國(guó)家依然維持著全球氣候治理的支柱地位。應(yīng)當(dāng)說，國(guó)家的這一地位不太可能被其他治理主體所取代，因?yàn)槿驓夂蛑卫碇械闹鳈?quán)和談判等涉及國(guó)家層面的問題。當(dāng)然，這也并不代表國(guó)家將一直是全球氣候治理的唯一重心。

在《巴黎協(xié)定》的“主席提案”中，有兩處提及了“城市”，認(rèn)為“城市及其他次國(guó)家主管部門”應(yīng)加大氣候治理的行動(dòng)力度，并歡迎“城市及其他次國(guó)家主管部門”努力處理和應(yīng)對(duì)氣候變化。與此同時(shí)，還要求促進(jìn)“國(guó)家和次國(guó)家層面”的氣候合作，并加強(qiáng)“國(guó)家、次國(guó)家和地方層面”的能力建設(shè)②“Proposal by the President” of the Paris Agreement 2015。。其中的“次國(guó)家”應(yīng)主要是指城市[11]?？梢?，在3.0時(shí)期，城市已不再作為全球氣候治理的幕后參與者，而是已成為與國(guó)家并存的重要治理主體。在此，將其定位為“共同引領(lǐng)者”，意味著國(guó)家的核心地位依然存在，但城市的治理角色亦得到了進(jìn)一步提升，并逐漸從“幕后”走向了“臺(tái)前”③國(guó)家和城市均為全球氣候治理的引領(lǐng)者，但在重要性上，國(guó)家應(yīng)排在城市之前。前者是從“定性”的角度來認(rèn)定的，而后者則兼顧了“定量”的標(biāo)準(zhǔn)及其貢獻(xiàn)程度。。

近年來，國(guó)家在全球氣候治理中的困境愈發(fā)凸顯——發(fā)展中國(guó)家陣營(yíng)和“77國(guó)集團(tuán)+中國(guó)”面臨著進(jìn)一步分化，“雄心壯志聯(lián)盟”（High Ambition Coalition）異軍突起[12]；美國(guó)宣布退出《巴黎協(xié)定》，拒絕履行相關(guān)減排責(zé)任和要求。這些困境導(dǎo)致國(guó)家層面的行動(dòng)受到一定掣肘。在此情形下，城市開始走上共同引領(lǐng)全球氣候治理之路④需要說明的是，在文中，擁有共同引領(lǐng)者地位的“城市”并不是針對(duì)某一城市或某一國(guó)家的城市而言的，而是指由各國(guó)城市所組成的“跨國(guó)城市氣候治理網(wǎng)絡(luò)”。為了表述的清楚和簡(jiǎn)潔，筆者多以“城市”一詞代之。。在2017年11月波恩氣候變化大會(huì)期間，美國(guó)聯(lián)邦政府未在國(guó)家館展區(qū)搭建 “美國(guó)角”（US Pavilion），但前紐約市市長(zhǎng)布隆伯格（Michael Bloomberg）和加州州長(zhǎng)布朗（Jerry Brown）等卻自發(fā)地參與了氣候談判，出資搭建了“美國(guó)氣候行動(dòng)中心”（US Climate Action Center），并高調(diào)公布了溫室氣體減排報(bào)告，就全球氣候治理問題與聯(lián)邦政府分庭抗禮[13]。此外，美國(guó)各城市還進(jìn)一步加強(qiáng)了同其他國(guó)家的氣候合作，如前紐約市市長(zhǎng)布隆伯格曾訪問法國(guó)巴黎，與法國(guó)總統(tǒng)馬克龍（Emmanuel Macron）進(jìn)行了會(huì)談，表示各大城市仍將努力堅(jiān)守《巴黎協(xié)定》；在第八屆清潔能源部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議上，美國(guó)加州也與中國(guó)的七個(gè)城市簽訂了氣候合作協(xié)議[14]。在3.0時(shí)期，城市之間的氣候互動(dòng)已日益頻繁，并通過自身的杠桿性影響力來推進(jìn)國(guó)家層面的氣候治理行動(dòng)。作為氣候議題全球化和地區(qū)化的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，城市也在通過倡導(dǎo)氣候治理的新型理念，來擺脫發(fā)達(dá)國(guó)家“城市無(wú)序化擴(kuò)張”（urban disordered expansion）的高碳城鎮(zhèn)化的路徑依賴[15]。城市共同引領(lǐng)全球氣候治理主要存在兩種范式，一是“自下而上”地推動(dòng)國(guó)家氣候政策和立法制定的“美國(guó)”范式，二是“自上而下”地履行區(qū)域和國(guó)家層面氣候政策和立法的“歐盟”范式。筆者不太認(rèn)同國(guó)家將僅作為全球氣候治理的“協(xié)調(diào)者”的觀點(diǎn)[16]，但國(guó)家已不再獨(dú)享唯一的治理權(quán)威卻是不爭(zhēng)的事實(shí)。

（三）全球氣候治理3.0時(shí)期城市角色轉(zhuǎn)型的理論證立

從1.0時(shí)期到2.0時(shí)期，再到3.0時(shí)期，城市的治理主體地位得到了穩(wěn)步提升。這與全球治理的持續(xù)推進(jìn)有著密切聯(lián)系——在1.0時(shí)期和2.0時(shí)期，全球治理理論才剛勃興，以國(guó)家為中心的治理理念未得以根本性扭轉(zhuǎn)，城市僅能作為幕后主體和見證者的身份出現(xiàn)；而在3.0時(shí)期，全球治理理論在經(jīng)過全球經(jīng)濟(jì)治理和全球互聯(lián)網(wǎng)治理的實(shí)踐后漸臻成熟，城市作為多層治理主體之一自然也得到了國(guó)際社會(huì)的更多關(guān)注。然而，這僅是在宏觀框架下將城市拉入公眾視野，角色轉(zhuǎn)型的程度還將取決于城市外交理論的推動(dòng)和全球氣候治理中“集體行動(dòng)的困境”之驅(qū)使。

城市外交是指城市在國(guó)際政治舞臺(tái)與其他行為體進(jìn)行外交互動(dòng)的制度和過程，是全球化時(shí)代國(guó)家體系、國(guó)際體系和全球體系互動(dòng)的產(chǎn)物，折射了當(dāng)前復(fù)雜的外交關(guān)系[17]。在國(guó)際上，對(duì)城市外交的闡釋已逐漸形成兩大理論流派。第一派為世界體系理論，城市外交的出現(xiàn)僅是特定城市為履行世界體系所賦予的功能，旨在維護(hù)資本主義世界政治經(jīng)濟(jì)秩序的穩(wěn)定。第二派為平行治理理論或多層治理理論，在全球化中，國(guó)際、國(guó)家和城市的權(quán)威邊界趨于模糊，促使城市上升為全球氣候治理中獨(dú)立的政治經(jīng)濟(jì)單元，城市與國(guó)家層面的氣候外交并非零和博弈的關(guān)系，并在一定程度上具有超越國(guó)家控制的趨勢(shì)[18]。在這兩種理論的基礎(chǔ)上，筆者更認(rèn)可“嵌入式”的城市外交理論，全球化促使城市深刻地嵌入到國(guó)家、國(guó)際乃至全球體系中，并從中獲得專業(yè)化的外交功能，進(jìn)而耦合成一種成熟的外交體系[19]。城市的氣候利益訴求往往更為具體和明確，可以通過“自下而上”的行動(dòng)來共同引領(lǐng)全球氣候治理，為國(guó)際社會(huì)作出更大貢獻(xiàn)。

“集體行動(dòng)的困境”，是由美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家奧爾森（Mancur Olson）提出來的。奧爾森認(rèn)為，集體利益具有國(guó)際公共產(chǎn)品的屬性，它促使理性的行為體在實(shí)現(xiàn)集體目標(biāo)時(shí)具有“搭便車”的傾向，個(gè)人的理性選擇并不能自發(fā)地提升社會(huì)整體效用[20]。在全球氣候治理中，排放權(quán)屬于典型的國(guó)際公共產(chǎn)品，也具有非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性等特點(diǎn)，因此，其不可避免地將陷入“集體行動(dòng)的困境”。首先，在3.0時(shí)期，在復(fù)合相互依賴結(jié)構(gòu)的影響下，國(guó)家在國(guó)際上的互動(dòng)頻率明顯下降，其必將為國(guó)際組織和國(guó)內(nèi)機(jī)構(gòu)讓渡部分權(quán)力，并為此而受到約束，導(dǎo)致國(guó)家在全球氣候治理中更為謹(jǐn)慎和小心，因此，國(guó)家更愿意“搭便車”，而非成為國(guó)際公共產(chǎn)品的提供者[21]。其次，在國(guó)家主導(dǎo)型的機(jī)制中，由全球治理催生的權(quán)力流轉(zhuǎn)和擴(kuò)散等現(xiàn)象，引發(fā)了全球氣候治理規(guī)則的合法性與有效性危機(jī)。一方面，全球氣候治理有賴于國(guó)家為其行動(dòng)提供合法性來源，另一方面，權(quán)力的限縮又迫使國(guó)家尋求更有效的方式來維護(hù)自身利益。因此，國(guó)家在全球氣候治理中面臨著維護(hù)國(guó)家利益和承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任的選擇困境[22]。在此背景下，美國(guó)政治學(xué)家奧斯特羅姆（Eliner Ostrom）提出的“自主治理理論”成為重要的突破口。在國(guó)家面臨“集體行動(dòng)的困境”時(shí)，城市作為全球氣候治理的共同引領(lǐng)者也就成為了可能[23]。

三、全球氣候治理中城市角色轉(zhuǎn)型下的中國(guó)困境：雙重掣肘

（一）國(guó)際層面：對(duì)外發(fā)展的限制

近年來，中國(guó)城市已開始參與全球氣候治理。如北京、上海和香港等已經(jīng)加入了C40集團(tuán)，深圳和東莞等也成為了世界低碳城市聯(lián)盟（World Allience of Low Carbon Cities）的主要成員。另外，四川省也于2015年和2017年與美國(guó)加州簽署了省州間的友好關(guān)系合作協(xié)議。

客觀而言，這種參與程度還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。其一，在全球氣候治理中表現(xiàn)活躍的均為發(fā)達(dá)國(guó)家城市，中國(guó)城市的話語(yǔ)權(quán)還較為薄弱。C40集團(tuán)以英國(guó)倫敦為首，世界低碳城市聯(lián)盟也以芬蘭埃斯博市為中心，它們掌控著世界城市在全球氣候治理中的主動(dòng)權(quán)、領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和規(guī)則制定權(quán)，并吸引了大量國(guó)際組織和非政府組織的涌入和聚集，對(duì)其他城市和國(guó)家的氣候治理行動(dòng)產(chǎn)生了直接且深刻的影響。反觀中國(guó)城市，屬于“崛起中的全球城市”[24]，入駐的國(guó)際組織不僅量少且影響力弱，在創(chuàng)建國(guó)際共認(rèn)的全球氣候治理規(guī)則上缺乏剛性和權(quán)威性。其二，在全球氣候治理中，發(fā)達(dá)國(guó)家的城市積累了豐富經(jīng)驗(yàn)，中國(guó)城市的氣候外交經(jīng)驗(yàn)嚴(yán)重不足。以美、歐為例，2001年，在布什總統(tǒng)宣布退出《京都議定書》之后，美國(guó)馬薩諸塞州和佛蒙特便與加拿大魁北克省和紐芬蘭簽署了氣候行動(dòng)計(jì)劃；2007年，美國(guó)佛羅里達(dá)州更是直接與英國(guó)政府和德國(guó)政府建立了氣候行動(dòng)伙伴關(guān)系；至2014年，歐盟成員國(guó)中已有1 600多個(gè)城市加入了氣候聯(lián)盟（Climate Alliance）組織[25]。在這些前期工作的基礎(chǔ)上，美、歐對(duì)城市氣候外交的方式、內(nèi)容和規(guī)則等極為熟悉，因而在跨國(guó)城市氣候治理網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)上游刃有余。中國(guó)城市的氣候外交實(shí)踐，雖與美國(guó)加州等簽訂了合作協(xié)議，但卻是在國(guó)際會(huì)議上或發(fā)達(dá)國(guó)家來訪時(shí)達(dá)成的，表明處于被動(dòng)參與階段，未能徹底“走出去”，未能主動(dòng)融入全球氣候治理，缺乏同發(fā)達(dá)國(guó)家的城市進(jìn)行深層交流的平臺(tái)和機(jī)會(huì)[26]。

造成這一現(xiàn)象的原因主要有三點(diǎn)。第一，城市在全球氣候治理中于一定程度上復(fù)刻了“南北”等級(jí)的權(quán)力格局，面臨著隱性的“南北分割”的權(quán)力結(jié)構(gòu)。在全球氣候治理資源的占有和分配上，北方城市（發(fā)達(dá)國(guó)家的城市）無(wú)疑具有很大優(yōu)勢(shì)，擁有遠(yuǎn)盛于南方城市（發(fā)展中國(guó)家的城市）的制度性權(quán)力、資源性權(quán)力和話語(yǔ)性權(quán)力[27]。北方城市憑借這些優(yōu)勢(shì)地位對(duì)相關(guān)組織的互動(dòng)模式加以固化，控制著氣候治理的交流合作形式和內(nèi)部資源分配，南方城市的共同引領(lǐng)程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)遜于北方城市，并阻礙了其治理能動(dòng)性和積極性的發(fā)揮。南方城市在這種不平等性下，也逐漸地被“邊緣化”和“去權(quán)力化”了[28]。城市在全球氣候治理中的角色發(fā)揮程度，仍或多或少地體現(xiàn)了國(guó)際政治的博弈和國(guó)家力量的角逐。第二，發(fā)展中國(guó)家的氣候治理分歧加劇，導(dǎo)致中國(guó)城市在共同引領(lǐng)全球氣候治理上孤立無(wú)援。由發(fā)展中國(guó)家組成的“77國(guó)集團(tuán)+中國(guó)”開始分化，中國(guó)和印度等因溫室氣體排放總量較多而被其他發(fā)展中國(guó)家（尤其是小島嶼發(fā)展中國(guó)家和最不發(fā)達(dá)國(guó)家）所孤立，由此，中國(guó)在全球氣候治理中陷入了一種明顯的“角色悖論”①中國(guó)在全球氣候治理中的“角色悖論”是指，作為發(fā)展中國(guó)家，其應(yīng)當(dāng)優(yōu)先發(fā)展國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)，但作為溫室氣體排放大國(guó)，它還需要承擔(dān)溫室氣體減排責(zé)任，而減排責(zé)任的承擔(dān)往往也意味著經(jīng)濟(jì)發(fā)展的限制。，導(dǎo)致中國(guó)城市面臨著減排信任和國(guó)際認(rèn)同的危機(jī)，其角色敏感性亦隨之增強(qiáng)，甚至有國(guó)家已開始對(duì)中國(guó)城市的氣候治理行動(dòng)提出質(zhì)疑[29]。第三，中國(guó)城市的溫室氣體排放總量較多，在共同引領(lǐng)全球氣候治理上缺乏底氣和說服力。中國(guó)城市在減少溫室氣體排放上作了諸多努力，也多次傳達(dá)了深度參與全球氣候治理的決心。但就目前來看，結(jié)果不甚樂觀。根據(jù)世界資源研究所（World Resources Institute）于2017年發(fā)布的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，中國(guó)城市的溫室氣體排放總量已位于全球第一；《2017年全球碳預(yù)算報(bào)告》也指出，中國(guó)城市的溫室氣體排放總量已占全球的28%；中國(guó)成為全球最大的溫室氣體排放主體[30]。在共同引領(lǐng)全球氣候治理上，中國(guó)城市還面臨著說服力缺乏的問題。

（二）國(guó)內(nèi)層面：對(duì)內(nèi)優(yōu)化的瓶頸

為促進(jìn)國(guó)內(nèi)溫室氣體減排，中國(guó)城市已采取了一系列有效行動(dòng)。第一，積極落實(shí)國(guó)家氣候政策和立法，并將其轉(zhuǎn)化為地方性的氣候治理行動(dòng)指南。如青海?。?010年）、山西?。?011年）和安徽?。?014年）在國(guó)務(wù)院發(fā)布的《中國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化國(guó)家方案》（2007年）的基礎(chǔ)上，頒布施行了《青海省應(yīng)對(duì)氣候變化辦法》《山西省應(yīng)對(duì)氣候變化辦法》和《安徽省氣候資源開發(fā)利用與保護(hù)條例》，成為當(dāng)前最具代表性的三部地方性的氣候治理法規(guī)規(guī)章。第二，積極響應(yīng)國(guó)家政策，推動(dòng)CDM項(xiàng)目的培育和發(fā)展。據(jù)國(guó)家發(fā)改委統(tǒng)計(jì)，截至2017年8月31日，中國(guó)獲得核證減排量簽發(fā)的CDM項(xiàng)目已達(dá)1 557個(gè)，位列全球第一。其中，內(nèi)蒙古自治區(qū)、云南省、四川省和甘肅省分別位列全國(guó)前四，占總數(shù)的36.99%[31]。第三，加快城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)型和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，助力國(guó)家溫室氣體減排。2010年以來，中國(guó)確立了6個(gè)省區(qū)低碳試點(diǎn)和36個(gè)低碳試點(diǎn)城市，基本已涵蓋了所有省份。此外，自2013年開始，上海、北京、深圳、廣東、天津、重慶和湖北等7個(gè)省市也啟動(dòng)了碳排放權(quán)交易試點(diǎn)。這些試點(diǎn)城市通過采用低碳、環(huán)保型的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，對(duì)區(qū)域內(nèi)的企業(yè)碳排放行為構(gòu)成了約束，促使其采取相關(guān)減排行動(dòng)。

這些行動(dòng)雖然積極，但還遠(yuǎn)未達(dá)到城市共同引領(lǐng)全球氣候治理的目標(biāo)。首先，城市的氣候立法較為滯后。除青海省、山西省和安徽省以外，基本無(wú)其他省市制定氣候治理的法規(guī)規(guī)章。即使是這三個(gè)省份，其氣候立法也依然存在諸多缺陷：如倡議性和宣示性內(nèi)容較多、主管部門的職責(zé)分工不明和法律責(zé)任的設(shè)置極度匱乏等，導(dǎo)致過于原則化，欠缺可操作性，且由于缺乏同其他法規(guī)規(guī)章的溝通協(xié)調(diào)而存在內(nèi)容相互重復(fù)或抵觸之處[32]。其次，城市的CDM項(xiàng)目發(fā)展極不平衡。從地區(qū)分布上來看，呈現(xiàn)出“西部較多、東部較少”的特點(diǎn)——內(nèi)蒙古自治區(qū)、云南省、四川省和甘肅省獲簽的CDM項(xiàng)目最多，而北京市、上海市和天津市的最少；從減排類型上來看，新能源和可再生能源的項(xiàng)目獲簽數(shù)位列第一，而節(jié)能和提高能效、甲烷回收利用、燃料替代等墊底。這種不均衡發(fā)展導(dǎo)致城市的氣候治理行動(dòng)難以協(xié)調(diào)和統(tǒng)一[2]。最后，試點(diǎn)城市的減排效果有限?？傮w上來說，低碳試點(diǎn)城市的單位GDP的碳排放量呈現(xiàn)出了下降趨勢(shì)[33]。盡管這些低碳試點(diǎn)城市的減排目標(biāo)普遍優(yōu)于全國(guó)平均水平和同類地區(qū)，碳排放總量與人均碳排放量的增速均得到了明顯改善，但從全球氣候治理的目標(biāo)來看，這些低碳試點(diǎn)城市的碳排放規(guī)模和人均碳排放量的持續(xù)增長(zhǎng)之勢(shì)并未徹底改變。而碳排放權(quán)交易試點(diǎn)城市通過總量控制和配額分配等方式來促進(jìn)溫室氣體減排，雖作出了積極貢獻(xiàn)，但交易量仍然偏低——基本上集中在每天1 000～2 000噸[34]。2017年12月19日，全國(guó)統(tǒng)一碳排放權(quán)交易市場(chǎng)雖啟動(dòng)，但在碳排放權(quán)交易試點(diǎn)城市的減排效率還有待提高的情況下，相關(guān)建設(shè)也依然任重而道遠(yuǎn)。

在這些問題的背后，有著深層次的內(nèi)在緣由。第一，中央政府對(duì)地方政府的氣候治理行動(dòng)具有“單向”性。中國(guó)是一個(gè)單一制國(guó)家，在氣候政策和立法上偏向于“封閉式”的“央地關(guān)系”模式，也即城市的氣候政策和立法須在國(guó)家的框架下進(jìn)行。由此，城市在全球氣候治理中往往采取“觀望”的態(tài)度——待國(guó)家氣候立法頒布之后再行制定地方法規(guī)規(guī)章?！胺忾]式”的“央地關(guān)系”模式確實(shí)在一定程度上促進(jìn)了城市的整體發(fā)展，但同時(shí)也限制了城市的靈活性和自主性①當(dāng)然，城市的這種自主性也并非毫無(wú)界限，它仍應(yīng)在國(guó)家的利益框架下實(shí)現(xiàn)，否則將易走向另一極端。。第二，中國(guó)城市在共同引領(lǐng)全球氣候治理上缺乏應(yīng)有“名分”。對(duì)于城市而言，其氣候治理的責(zé)任是多重的，面臨著一個(gè)相對(duì)較復(fù)雜的利益關(guān)系網(wǎng)——一方面，在跨國(guó)城市氣候治理網(wǎng)絡(luò)體系中，它應(yīng)當(dāng)代表著國(guó)家層面的對(duì)外政策；另一方面，它還需要謹(jǐn)慎處理好城市內(nèi)部的不同利益訴求，維持良好的城市環(huán)境。從目前的政策和立法來看，中國(guó)城市并未被賦予全球氣候治理的共同引領(lǐng)者職責(zé)，但它所處的“節(jié)點(diǎn)”地位卻決定了它在共同引領(lǐng)全球氣候治理時(shí)，將不可避免地面臨著一系列來自國(guó)際和國(guó)內(nèi)的交錯(cuò)壓力。因此，缺乏國(guó)家政策和立法所給予的應(yīng)有“名分”，導(dǎo)致城市作為共同引領(lǐng)者的表達(dá)渠道大為受限。第三，中國(guó)城市整體上陷入了“經(jīng)濟(jì)發(fā)展”和“治理責(zé)任”的兩難困境。一方面，為了在城市共同引領(lǐng)全球氣候治理中占有主動(dòng)權(quán)，作為正處于工業(yè)化進(jìn)程中的發(fā)展中國(guó)家，中國(guó)需要加大城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展力度，盡量縮小同發(fā)達(dá)國(guó)家城市在經(jīng)濟(jì)上的差距，以提升其國(guó)際影響力；另一方面，經(jīng)濟(jì)發(fā)展始終離不開對(duì)能源的消耗，但在現(xiàn)階段，中國(guó)城市對(duì)能源的大量使用仍會(huì)在一定程度上助推溫室氣體排放，而這顯然不利于城市共同引領(lǐng)全球氣候治理。第四，中國(guó)城市長(zhǎng)期面臨著頑固性的能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型挑戰(zhàn)。當(dāng)前，中國(guó)的能源資源稟賦仍以煤炭為主，形成了以工業(yè)（尤其是重化工業(yè)）為主體的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)類型，因此，中國(guó)城市的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)不得不依靠高碳能源來驅(qū)動(dòng)[35]。中國(guó)多次提出了要進(jìn)行低碳經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，但就目前來看，中國(guó)的總體技術(shù)水平和低碳技術(shù)開發(fā)能力還較為落后，成為橫亙?cè)诔鞘泄餐I(lǐng)全球氣候治理上難以跨越的一道鴻溝。

四、全球氣候治理中城市角色轉(zhuǎn)型下的中國(guó)出路：兩軌并行

（一）國(guó)家：尋求發(fā)展中國(guó)家的身份認(rèn)同并持續(xù)推進(jìn)溫室氣體減排

隨著美國(guó)優(yōu)先發(fā)展模式的轉(zhuǎn)變及歐盟氣候治理領(lǐng)導(dǎo)力的式微，中國(guó)在參與全球氣候治理上擁有了更大的空間②中國(guó)“參與”全球氣候治理與城市“共同引領(lǐng)”全球氣候治理之間并不矛盾，前者僅針對(duì)中國(guó)，而后者中的“城市”則是指全球的跨國(guó)城市氣候治理網(wǎng)絡(luò)。。中國(guó)應(yīng)努力抓住機(jī)遇，在國(guó)際、國(guó)家和地方層面進(jìn)行細(xì)致思考，為中國(guó)城市加入全球氣候治理的共同引領(lǐng)者行列創(chuàng)造良好條件。

首先，在國(guó)際上，尋求中國(guó)作為發(fā)展中國(guó)家的身份認(rèn)同。從建構(gòu)主義的角度來看，發(fā)展中國(guó)家陣營(yíng)的形成主要基于四個(gè)變量——相互依存、共同命運(yùn)、同質(zhì)性和自我約束[36]。在1.0時(shí)期和2.0時(shí)期，作為發(fā)展中國(guó)家，中國(guó)的利益訴求與其他發(fā)展中國(guó)家是一致的，共同面臨著來自發(fā)達(dá)國(guó)家的氣候談判壓力。但是，隨著中國(guó)實(shí)力的快速提升及碳排放量的持續(xù)增加，小島嶼發(fā)展中國(guó)家和最不發(fā)達(dá)國(guó)家面臨的氣候威脅進(jìn)一步加劇，由此，中國(guó)也就成為這些國(guó)家矛頭所指向的新對(duì)象。在3.0時(shí)期，為了鞏固作為發(fā)展中國(guó)家的身份定位，中國(guó)可以從三個(gè)方面來考慮。其一，采取積極主動(dòng)的策略，堅(jiān)決捍衛(wèi)CBDR原則，維護(hù)以《氣候變化公約》《京都議定書》和《巴黎協(xié)定》為主導(dǎo)的全球氣候治理機(jī)制，為發(fā)展中國(guó)家的需求發(fā)出聲音，維護(hù)發(fā)展中國(guó)家的集體利益。其二，堅(jiān)持多邊主義，加強(qiáng)與主要國(guó)家的氣候合作。具言之，在“人類命運(yùn)共同體”的引導(dǎo)下，中國(guó)宜繼續(xù)深化同發(fā)達(dá)國(guó)家的氣候“南北合作”及與其他發(fā)展中國(guó)家的氣候“南南合作”，并根據(jù)已經(jīng)提交的INDC目標(biāo)主動(dòng)承擔(dān)國(guó)際減排責(zé)任和義務(wù)[37]。鑒于基礎(chǔ)四國(guó)（BASIC）和金磚國(guó)家（BRICS）①基礎(chǔ)四國(guó)（BASIC），是指巴西（Brazil）、南非（South Africa）、印度（India）和中國(guó)（China）；金磚國(guó)家（BRICS）則包括了巴西（Brazil）、俄羅斯（Russia）、印度（India）、中國(guó)（China）和南非（South Africa），其中，南非是于 2010 年加進(jìn)來的。的低碳經(jīng)濟(jì)合作已漸趨完善，因此，中國(guó)與其他國(guó)家的氣候合作可優(yōu)先考慮在其間實(shí)現(xiàn)，并以此為基礎(chǔ)，將中美、中歐的氣候合作納入正常發(fā)展軌道，形成三方良性互動(dòng)進(jìn)而輻射至多邊的氣候合作新局面[38]。其三，深入理解氣候議題的聯(lián)動(dòng)性，加強(qiáng)與周邊國(guó)家在其他領(lǐng)域的外交?！袄鋺?zhàn)”結(jié)束以后，國(guó)際政治的動(dòng)蕩和失序表現(xiàn)得依舊明顯，氣候議題也存在轉(zhuǎn)換和聯(lián)動(dòng)的可能，因此，一方面，中國(guó)應(yīng)繼續(xù)保持氣候議事的高效性，另一方面也需爭(zhēng)取在未來的國(guó)際政治角力中取得先機(jī)，以占領(lǐng)全球氣候治理的道德制高點(diǎn)。

其次，在國(guó)家層面，進(jìn)一步完善溫室氣體減排政策和立法。鑒于碳排放強(qiáng)度的下降是提高國(guó)家在全球氣候治理中結(jié)構(gòu)性權(quán)力的最直接手段[39]，繼續(xù)加大中國(guó)的減排力度應(yīng)是國(guó)家重點(diǎn)考慮的方向。主要存在兩條路徑。其一，在氣候政策上，認(rèn)清全球氣候治理的發(fā)展趨勢(shì)，強(qiáng)化綠色發(fā)展理念。走綠色發(fā)展之路已經(jīng)成為全球共識(shí)，歐盟也曾經(jīng)歷過深刻的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，并把低碳能源技術(shù)作為核心競(jìng)爭(zhēng)力[40]。中國(guó)可以借鑒其先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，將應(yīng)對(duì)氣候變化提升至國(guó)家戰(zhàn)略高度，大力發(fā)展并推廣低碳技術(shù)，如碳捕獲與封存（carbon capture and storage，CCS）技術(shù)等[41]②CCS技術(shù)，是指將二氧化碳從工業(yè)或相關(guān)能源排放中分離出來，經(jīng)過捕集、壓縮后，采用降低碳泄漏風(fēng)險(xiǎn)的先進(jìn)技術(shù)，將其運(yùn)輸至特定的地質(zhì)層、海水層或廢棄油氣田等地點(diǎn)進(jìn)行安全封存，使它與大氣長(zhǎng)期隔絕的技術(shù)。，加快中國(guó)能源結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型——提高清潔能源在能源消費(fèi)中的比例，抑制不合理的能源需求，控制煤炭消費(fèi)，以實(shí)現(xiàn)中國(guó)經(jīng)濟(jì)的低碳化發(fā)展。其二，在氣候立法上，進(jìn)行全面的查漏補(bǔ)缺。一是盡快通過《氣候變化應(yīng)對(duì)法（草案）》，將應(yīng)對(duì)氣候變化和減少溫室氣體排放以國(guó)家立法的形式彌補(bǔ)當(dāng)前國(guó)家層面專門性氣候立法的缺位。在內(nèi)容上應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)：減緩和適應(yīng)氣候變化并重，以溫室氣體減排為核心，以政策協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展和CBDR為基礎(chǔ)，以技術(shù)創(chuàng)新、開發(fā)和轉(zhuǎn)讓為輔助，以法律責(zé)任的設(shè)置為后盾。二是在全國(guó)碳市場(chǎng)的啟動(dòng)下，進(jìn)一步提升CDM項(xiàng)目文件的立法層級(jí)，適時(shí)將《清潔發(fā)展機(jī)制項(xiàng)目運(yùn)行管理辦法》等上升為法律，明確利益相關(guān)者的權(quán)利義務(wù)，并統(tǒng)籌涉CDM項(xiàng)目的規(guī)范性文件，形成立法層級(jí)分明、內(nèi)容健全、結(jié)構(gòu)合理且具有可操作性的立法體系，以優(yōu)化CDM項(xiàng)目交易的法律環(huán)境。三是加快對(duì)CCS的立法研究工作，將作為減緩氣候變化重要手段的CCS技術(shù)以法律的形式加以確立，一方面預(yù)防CCS技術(shù)可能誘發(fā)的安全風(fēng)險(xiǎn)，另一方面通過法律的正式性和權(quán)威性來保障其研發(fā)、應(yīng)用和推廣，為中國(guó)溫室氣體減排作出貢獻(xiàn)。

最后，在地方層面，賦予城市以一定的自主性?？紤]到城市在全球氣候治理中的角色已實(shí)現(xiàn)質(zhì)的飛躍，中國(guó)應(yīng)給予城市以充分關(guān)注，注重城市在構(gòu)建各類跨國(guó)城市氣候治理網(wǎng)絡(luò)中的作用。具言之，它主要存在兩條路徑。其一，賦予城市在全球氣候治理中的共同引領(lǐng)者“名分”。鑒于城市的共同引領(lǐng)作用對(duì)國(guó)家和全球的氣候治理行動(dòng)均將產(chǎn)生重大影響，因此，這種“名分”的確立不應(yīng)止步于倡導(dǎo)和建議層面，而是應(yīng)借助法律的權(quán)威性和嚴(yán)謹(jǐn)性，將其納入法制化軌道，使城市在共同引領(lǐng)全球氣候治理上具有合法性，激勵(lì)城市自主、開放地采取相關(guān)行動(dòng)，為城市發(fā)展和國(guó)家利益服務(wù)。同時(shí)，國(guó)家也可以鼓勵(lì)城市制定明確且合理的全球氣候治理戰(zhàn)略，將城市在全球氣候治理中的行動(dòng)納入到國(guó)家的對(duì)外戰(zhàn)略框架之中，并將其作為國(guó)家履行《巴黎協(xié)定》的重要組成部分[42]。其二，授權(quán)地方政府制定可操作性的氣候治理法規(guī)規(guī)章。中國(guó)的氣候治理專項(xiàng)立法較為薄弱，城市作為氣候變化的“重災(zāi)區(qū)”，在缺乏地方性法規(guī)規(guī)章的情況下，確實(shí)難以實(shí)現(xiàn)氣候治理工作的展開，因此，國(guó)家可以適當(dāng)擴(kuò)充地方政府在氣候治理上的立法權(quán)限，賦予其更多的立法變通，鼓勵(lì)城市先行制定地方性的氣候治理法規(guī)。這種先行立法仍需在現(xiàn)有法律的基本原則框架下進(jìn)行，避免與上位法相沖突。鑒于城市在先行立法上的態(tài)度或?qū)⒂兴鶕u擺，國(guó)家也可以兼采政策激勵(lì)的形式來推動(dòng)。

（二）城市：深化城市氣候外交并加強(qiáng)城市的氣候治理能力

首先，在國(guó)際上，深化城市氣候外交。城市氣候外交將城市的重心鎖定為向海外拓展，這既是城市共同引領(lǐng)全球氣候治理的直接體現(xiàn)，也是它提升氣候治理話語(yǔ)權(quán)的主要形式[43]。在深化城市氣候外交上，主要存在兩條路徑。其一，培育中國(guó)城市氣候外交的“城市精神”。城市外交應(yīng)表現(xiàn)為一種“道”，也即強(qiáng)大的城市精神，而非“術(shù)”或一些外交技巧[42]。城市在全球氣候治理中需有獨(dú)特的城市精神，否則只能淪為國(guó)家氣候外交的代理者[44]。這種城市精神應(yīng)是城市共同引領(lǐng)全球氣候治理的“靈魂”，通過與其他國(guó)家的城市建立緊密聯(lián)系，來提高自身的對(duì)內(nèi)凝聚力和對(duì)外影響力。就該層面而言，城市精神實(shí)為城市共同引領(lǐng)全球氣候治理、締造城市氣候治理競(jìng)爭(zhēng)力的不竭源泉和重要呈現(xiàn)[42]。其二，加入多維度的跨國(guó)城市氣候治理網(wǎng)絡(luò)。隨著城市地位的提升，跨國(guó)城市氣候治理網(wǎng)絡(luò)的影響力亦逐漸增強(qiáng)，加入其中不僅可以提升中國(guó)城市的氣候治理話語(yǔ)權(quán)，推廣最優(yōu)的氣候治理方案，而且能為發(fā)展中國(guó)家的城市爭(zhēng)取更多的規(guī)則制定權(quán)，以換取其他國(guó)家的城市對(duì)中國(guó)城市的氣候治理角色的認(rèn)可。在與其他國(guó)家的城市進(jìn)行互動(dòng)時(shí)，中國(guó)城市還應(yīng)努力推進(jìn)跨國(guó)城市氣候治理網(wǎng)絡(luò)的規(guī)范化發(fā)展，逐步確立組織協(xié)調(diào)和信息共享等機(jī)制——一方面可以鞏固跨國(guó)城市氣候治理網(wǎng)絡(luò)的公平性、平等性、合法性和有效性[16]，另一方面也可以為城市共同引領(lǐng)全球氣候治理貢獻(xiàn)“中國(guó)方案”，擴(kuò)大其在全球氣候治理中的作為空間。

其次，在國(guó)家層面，加強(qiáng)與國(guó)家的“雙向”型氣候治理互動(dòng)。在單一制國(guó)家，由城市帶動(dòng)國(guó)家層面的氣候治理行動(dòng)具有較大難度，但這也并非絕對(duì)。就目前來看，中國(guó)城市的可行路徑主要有兩條。其一，主動(dòng)承接國(guó)家氣候治理的重大活動(dòng)，如國(guó)家層面的氣候外交等，拓寬其獨(dú)立進(jìn)入全球氣候治理的渠道。在涉及氣候外交時(shí)，為了避免因追求局部利益最大化而損害整體利益，城市應(yīng)主動(dòng)向外交部等國(guó)家部委請(qǐng)示并報(bào)告工作，接受相關(guān)部委的領(lǐng)導(dǎo)。城市也可以就《氣候變化應(yīng)對(duì)法（草案）》和全國(guó)碳市場(chǎng)啟動(dòng)下相關(guān)法律法規(guī)的完善建言獻(xiàn)策，積極參加國(guó)家氣候治理的相關(guān)會(huì)議和討論，通過各種渠道表達(dá)它在全球氣候治理上的功能和決心[42]。其二，通過“自下而上”的方式，促使國(guó)家賦予城市以共同引領(lǐng)全球氣候治理的事權(quán)。在全球氣候治理中，“國(guó)家—城市”的單向型結(jié)構(gòu)阻礙了城市功能的發(fā)揮，雖然國(guó)家可以以“自上而下”的方式為城市角色提供合法性，但城市也需作出回應(yīng)，它可以在“善治”的基礎(chǔ)上，建立城市氣候治理的基本框架，加大城市的氣候治理行動(dòng)。與此同時(shí)，各城市之間也可以通過定期開展交流會(huì)等形式，不斷提升城市氣候治理的整體水平，以“自下而上”的方式優(yōu)化國(guó)家和城市在氣候治理中的權(quán)力構(gòu)造，擺脫城市的自主性和能動(dòng)性困境。

最后，在地方層面，實(shí)現(xiàn)“韌性城市”的建設(shè)目標(biāo)。韌性城市，也即適應(yīng)型城市（resilient city），是當(dāng)下城市建設(shè)中的新型理念，要求城市通過災(zāi)害管理和科學(xué)規(guī)劃等方法來適應(yīng)不確定性的氣候變化風(fēng)險(xiǎn)。一般來說，韌性城市的建設(shè)具有三重目標(biāo)，一是以人為本，實(shí)現(xiàn)城市的可持續(xù)發(fā)展，二是增強(qiáng)城市應(yīng)對(duì)氣候變化和溫室氣體減排的能力，三是實(shí)現(xiàn)城市在氣候治理中的靈活性和適應(yīng)性的角色定位[45]?，F(xiàn)階段，有兩條路徑可供采取。其一，開展城市應(yīng)對(duì)氣候變化的先行立法。在國(guó)家專門性氣候立法缺位的情況下，城市可以兼顧地方立法的靈活性，在現(xiàn)有法律框架下開展相關(guān)工作，構(gòu)筑“以綜合性氣候立法為核心、各專項(xiàng)立法和實(shí)施細(xì)則為補(bǔ)充”的立法體系[46]，在內(nèi)容上可以涵蓋城市的碳排放權(quán)交易、能源標(biāo)識(shí)、林業(yè)碳匯、碳盤查與核證等制度，并與地方可再生能源管理辦法、氣象災(zāi)害管理辦法等進(jìn)行細(xì)致協(xié)調(diào)，充分體現(xiàn)城市氣候立法的全面性和系統(tǒng)性。與此同時(shí)，在氣候利益訴求相同的城市之間，可以進(jìn)行必要的立法聯(lián)動(dòng)，充分發(fā)揮城市氣候治理的“主力軍”作用[46]。其二，注重城市內(nèi)部多元主體的協(xié)同治理效應(yīng)。在城市內(nèi)部，氣候治理的多元主體包括企業(yè)、民間組織和個(gè)人等。為了促進(jìn)氣候治理功能的發(fā)揮，城市可以廣泛聯(lián)合多元主體共同參與，具言之，它可以加大對(duì)低碳技術(shù)研發(fā)的資金投入，為企業(yè)開展相關(guān)活動(dòng)提供稅收和信貸支持，并將韌性指數(shù)納入城市發(fā)展規(guī)劃，作為地方政府的績(jī)效考核指標(biāo)[47]。同時(shí)，它還可以努力完善氣候治理的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以經(jīng)濟(jì)激勵(lì)和宣傳教育等方式調(diào)動(dòng)公眾參與的積極性，促進(jìn)城市內(nèi)部的利益協(xié)調(diào)，進(jìn)而形成“向心力”，以助力于中國(guó)城市共同引領(lǐng)全球氣候治理。

五、結(jié)論

在3.0時(shí)期，國(guó)家仍然是全球氣候治理體系的中心構(gòu)成，城市的地位提升并成為全球氣候治理的“共同引領(lǐng)者”，這在一定程度上削弱了國(guó)家的唯一“霸主”地位。事實(shí)上，城市引領(lǐng)全球氣候治理可能更具公平性、合理性和有效性，因?yàn)樗匾暼驓夂蛑卫淼男Ч?，而非?guó)家之間的利益博弈，它超越了垂直式的全球氣候多層治理的障礙[16]133-156，為陷于“集體行動(dòng)的困境”下的全球氣候治理探索了一條新路徑。當(dāng)然，城市的這一角色轉(zhuǎn)型，有著其深厚的理論基礎(chǔ)，它不僅是全球治理理論向前發(fā)展和延伸的產(chǎn)物，更是城市外交理論、“集體行動(dòng)的邏輯”和自主治理理論的內(nèi)在要求與應(yīng)有之義。美、歐的城市已積累了豐富經(jīng)驗(yàn)，潛在地主導(dǎo)著跨國(guó)城市氣候治理網(wǎng)絡(luò)的治理方向和模式。

中國(guó)有力地推動(dòng)了全球氣候治理的向前發(fā)展①這在部分國(guó)家開始將中國(guó)推選出來，希望其接棒歐盟和美國(guó)來領(lǐng)導(dǎo)全球氣候治理進(jìn)程中便可見一斑。[48]，但也應(yīng)看到，全球氣候治理是一個(gè)持續(xù)的、動(dòng)態(tài)的發(fā)展過程，它在議題設(shè)置、主體構(gòu)成和治理方式上已然發(fā)生重大變化。為了在全球氣候治理的“善治”中貢獻(xiàn)自己的力量，中國(guó)應(yīng)作出積極回應(yīng)，這既是推動(dòng)國(guó)家和地方經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的重大契機(jī)，也是提升國(guó)家和城市氣候治理水平的重要平臺(tái)。在明確了城市角色實(shí)現(xiàn)的制約因素的基礎(chǔ)上，中國(guó)及其城市可以采取“兩條干路+六條支路”的“兩軌并行”式路徑來尋求合理的應(yīng)對(duì)之策，一方面提升國(guó)際影響力，另一方面改善國(guó)內(nèi)氣候治理結(jié)構(gòu)，在推動(dòng)城市作出應(yīng)有貢獻(xiàn)的同時(shí)，為它爭(zhēng)取更大的發(fā)展空間，以期構(gòu)建合作共贏、利益共享的全球氣候治理新秩序。