魏秀菊

(1.農(nóng)業(yè)農(nóng)村部規(guī)劃設(shè)計研究院，北京 100025； 2.中國農(nóng)業(yè)工程學(xué)會，北京 100025)

0 引言

隨著政府職能的轉(zhuǎn)變及體制改革的逐步深入，農(nóng)業(yè)農(nóng)村投資項目的審核審批、執(zhí)行和管理更加規(guī)范，中央要求削減行政審批事項，加強(qiáng)投資項目的執(zhí)行力，提高財政資金的使用效率，由此帶來了我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村行政管理體制改革，以及投資項目管理的新挑戰(zhàn)。原來政府投資項目實(shí)行審批、核準(zhǔn)制，改為投資立項自主、事中事后監(jiān)管的形式。另一方面，農(nóng)業(yè)農(nóng)村為我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)的重點(diǎn)，投資力度加大的政策及實(shí)踐需求，使農(nóng)業(yè)工程咨詢服務(wù)市場隨之增大。為了探尋農(nóng)業(yè)工程咨詢行業(yè)的發(fā)展趨勢，把握市場發(fā)展方向，分析我國行政體制改革背景下，各行業(yè)在實(shí)施政府監(jiān)管過程中，引入第三方評估機(jī)制的情況及實(shí)施效果。具體包括以下方面：在環(huán)境保護(hù)工作督查中，啟用第三方評估機(jī)制督促政府作為；科研重大項目等的立項、檢查和評估，成功實(shí)施第三方評估機(jī)制；工程咨詢領(lǐng)域的第三方評估，為重大工程的決策實(shí)施提供重要參考依據(jù)。

此外，還有很多領(lǐng)域的第三方評估成功實(shí)施，實(shí)際上，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部系統(tǒng)早在20世紀(jì)90年代已經(jīng)開始對一些項目評估工作實(shí)施第三方評估，顯然，農(nóng)業(yè)工程咨詢行業(yè)實(shí)施第三方評估機(jī)制的環(huán)境條件已經(jīng)成熟，但實(shí)施覆蓋度不高。農(nóng)業(yè)工程項目的特點(diǎn)，對自然的依賴，人口、資源和環(huán)境因素制約，社會經(jīng)濟(jì)條件制約，復(fù)雜綜合性，公益性要求，以及農(nóng)業(yè)工程咨詢市場存在混亂現(xiàn)象等6方面特征，亟需引入第三方評估機(jī)制。進(jìn)一步分析了農(nóng)業(yè)工程咨詢第三方評估的服務(wù)內(nèi)容及必要性。對外部環(huán)境、自身特點(diǎn)、需求及政府職能轉(zhuǎn)變和行政管理改革多維度的分析表明：農(nóng)業(yè)工程咨詢領(lǐng)域引入第三方評估機(jī)制是必然趨勢，因此，行業(yè)內(nèi)各方應(yīng)盡早適應(yīng)這一趨勢，充分發(fā)揮自身的作用。

1 第三方評估概念及實(shí)施主體

在現(xiàn)實(shí)生活中，經(jīng)常用到第三方的概念，如工程項目建設(shè)中的“監(jiān)理方”、第三方支付平臺、第三方檢測(檢驗(yàn))、第三方采購、經(jīng)濟(jì)交易活動中的中介機(jī)構(gòu)等。一般而言，“第三方”指合同關(guān)系主體之外相對獨(dú)立的、具有公正性的第三主體，引入第三方的目的是為了確保交易的公平、公正，避免糾紛和欺詐[1]?？梢?，第三方即接受購買服務(wù)的一方，介于服務(wù)和被服務(wù)方之間，與雙方不存在利益關(guān)系，也稱為“獨(dú)立第三方”。作為一種具體的業(yè)務(wù)，第三方評估是指具有權(quán)威性的專業(yè)機(jī)構(gòu)或組織，通過制定評價標(biāo)準(zhǔn)，對所設(shè)定的目標(biāo)及為達(dá)成目標(biāo)所采用的方法進(jìn)行評價，得出科學(xué)的結(jié)果報告[2]。即被委托或購買的提供服務(wù)的第三方，對特定項目進(jìn)行績效或執(zhí)行效果的評價和指導(dǎo)，是項目管理的重要環(huán)節(jié)。該評估區(qū)別于政策制定者或執(zhí)行者進(jìn)行的評估，第三方主體可以是研究機(jī)構(gòu)、專業(yè)評估組織、中介組織、社會組織及公眾等，第三方評估作為一種必要而有效的外部制衡機(jī)制，彌補(bǔ)了傳統(tǒng)自我評估的缺陷，在促進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)方面發(fā)揮了不可替代的作用。

2 我國不同領(lǐng)域引入第三方評估機(jī)制的狀況

2.1 政府績效管理

近年來，我國政府不斷推進(jìn)績效管理改革，其中，在政務(wù)督查監(jiān)管領(lǐng)域，突出推進(jìn)了第三方評估制度。由于第三方具有立場中立、專業(yè)水準(zhǔn)高的獨(dú)特優(yōu)勢，保證了評估的公正、公平、客觀、科學(xué)和權(quán)威性，對推動服務(wù)型政府建設(shè)及促使政府提高效能發(fā)揮了較好作用。比較典型的有，由中科院、國務(wù)院發(fā)展研究中心等4家機(jī)構(gòu)作為第三方，主要圍繞簡政放權(quán)、精準(zhǔn)扶貧、污染治理和重大水利工程等重點(diǎn)政策措施落實(shí)情況展開的第三方評估工作，均充分體現(xiàn)了第三方的優(yōu)勢，取得了積極效果。所以，在政府績效評估中引入第三方評估，是一種必要且有效的外部制衡機(jī)制，可以彌補(bǔ)政府進(jìn)行自我評估帶來的缺陷，對于提高政府績效評估的客觀性和效率提升具有重要作用[3]。

2.2 環(huán)境保護(hù)工作

2015年《關(guān)于開展國家環(huán)境保護(hù)“十二五”規(guī)劃中期評估與考核工作的通知》要求各地根據(jù)實(shí)際情況，引入第三方評估機(jī)制，選擇具備研究基礎(chǔ)和研究能力的機(jī)構(gòu)，提出基于第三方的獨(dú)立、客觀、真實(shí)可靠的評估報告。該通知啟動了我國生態(tài)環(huán)境監(jiān)管領(lǐng)域第三方評估制度的實(shí)施，該第三方評估從公眾參與，到環(huán)保應(yīng)用，再到生態(tài)環(huán)境問題的解決，貫穿整個過程[4]。此后，國家啟動了多輪覆蓋全國的地面水體質(zhì)量和大氣質(zhì)量的督查工作，均由第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)評估，實(shí)施督查整改，對地方政府在環(huán)境治理工作中糾正偏差督促治理不力，目標(biāo)實(shí)現(xiàn)進(jìn)行全面監(jiān)督，發(fā)揮了重要作用。

2.3 國家重大科研項目

在政府指導(dǎo)下，重大科研項目加強(qiáng)了管理評估，并在立項、考核和驗(yàn)收過程中，引入第三方專業(yè)評估機(jī)構(gòu)，依據(jù)一定的指標(biāo)體系，綜合考慮項目實(shí)施的戰(zhàn)略目標(biāo)、技術(shù)、生產(chǎn)需求、市場前景，以及經(jīng)濟(jì)、生態(tài)和社會效益等，使項目承擔(dān)單位的遴選更客觀公正，提高了遴選的精準(zhǔn)性和科學(xué)性。項目執(zhí)行過程中，通過第三方中期評估，對實(shí)施方提出專業(yè)的糾偏、指導(dǎo)及改進(jìn)措施。項目結(jié)束后，通過第三方驗(yàn)收評估，對項目進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)總結(jié)、尋找不足和教訓(xùn)，對實(shí)施效果進(jìn)行評定，有利于提高經(jīng)費(fèi)使用效率和效益，積累經(jīng)驗(yàn)。科技項目成果第三方評估比較典型的是成果獎勵評價，譬如在農(nóng)業(yè)科技系統(tǒng)，2014年國家“獎勵辦”委托中國農(nóng)學(xué)會，對農(nóng)業(yè)領(lǐng)域國家科技獎項目進(jìn)行成果咨詢評審?fù)扑]，保障了擬授獎評價遴選的效率，取得良好的社會效益，得到我國農(nóng)業(yè)科技學(xué)界、科技部和農(nóng)業(yè)農(nóng)村部的廣泛認(rèn)可[5]。

2.4 工程咨詢行業(yè)

改革開放以來，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，我國工程咨詢行業(yè)第三方評估機(jī)制實(shí)施較早，為政府投資方向確立，科學(xué)評價項目規(guī)劃建設(shè)方案，國家發(fā)改委指定或批準(zhǔn)成立了若干工程咨詢公司，為相關(guān)業(yè)務(wù)承擔(dān)第三方角色，對重大項目資金投放和使用進(jìn)行評估咨詢，跟蹤監(jiān)督項目的有效運(yùn)營。這些發(fā)展較早、運(yùn)行管理較成熟的行業(yè)主要有土木工程、石油、煤礦及化工等。在業(yè)務(wù)規(guī)模、業(yè)績貢獻(xiàn)、經(jīng)濟(jì)效益等較好的代表性第三方評估機(jī)構(gòu)，如中國國際工程咨詢有限公司，作為政府高端智庫，向社會和政府提供投資、項目建設(shè)全過程的咨詢服務(wù)，提供項目執(zhí)行中的業(yè)務(wù)評價、績效評價、后評估等咨詢服務(wù)，為我國不同階段發(fā)展經(jīng)濟(jì)方向的確定發(fā)揮了重要智庫作用[6]。在農(nóng)業(yè)工程咨詢領(lǐng)域，有農(nóng)業(yè)農(nóng)村部工程建設(shè)服務(wù)中心、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部規(guī)劃設(shè)計研究院等機(jī)構(gòu)，在農(nóng)業(yè)項目政府投資咨詢決策中，承擔(dān)了部分第三方評估任務(wù)，為項目的評估審核，提供重大決策建議發(fā)揮了重要作用。

3 農(nóng)業(yè)工程項目第三方評估服務(wù)及必要性

為進(jìn)一步深化改革，2013年國務(wù)院出臺《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》，明確了改革措施，幾年來穩(wěn)步有效推進(jìn)，逐步簡政放權(quán)，實(shí)現(xiàn)政府由“全能型”向“有限型”和“服務(wù)型”轉(zhuǎn)變的目標(biāo)，包括“減少和下放投資審批事項”，涉及工程咨詢行業(yè)的政策陸續(xù)發(fā)布，2017年第9號令《工程咨詢行業(yè)管理辦法》規(guī)定項目后評估工作由“第三方評估機(jī)構(gòu)”完成，強(qiáng)調(diào)加快轉(zhuǎn)變政府職能，將第三方績效評價作為推動政府購買服務(wù)改革的重要措施?？梢姡谌皆u估機(jī)制在我國咨詢行業(yè)，特別是在政府投資項目評估領(lǐng)域?qū)嵤钦毮苻D(zhuǎn)變的重要內(nèi)容，農(nóng)業(yè)工程咨詢第三方評估是必然發(fā)展趨勢。

3.1 第三方評估服務(wù)

3.1.1項目前期申請報告質(zhì)量

我國農(nóng)業(yè)項目咨詢與其他領(lǐng)域一樣，主要以項目申報“寫本子”，爭取項目獲批為主要服務(wù)內(nèi)容。而咨詢機(jī)構(gòu)水平差異很大，有較多弱小、水平低，甚至無資質(zhì)的公司提供咨詢服務(wù)，使得技術(shù)報告質(zhì)量參差不齊，為投資項目把關(guān)專業(yè)上不到位，獨(dú)立、公正、科學(xué)及最終成果的可靠性不夠，報告片面追求“可批性”等問題。例如，在可行性研究及初步設(shè)計報告中，存在方案比選不充分，選定方案經(jīng)濟(jì)性未達(dá)到較優(yōu)或最優(yōu)，方案的節(jié)本增效仍有上升空間等問題，到審批階段，由于政府審批的專業(yè)水平限制，使咨詢成果質(zhì)量缺少專業(yè)的審核，難免有管理粗線條，精準(zhǔn)性和專業(yè)性差的問題。政府通過購買第三方評估服務(wù)，利用專業(yè)機(jī)構(gòu)對項目前期報告進(jìn)行專業(yè)審核，評估其科學(xué)性、合理性，目標(biāo)的可行性、可操作性等，投資項目的經(jīng)濟(jì)、環(huán)境及社會效益及影響，并能夠?qū)Τ晒膶I(yè)水平及真實(shí)完整性等，提出評估意見及修改完善建議，以解決立項中一系列復(fù)雜科學(xué)問題，使成果報告真正成為投資決策重要的科學(xué)依據(jù)。

3.1.2項目實(shí)施中期考核及后評價

為了改變咨詢服務(wù)目標(biāo)只為項目“獲批”帶來的諸多問題，確保落實(shí)投資效益，需要通過購買第三方評估服務(wù)，對項目實(shí)施過程進(jìn)行管理、咨詢和評估，有效監(jiān)管項目進(jìn)度和資金使用的合理性、目標(biāo)的可達(dá)性，以及質(zhì)量和效益。該任務(wù)要求第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)具備全面工程管理和控制能力，具備較強(qiáng)的綜合性、專業(yè)化的項目監(jiān)管能力，具備政策融貫水平和金融、財務(wù)等系統(tǒng)知識，以滿足承擔(dān)項目全過程、全方位的專業(yè)技術(shù)咨詢服務(wù)的需要。政府購買服務(wù)實(shí)施績效管理，包括項目明確的績效目標(biāo)設(shè)定，績效監(jiān)控和績效評價等[7-8]。項目后評價按時間可分為項目跟蹤評價、項目實(shí)施效果評價和項目影響評價3類。項目跟蹤評價亦稱中間評價或?qū)嵤┻^程評價，是指在項目實(shí)施后到結(jié)束前任何一個時間點(diǎn)所進(jìn)行的評價，主要分析實(shí)施項目的組織、過程、成本與收益情況。項目結(jié)束后評價是在項目完成后，對其目的、執(zhí)行過程、效益和影響進(jìn)行系統(tǒng)分析和評價，其目的在于回顧整個項目，發(fā)現(xiàn)項目進(jìn)程中的優(yōu)點(diǎn)和不足，從而吸取經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，評定項目最終實(shí)施效果[9]。提供投資效益項目驗(yàn)收和績效評估亦是一項復(fù)雜的程序，依靠第三方機(jī)構(gòu)能較好地完成該工作，農(nóng)業(yè)工程項目的評價亦如此。

3.2 農(nóng)業(yè)工程項目特點(diǎn)及第三方評估機(jī)制管理的必要性

與工業(yè)工程項目相比，農(nóng)業(yè)工程項目具有鮮明的特征。

(1)自然環(huán)境依賴性及生物自身規(guī)律特征。受區(qū)域水土資源、氣候、水文、地質(zhì)和自然災(zāi)害等自然因素的制約，基本的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)依賴資源和環(huán)境條件，并直接影響農(nóng)產(chǎn)品數(shù)量和質(zhì)量。農(nóng)業(yè)工程項目不合理的開發(fā)，會對資源產(chǎn)生過度的消耗，對環(huán)境產(chǎn)生嚴(yán)重的破壞。農(nóng)業(yè)工程項目建設(shè)，在追求經(jīng)濟(jì)增長的同時，關(guān)注資源有序利用、可持續(xù)發(fā)展及生態(tài)文明建設(shè)是永恒的主題。農(nóng)業(yè)項目又有自身的作物、畜禽生產(chǎn)和生長發(fā)育規(guī)律、生命生產(chǎn)周期等生物特性。

(2)人口壓力制約條件。人口決定了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)糧食滿足的最低要求水準(zhǔn)，農(nóng)業(yè)項目的開發(fā)承載著人口糧食供給，成為區(qū)域可持續(xù)發(fā)展的重要條件。

(3)農(nóng)業(yè)工程項目受社會經(jīng)濟(jì)條件影響。包括勞動力狀況、風(fēng)俗文化、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、科技發(fā)展水平及裝備水平等條件的影響。

(4)農(nóng)業(yè)工程項目特有的復(fù)雜性及綜合性特征影響。農(nóng)作物種植業(yè)、畜禽養(yǎng)殖業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)儲運(yùn)工程項目，農(nóng)業(yè)水土工程項目，土地開發(fā)利用工程項目，農(nóng)業(yè)設(shè)施裝備投資建設(shè)項目，農(nóng)村能源工程及農(nóng)業(yè)資源綜合利用工程項目，農(nóng)村人居環(huán)境整治工程項目，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)項目等，均需要生物科學(xué)理論、管理科學(xué)理論、信息科學(xué)理論、經(jīng)濟(jì)學(xué)理論、環(huán)境生態(tài)學(xué)理論和工程科學(xué)技術(shù)等多方面的理論、技術(shù)，多專業(yè)交叉融合，對專業(yè)水平及綜合能力均有較高要求。

(5)社會公益性要求。鄉(xiāng)村振興發(fā)展目標(biāo)中，農(nóng)業(yè)農(nóng)村是我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)的重點(diǎn)，農(nóng)民脫貧和鄉(xiāng)村振興要有機(jī)銜接，而農(nóng)業(yè)工程項目較多是社會公益項目，旨在扶持農(nóng)業(yè)發(fā)展，改善農(nóng)民生活，提高農(nóng)民收入水平、科技水平和農(nóng)民整體素質(zhì)，保護(hù)資源和生態(tài)環(huán)境，建設(shè)美麗鄉(xiāng)村、改善農(nóng)民居住環(huán)境等。

(6)農(nóng)業(yè)工程咨詢市場的不規(guī)范性影響。農(nóng)業(yè)工程咨詢市場，長期存在弱小機(jī)構(gòu)專業(yè)水準(zhǔn)較低、服務(wù)質(zhì)量較差，一定程度上擾亂市場秩序，除了借助市場規(guī)律淘汰，更需要有力度的監(jiān)管，使服務(wù)規(guī)范化、秩序化，向市場提供高質(zhì)量的咨詢服務(wù)，為農(nóng)業(yè)項目投資的科學(xué)性、有效性提供保證[10]。該監(jiān)管機(jī)制需要專業(yè)化咨詢機(jī)構(gòu)，貫穿整個項目過程，即通過第三方評估機(jī)構(gòu)的監(jiān)管和評估。在農(nóng)業(yè)農(nóng)村部系統(tǒng)項目管理中，已經(jīng)啟動第三方評估管理實(shí)踐，但覆蓋率尚不高，隨著改革的深入，必將探索出第三方評估的科學(xué)運(yùn)作機(jī)制。

綜上所述，農(nóng)業(yè)工程咨詢服務(wù)涉及的專業(yè)領(lǐng)域廣泛而復(fù)雜，基礎(chǔ)設(shè)施裝備建設(shè)、農(nóng)產(chǎn)品儲運(yùn)加工生化技術(shù)、食品生產(chǎn)生物技術(shù)、動植物養(yǎng)殖種植技術(shù)，特別是生態(tài)環(huán)境問題，直接影響糧食安全的國家大政方針落實(shí)，一般項目地點(diǎn)多分散、數(shù)量大、范圍廣和任務(wù)龐雜繁重，僅靠行政管理只能是粗放的、非精準(zhǔn)的，根據(jù)農(nóng)業(yè)工程項目自身的特點(diǎn)，決定第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)評估管理機(jī)制是必然的發(fā)展趨勢。

4 討論及結(jié)論

4.1 農(nóng)業(yè)工程行業(yè)第三方評估機(jī)制建立的條件成熟

第三方評估機(jī)制的實(shí)施是我國政府管理體制的改革內(nèi)容之一。我國政府績效管理及在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的監(jiān)管、國家重大科研項目的考核評估及工程咨詢行業(yè)等，第三方評估的發(fā)展和取得的成效證明，第三方評估機(jī)制在我國已經(jīng)有較好的基礎(chǔ)，積累了實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。農(nóng)業(yè)工程咨詢行業(yè)第三方評估的大環(huán)境已經(jīng)形成，條件已經(jīng)成熟，具備了可借鑒的豐富經(jīng)驗(yàn)。

4.2 農(nóng)業(yè)工程項目特點(diǎn)要求第三方評估機(jī)制全面深化

農(nóng)業(yè)工程項目特點(diǎn)是小而分散，涉及的專業(yè)領(lǐng)域廣泛而復(fù)雜，農(nóng)業(yè)工程項目具有6大特點(diǎn)。農(nóng)業(yè)工程項目特點(diǎn)使得政府評估監(jiān)管很難做到精準(zhǔn)到位，現(xiàn)有的咨詢服務(wù)不規(guī)范和服務(wù)機(jī)構(gòu)水平的差異較大，提供咨詢服務(wù)的質(zhì)量參差不齊。這一狀態(tài)與監(jiān)管、問責(zé)和問效的總體要求脫節(jié)，從農(nóng)業(yè)工程自身特點(diǎn)、市場要求和政府管理要求上，農(nóng)業(yè)工程項目監(jiān)管，需要建立系統(tǒng)完善的第三方專業(yè)評估機(jī)構(gòu)服務(wù)機(jī)制。

4.3 農(nóng)業(yè)工程咨詢行業(yè)需要第三方評估服務(wù)監(jiān)管

對項目前期申請報告的審核把關(guān)，項目實(shí)施過程的中期考核及項目后評價等，均需要第三方評估機(jī)構(gòu)完成評估。農(nóng)業(yè)工程領(lǐng)域的第三方評估業(yè)務(wù)發(fā)展較晚，系統(tǒng)尚不完善，隨著國家行政管理體制改革的深入和力度的加大，研究完善評估機(jī)制，推進(jìn)實(shí)施較完備的第三方評估監(jiān)管。近幾年來，我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村建設(shè)投資項目大量增加，以政府購買服務(wù)的形式委托第三方機(jī)構(gòu)評估，通過一定程序遴選出具有專業(yè)能力、咨詢資質(zhì)、獨(dú)立于項目承擔(dān)單位且咨詢業(yè)績突出的第三方評估機(jī)構(gòu)，按照一定的政策法規(guī)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，有針對性地對項目開展專項評估。作為農(nóng)業(yè)工程行業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)應(yīng)充分了解這一發(fā)展趨勢，積極調(diào)整規(guī)劃未來業(yè)務(wù)發(fā)展策略，盡快適應(yīng)這一形勢發(fā)展需要。