陳海利，黃 群

(南華大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理與法學(xué)學(xué)院，湖南 衡陽(yáng) 421000)

新型冠狀病毒肺炎(以下簡(jiǎn)稱(chēng)新冠肺炎)以其高傳染性在人群中迅速傳播。此次重大疫情防控工作中，國(guó)家統(tǒng)一調(diào)配醫(yī)護(hù)人員馳援武漢市，基層政府作為疫情應(yīng)急管理工作中最前端的組織，體現(xiàn)了其正向作用，有效領(lǐng)導(dǎo)了基層防控工作的進(jìn)行。如湖南平江縣及時(shí)召開(kāi)防控會(huì)議，成立縣突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急指揮部，制定應(yīng)急處置預(yù)案、落實(shí)屬地責(zé)任[1]；浙江諸暨市進(jìn)一步完善應(yīng)急預(yù)案，加強(qiáng)信息公開(kāi)，及時(shí)回應(yīng)社會(huì)關(guān)切[2]；江西鄱陽(yáng)縣強(qiáng)化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，實(shí)行網(wǎng)格化管理、地毯式搜索等措施，有效地平息了公眾恐慌，防止了疫情的擴(kuò)散[3]。憑借中國(guó)特色應(yīng)急管理體系的優(yōu)勢(shì)，我國(guó)基層應(yīng)急管理在此次疫情中展現(xiàn)了出色的能力，為各國(guó)在后續(xù)防控工作中提供了中國(guó)經(jīng)驗(yàn)。由于我國(guó)人口基數(shù)大、地區(qū)發(fā)展不平衡，基層應(yīng)急管理能力仍需持續(xù)提升。

我國(guó)自SARS事件后開(kāi)始重視應(yīng)急管理工作，對(duì)各類(lèi)突發(fā)事件預(yù)案進(jìn)行了系統(tǒng)性整理，建設(shè)了“一案三制”綜合應(yīng)急管理體系[4]，基層應(yīng)急管理工作在“一案三制”應(yīng)急管理體系指導(dǎo)下進(jìn)行。反觀國(guó)內(nèi)外基層應(yīng)急管理工作的學(xué)術(shù)研究，僅有少數(shù)文獻(xiàn)將焦點(diǎn)集中于基層應(yīng)急管理能力建設(shè)。雖然有注重政府應(yīng)急管理體系的討論，包括跨區(qū)域間應(yīng)急管理體系的建設(shè)分析，加強(qiáng)應(yīng)急管理綜合評(píng)價(jià)體系設(shè)計(jì)以提高應(yīng)急管理水平[5-7]；基層應(yīng)急準(zhǔn)備的現(xiàn)狀討論，即基層應(yīng)急物資的缺乏導(dǎo)致應(yīng)急管理組織復(fù)原力明顯不足[8-10]；基層應(yīng)急預(yù)案管理的研究[11]；對(duì)特定地區(qū)應(yīng)急管理能力調(diào)查的實(shí)證分析[12-14]。但幾乎沒(méi)有關(guān)于某一特定事件背景下立足于基層進(jìn)行應(yīng)急管理能力建設(shè)的實(shí)踐分析。基于理論與實(shí)踐的偏差，本文以基層應(yīng)急管理工作在新冠肺炎防控中的實(shí)踐為出發(fā)點(diǎn)，對(duì)縣區(qū)級(jí)基層應(yīng)急管理能力的現(xiàn)狀進(jìn)行分析并列舉有效的提升路徑，以期推進(jìn)基層應(yīng)急管理能力建設(shè)。

一 基層應(yīng)急管理能力的基本內(nèi)涵

所謂應(yīng)急管理，是政府或其他公共機(jī)構(gòu)在各類(lèi)突發(fā)事件的事前預(yù)防、事發(fā)響應(yīng)、事中應(yīng)對(duì)、事后恢復(fù)過(guò)程中，采用科學(xué)、有效的措施以保障公眾生命、財(cái)產(chǎn)安全等權(quán)益的有關(guān)活動(dòng)[15]。雖然突發(fā)事件與危機(jī)事件存在著遞進(jìn)關(guān)系，但突發(fā)事件并不一定會(huì)衍生成危機(jī)事件。只要應(yīng)急管理主體采取有效應(yīng)急管理措施，把事件造成的后果控制在合理范圍之內(nèi)，就可有效遏止危機(jī)事件的產(chǎn)生?；诖?，應(yīng)急管理能力即政府或其他公共機(jī)構(gòu)在應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的事前、事中、事后各環(huán)節(jié)中都應(yīng)采取措施，將事件后果控制在“合理或可控制范圍之內(nèi)”。而本文所指基層應(yīng)急管理能力，是縣區(qū)級(jí)政府或其他公共機(jī)構(gòu)在應(yīng)對(duì)突發(fā)事件中，所具備的應(yīng)急管理能力。

應(yīng)急管理能力的體現(xiàn)以應(yīng)急管理體制為載體[16]。縣區(qū)級(jí)應(yīng)急管理體制只有不斷完善自身架構(gòu)、調(diào)整各部門(mén)職責(zé)，堅(jiān)持統(tǒng)一指揮、分工協(xié)調(diào)等原則，基層應(yīng)急管理工作才能在處置突發(fā)事件過(guò)程中取得顯著效果。

二 基層應(yīng)急管理能力的現(xiàn)狀分析

此次新冠肺炎防控工作檢驗(yàn)了我國(guó)基層應(yīng)急管理能力，基層應(yīng)急管理工作的種種績(jī)效得以延續(xù)。多元主體合作治理模式的應(yīng)用、新冠肺炎疫情全災(zāi)害管理的多維體現(xiàn)、網(wǎng)格化管理與地毯式搜索的結(jié)合在一定程度上減弱了疫情的沖擊，使得防控工作取得重大成效。但基層應(yīng)急管理工作中所披露的問(wèn)題，更需要大眾認(rèn)識(shí)并改進(jìn)。

(一)現(xiàn)實(shí)績(jī)效

1.多元主體合作共治

“社會(huì)治理”的關(guān)鍵在于鼓勵(lì)各主體在社會(huì)公共產(chǎn)品服務(wù)中發(fā)揮作用，強(qiáng)調(diào)依靠社會(huì)資源“反哺”社會(huì)自身建設(shè)。其多元共治存在著“吸納”與“生產(chǎn)”兩種模式[17]。就新冠肺炎防控而言，基層吸納模式主要表現(xiàn)為兩個(gè)方面。第一，力量吸納?；鶎討?yīng)急管理工作在運(yùn)行過(guò)程中，可吸納市場(chǎng)主體、社會(huì)主體的力量共同參與突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作。其中市場(chǎng)主體主要包含企業(yè)，社會(huì)主體則是指第三部門(mén)和公眾。如，騰訊集團(tuán)、阿里巴巴等大型企業(yè)分別向湖北武漢市捐款，基層各地公眾志愿者積極參與分界區(qū)域義務(wù)站崗等。第二，需求吸納?；鶎討?yīng)急管理工作的重點(diǎn)在于吸納民眾對(duì)于生命、健康、財(cái)產(chǎn)等方面的訴求，以此為出發(fā)點(diǎn)進(jìn)行應(yīng)急管理工作的調(diào)整與實(shí)施。例如基層應(yīng)急管理主體放開(kāi)討論疫情，允許社會(huì)各界媒體討論疫情變化情況，加強(qiáng)公眾警惕性的同時(shí)便于應(yīng)急主體了解民眾需求?！吧a(chǎn)”模式主要表現(xiàn)為生產(chǎn)民眾主體性，多元主體合作共治有效發(fā)揮了“人民當(dāng)家做主”的優(yōu)勢(shì)，提升了民眾參與社會(huì)治理的意愿。

2.疫情全災(zāi)害管理的多維體現(xiàn)

2018年3月《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》提出組建應(yīng)急管理部，應(yīng)急管理事業(yè)進(jìn)入新的發(fā)展時(shí)期，國(guó)家應(yīng)急體系建設(shè)的重點(diǎn)從全災(zāi)害管理走向全過(guò)程管理。目前我國(guó)應(yīng)急管理工作正處于全災(zāi)害管理向全過(guò)程管理的轉(zhuǎn)型階段。新冠肺炎防控工作中，基層政府對(duì)于疫情可能造成的影響如封城后帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)停頓、輿情管理等次生災(zāi)害制定了應(yīng)對(duì)策略。在防控工作中，基層各地切實(shí)做好疫情變化的宣傳工作；各地衛(wèi)生健康委員會(huì)、疾病預(yù)防控制中心定期召開(kāi)新聞發(fā)布會(huì)，回應(yīng)社會(huì)關(guān)切；政府?dāng)U大信貸供應(yīng)，穩(wěn)定對(duì)外貿(mào)易和外商投資，進(jìn)一步加快了防疫工作進(jìn)程，提高防控效能。

3.網(wǎng)格化管理與地毯式搜索相結(jié)合

縣區(qū)一級(jí)的網(wǎng)格化管理主要按照鄉(xiāng)鎮(zhèn)界線劃分單元網(wǎng)格，對(duì)各網(wǎng)格建立管理與監(jiān)測(cè)兩種治理模式。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府根據(jù)縣級(jí)政府指示，安排網(wǎng)格信息采集員對(duì)轄區(qū)按照一定的順序進(jìn)行地毯式搜索(即全面搜索)。放眼于新冠肺炎防控工作，縣區(qū)級(jí)應(yīng)急管理工作部署全區(qū)應(yīng)急管理工作，對(duì)所轄區(qū)域進(jìn)行上門(mén)入戶采集和信息錄入工作，并對(duì)外入人員及密切接觸人員進(jìn)行全面監(jiān)督與排查，定期進(jìn)行體溫檢測(cè)，把控區(qū)域人員安全。

(二)困境分析

此次重大疫情對(duì)于任何管理者都是前所未有的挑戰(zhàn)。我國(guó)正處于這樣一個(gè)轉(zhuǎn)型時(shí)期，這就需要基層政府人員具有較高的綜合素質(zhì)。一般情況下，我國(guó)各大地區(qū)較少遇到此類(lèi)重大危機(jī)，部分基層領(lǐng)導(dǎo)者應(yīng)對(duì)一般突發(fā)事件可以做出較好的決策，但處理突發(fā)公共衛(wèi)生事件就有所欠缺。因此，基層應(yīng)急管理工作在新冠肺炎防控全過(guò)程中所面臨的困境，值得我們思考。

1.跨部門(mén)協(xié)調(diào)難，缺乏統(tǒng)一的指揮中心

不同層級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)主體在實(shí)際治理過(guò)程中，都不同程度地陷入了應(yīng)急管理的多部門(mén)資源聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)困境[18]。2003年之前，我國(guó)的應(yīng)急管理基本上是部門(mén)主導(dǎo)。2003年“非典”之后，我國(guó)形成了“一案三制”的應(yīng)急管理體系。2018年黨政改革，我國(guó)成立了專(zhuān)門(mén)的應(yīng)急管理部。但從中央到地方各級(jí)各地的應(yīng)急管理部與其他部委屬于平行關(guān)系，難以協(xié)調(diào)其他部門(mén)。另外，在四大類(lèi)突發(fā)事件中，我國(guó)的應(yīng)急管理部主要職責(zé)面向自然災(zāi)害和生產(chǎn)安全兩個(gè)部分，公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件主要由衛(wèi)健委及政法委負(fù)責(zé)。新冠肺炎疫情爆發(fā)后，基層各地的應(yīng)急管理部在疫情防控過(guò)程中沒(méi)有充分發(fā)揮作用。

2.存在信息壁壘，基礎(chǔ)數(shù)據(jù)集成不及時(shí)

在我國(guó)權(quán)力高度集中的行政體系內(nèi)，上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)下達(dá)相關(guān)指令，基層政府都會(huì)快速執(zhí)行起來(lái)，基層政府執(zhí)行力強(qiáng)是權(quán)力集中的優(yōu)勢(shì)所在。依據(jù)西蒙有限決策理論的指導(dǎo)，決策者是有限理性的行政人。上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)沒(méi)有及時(shí)獲取基層信息而無(wú)法做出反應(yīng)時(shí)，基層領(lǐng)導(dǎo)者卻沒(méi)法迅速做出合理的決策。在疫情開(kāi)始之際，基層領(lǐng)導(dǎo)者為避免公眾恐慌，未及時(shí)發(fā)布信息?！吨腥A人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第43條規(guī)定，地方政府在突發(fā)事件“即將發(fā)生或者發(fā)生的可能性增大時(shí)”可以發(fā)布預(yù)警。但在此之前，除了臺(tái)風(fēng)預(yù)警，很少有地方政府遵守此項(xiàng)規(guī)定。在公眾認(rèn)知里，政府新聞往往是正面的，為避免引起公眾恐慌，基層政府選擇收集證據(jù)以供上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)批示并發(fā)布相關(guān)預(yù)警。

3.預(yù)案質(zhì)量不佳，基層應(yīng)急預(yù)案同質(zhì)化

2003年SARS事件以后,我國(guó)各級(jí)政府應(yīng)急預(yù)案管理進(jìn)入快速推進(jìn)階段，取得了顯著成效[11]。到目前為止，許多地區(qū)基層政府把應(yīng)急預(yù)案修訂加入到了年度計(jì)劃工作中，加強(qiáng)了應(yīng)急預(yù)案管理?；鶎討?yīng)急預(yù)案實(shí)現(xiàn)了“從無(wú)到有”的蛻變，這對(duì)于處理突發(fā)事件節(jié)省了不少人力物力。預(yù)案文本數(shù)量的快速增長(zhǎng)亦觸發(fā)學(xué)者們對(duì)于預(yù)案質(zhì)量的思考[19]。在新冠肺炎疫情防控工作中，基層應(yīng)急預(yù)案的缺陷開(kāi)始顯現(xiàn)?；鶎討?yīng)急預(yù)案同質(zhì)化問(wèn)題嚴(yán)重，大多數(shù)基層預(yù)案照搬上級(jí)或其他地區(qū)預(yù)案，預(yù)案缺乏可適用性。對(duì)于新冠肺炎等突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對(duì)工作，沒(méi)有具體的描述，更別說(shuō)實(shí)際演練。這樣就導(dǎo)致疫情爆發(fā)之際，各地區(qū)直接采取“一刀切”政策，嚴(yán)禁區(qū)域人口進(jìn)出。這在一定程度上有效控制了新冠肺炎疫情的進(jìn)一步傳播，有利于疫情的宏觀管控。但也因此對(duì)民眾日常生產(chǎn)生活造成了極大影響，使得恢復(fù)期進(jìn)一步拉長(zhǎng)。另一方面，大多數(shù)基層應(yīng)急預(yù)案“重救輕防”，預(yù)案重點(diǎn)在于一般突發(fā)事件發(fā)生后的應(yīng)對(duì)工作，較少涉及事前防控和事后恢復(fù)的相關(guān)內(nèi)容。

4.應(yīng)急資源缺乏，基礎(chǔ)設(shè)施保障不到位

主要體現(xiàn)在缺乏應(yīng)急物資保障和應(yīng)急信息平臺(tái)建設(shè)滯后兩個(gè)方面。新冠肺炎疫情防控工作中，大多數(shù)縣區(qū)應(yīng)急物資儲(chǔ)存形式單一、數(shù)量較少、重點(diǎn)物資嚴(yán)重不足，緊急應(yīng)急物資生產(chǎn)、運(yùn)輸機(jī)制不完善。部分地區(qū)在防控工作中出現(xiàn)嚴(yán)重的醫(yī)療物資缺口，應(yīng)急物資配送困難，導(dǎo)致縣區(qū)物資緊張，民間甚至出現(xiàn)醫(yī)用物資“天價(jià)”現(xiàn)象。應(yīng)急信息平臺(tái)是應(yīng)急管理主體保障和滿足民眾知情權(quán)、保持與民眾溝通的重要渠道，主要載體為新聞報(bào)導(dǎo)、政府網(wǎng)站。新聞報(bào)導(dǎo)呈現(xiàn)出單向性特點(diǎn)，缺乏民眾溝通。而理應(yīng)具備雙向互動(dòng)功能的縣區(qū)政府網(wǎng)站更多充當(dāng)了發(fā)布信息的角色，互動(dòng)平臺(tái)長(zhǎng)期處于建設(shè)中。大多數(shù)地區(qū)縣區(qū)政府網(wǎng)站發(fā)布信息較為滯后，給社會(huì)謠言帶來(lái)了傳播空間。

三 基層應(yīng)急管理能力的提升路徑

新冠肺炎疫情防控過(guò)程中，從中央到各地政府高度重視，為全面戰(zhàn)勝疫情作了大量的工作。針對(duì)基層應(yīng)急管理工作面臨的困境，本文根據(jù)整體性治理理論與協(xié)同治理理論，提出構(gòu)建全區(qū)統(tǒng)一調(diào)度模式、搭建大數(shù)據(jù)應(yīng)急管理系統(tǒng)、制定合理的基層應(yīng)急預(yù)案、推動(dòng)優(yōu)質(zhì)應(yīng)急資源建設(shè)等對(duì)策，期望為提升我國(guó)基層應(yīng)急管理能力有所助益。

(一)統(tǒng)一指揮，構(gòu)建全區(qū)統(tǒng)一調(diào)度模式

整體治理理論提倡協(xié)作、聯(lián)合和責(zé)任機(jī)制以及對(duì)治理零散化的有機(jī)整合，強(qiáng)調(diào)從分散走向整合。協(xié)同治理理論則認(rèn)為各個(gè)部分存在著相互作用而又相互配合的關(guān)系，如不同單位和部門(mén)之間的協(xié)調(diào)與合作。整體治理理論中治理機(jī)制的協(xié)調(diào)整合與協(xié)同理論的內(nèi)涵是一致的。以整體治理理論和協(xié)同治理理論為指導(dǎo)，構(gòu)建全縣區(qū)統(tǒng)一調(diào)度模式是解決縣區(qū)級(jí)應(yīng)急管理工作中跨部門(mén)協(xié)調(diào)難題的有效途徑。

統(tǒng)一行動(dòng)意味著協(xié)調(diào)各組織之間的活動(dòng)以實(shí)現(xiàn)共同目標(biāo)，使各組織在維護(hù)自身權(quán)利的同時(shí)相互支持[20]?！敖y(tǒng)一行動(dòng)”原則，有效解決了地區(qū)條塊分割、部門(mén)分割等問(wèn)題。在后期應(yīng)急管理改革過(guò)程中，加拿大、日本、澳大利亞紛紛效仿，給我國(guó)基層應(yīng)急管理工作也帶來(lái)了啟示。從新冠肺炎疫情防控工作及國(guó)外相關(guān)經(jīng)驗(yàn)看我國(guó)基層應(yīng)急管理能力建設(shè)路徑之一在于，我國(guó)可在中央層面設(shè)立常設(shè)的中央應(yīng)急管理委員會(huì)，各縣區(qū)成立以縣區(qū)委書(shū)記為組長(zhǎng)，縣區(qū)委副書(shū)記、縣長(zhǎng)為常務(wù)副組長(zhǎng)的縣應(yīng)急管理委員會(huì)，委員會(huì)主要職責(zé)面向四大類(lèi)突發(fā)事件。縣應(yīng)急管理部作為委員會(huì)的辦公室，日常工作內(nèi)容可以是風(fēng)險(xiǎn)防范，一旦出現(xiàn)突發(fā)公共衛(wèi)生事件，中央到地方各級(jí)應(yīng)急管理部轉(zhuǎn)換為應(yīng)急指揮中心，形成全縣區(qū)統(tǒng)一調(diào)度模式。將全縣各類(lèi)應(yīng)急指揮業(yè)務(wù)集中于應(yīng)急指揮中心，統(tǒng)一指揮、協(xié)同作戰(zhàn)，實(shí)時(shí)將應(yīng)急指令傳送到各部門(mén)，極大提高應(yīng)急管理工作的效率?？h區(qū)應(yīng)急指揮中心從整體上統(tǒng)一指揮，協(xié)調(diào)安排各部門(mén)工作。通過(guò)設(shè)立縣區(qū)應(yīng)急管理委員會(huì)，形成各部門(mén)分工與協(xié)作，共同應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件以提高應(yīng)急管理工作效率。

(二)信息共享，搭建大數(shù)據(jù)應(yīng)急管理系統(tǒng)

在信息技術(shù)高速發(fā)展的背景下，大數(shù)據(jù)廣泛應(yīng)用于社會(huì)各方面，如“互聯(lián)網(wǎng)+”政務(wù)服務(wù)、醫(yī)療、教育、農(nóng)業(yè)等等。面對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件，我國(guó)基層應(yīng)急管理工作可融入大數(shù)據(jù)技術(shù)?；鶎討?yīng)急管理主體構(gòu)建大數(shù)據(jù)應(yīng)急管理系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)各級(jí)各地政府間信息的溝通共享。對(duì)于突發(fā)公共衛(wèi)生事件進(jìn)行監(jiān)測(cè)預(yù)警，例如此次疫情期間，我國(guó)將手機(jī)定位應(yīng)用于突發(fā)公共衛(wèi)生事件中，監(jiān)測(cè)確診患者接觸人員[21]。

應(yīng)急協(xié)調(diào)機(jī)制主要通過(guò)專(zhuān)門(mén)開(kāi)發(fā)的應(yīng)急通信與信息系統(tǒng)(CECIS)和各大媒體進(jìn)行信息的實(shí)時(shí)獲取與共享。CECIS系統(tǒng)在各地區(qū)政府間進(jìn)行信息的高效傳遞，確保災(zāi)情信息的保密性及真實(shí)性，使得應(yīng)急協(xié)調(diào)中心在獲取災(zāi)情信息后24小時(shí)內(nèi)做出重大決策。面對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件，我國(guó)各級(jí)各地區(qū)政府可從建立應(yīng)急指揮中心和應(yīng)急管理信息系統(tǒng)兩個(gè)方面來(lái)協(xié)調(diào)各地區(qū)和各部門(mén)的信息獲取與共享。一方面，建設(shè)縣區(qū)內(nèi)部應(yīng)急管理系統(tǒng)。作為縣區(qū)應(yīng)急指揮中心的“聯(lián)絡(luò)員”，主要職能是收集縣區(qū)各部門(mén)、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、各組織及上級(jí)應(yīng)急管理主體提供的疫情信息，組織相關(guān)部門(mén)進(jìn)行信息分析和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，為應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件提供強(qiáng)有力的信息支撐；另一方面，建設(shè)全國(guó)各級(jí)各地區(qū)政府專(zhuān)用的應(yīng)急信息系統(tǒng)。進(jìn)行基層信息的實(shí)時(shí)共享，加速上級(jí)應(yīng)急管理主體決策的制定。同時(shí)加強(qiáng)各大主流媒體與政府官方信息的溝通共享，使得媒體信息與政府信息相互印證，平息社會(huì)公眾的恐慌。

(三)科學(xué)止損，制定合理的基層應(yīng)急預(yù)案

在新冠肺炎疫情防控工作中，基層應(yīng)急管理工作出現(xiàn)了應(yīng)急預(yù)案同質(zhì)化、“重救輕防”等問(wèn)題，完善縣區(qū)應(yīng)急預(yù)案建設(shè)是科學(xué)止損的保證。定期編制和修訂應(yīng)急預(yù)案，可以進(jìn)一步規(guī)范縣區(qū)應(yīng)急管理流程。合理的縣區(qū)應(yīng)急預(yù)案應(yīng)堅(jiān)持因地制宜的原則，根據(jù)區(qū)域特點(diǎn)對(duì)突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案進(jìn)行分類(lèi)整理，明確縣區(qū)應(yīng)急管理主體的職責(zé)和工作流程。

優(yōu)化應(yīng)急管理預(yù)案，我國(guó)可出臺(tái)基層應(yīng)急法律相關(guān)細(xì)則，明確規(guī)定應(yīng)急管理主體權(quán)責(zé)。

第一，立法應(yīng)明確應(yīng)急管理中的中央與地方職責(zé)關(guān)系[22]。給予地方政府更多更大的自主權(quán)，擺脫我國(guó)基層應(yīng)急管理無(wú)法正面處理風(fēng)險(xiǎn)的缺陷，讓基層應(yīng)急管理在無(wú)法依靠上級(jí)政府的指令時(shí)，能自主分析危機(jī)情況，做出相應(yīng)判斷，及時(shí)發(fā)布應(yīng)急預(yù)警，有效控制突發(fā)公共衛(wèi)生事件的進(jìn)一步蔓延。同時(shí)，規(guī)范基層政府人員行為，避免其超越法律界限侵害公民應(yīng)有權(quán)利。

第二，加強(qiáng)法律法規(guī)對(duì)于應(yīng)急預(yù)案的規(guī)范。強(qiáng)調(diào)基層應(yīng)急預(yù)案堅(jiān)持因地制宜原則，根據(jù)基層實(shí)際情況制定適用于本地區(qū)的預(yù)案。嚴(yán)禁照搬照抄上級(jí)或其他地區(qū)預(yù)案而應(yīng)由專(zhuān)業(yè)的專(zhuān)家學(xué)者編制預(yù)案，保證應(yīng)急預(yù)案的可適用性。

第三，完整的應(yīng)急管理工作應(yīng)該包含事前、事中、事后整個(gè)流程。從法律層面規(guī)范基層應(yīng)急管理工作，加強(qiáng)基層政府對(duì)于事前檢測(cè)、事后恢復(fù)的具體調(diào)度。縣區(qū)應(yīng)急管理主體本身應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況制定合理的應(yīng)急預(yù)案。首先，縣區(qū)應(yīng)急管理主體根據(jù)本區(qū)域發(fā)生過(guò)的突發(fā)公共衛(wèi)生事件及事件的材料進(jìn)行分析，結(jié)合區(qū)域?qū)嶋H情況，對(duì)未來(lái)可能發(fā)生的突發(fā)事件進(jìn)行分析評(píng)估，并對(duì)風(fēng)險(xiǎn)源建立相關(guān)數(shù)據(jù)庫(kù)。依據(jù)事實(shí)和數(shù)據(jù)對(duì)突發(fā)事件進(jìn)行大膽的假設(shè)，并提出行之有效的預(yù)案。其次，參考其他地區(qū)發(fā)生過(guò)的突發(fā)事件，建立數(shù)據(jù)庫(kù)。根據(jù)數(shù)據(jù)進(jìn)行可能性的推測(cè)，按照最壞的打算提出該突發(fā)事件的應(yīng)急處置方案。最后，召集縣區(qū)與應(yīng)急管理工作相關(guān)的所有部門(mén)，通過(guò)座談或頭腦風(fēng)暴式的交流，選擇最適合于本區(qū)域的突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案。

(四)強(qiáng)化保障，推動(dòng)優(yōu)質(zhì)應(yīng)急資源建設(shè)

強(qiáng)化縣區(qū)級(jí)應(yīng)急管理工作中的突發(fā)事件專(zhuān)項(xiàng)應(yīng)急資源保障建設(shè)，推動(dòng)儲(chǔ)備優(yōu)質(zhì)應(yīng)急資源。應(yīng)急資源保障是應(yīng)急管理工作中的后盾力量，縣區(qū)級(jí)應(yīng)急管理主體應(yīng)對(duì)轄區(qū)內(nèi)的應(yīng)急資源進(jìn)行評(píng)估，并制定有效的應(yīng)急對(duì)策。強(qiáng)化突發(fā)事件專(zhuān)項(xiàng)急需資源保障建設(shè)主要體現(xiàn)在物資保障、信息保障和人力資源保障等方面。

物資保障方面，縣區(qū)級(jí)財(cái)政部門(mén)每年支出預(yù)算應(yīng)包含突發(fā)事件應(yīng)急保障金，日常用于轄區(qū)內(nèi)應(yīng)急信息平臺(tái)、應(yīng)急通訊設(shè)備的維護(hù)以及應(yīng)急預(yù)案修訂。各縣區(qū)應(yīng)急管理主體根據(jù)區(qū)域自身情況，統(tǒng)籌規(guī)劃突發(fā)事件應(yīng)急物資數(shù)量和種類(lèi)，建立統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一分配的應(yīng)急物資儲(chǔ)備機(jī)制。強(qiáng)化各部門(mén)和各鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)急物資儲(chǔ)備相統(tǒng)一的工作機(jī)制，督促鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)急物資儲(chǔ)備中心按照需求進(jìn)行物資生產(chǎn)、調(diào)配等，聯(lián)合縣區(qū)相關(guān)企業(yè)建設(shè)應(yīng)急物資準(zhǔn)備、緊急調(diào)撥配送系統(tǒng)。同時(shí)加強(qiáng)應(yīng)急物資儲(chǔ)備監(jiān)測(cè)工作，以確保發(fā)生突發(fā)公共衛(wèi)生事件時(shí)應(yīng)急物資保障到位。

信息保障方面，完善縣區(qū)政府政策信息發(fā)布和問(wèn)題訴求反映平臺(tái)。加強(qiáng)應(yīng)急信息平臺(tái)雙向互動(dòng)功能，強(qiáng)化基層民眾訴求反映渠道，設(shè)立專(zhuān)職人員進(jìn)行民眾反饋信息收集并分析回應(yīng)。通過(guò)應(yīng)急信息平臺(tái)提高信息資源利用水平，提升資源與服務(wù)配置效率，確保信息發(fā)布的及時(shí)性和準(zhǔn)確性，正確引導(dǎo)輿論導(dǎo)向，避免政府官方信息與民眾信息出現(xiàn)偏差。

人力資源保障方面，要加大縣區(qū)應(yīng)急人員隊(duì)伍建設(shè)，包括應(yīng)急管理主體公職人員素質(zhì)建設(shè)和應(yīng)急救援隊(duì)伍建設(shè)。強(qiáng)化縣區(qū)應(yīng)急管理主體公職人員的責(zé)任意識(shí)和風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，提高工作水平及能力。加強(qiáng)對(duì)應(yīng)急管理公職人員的專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)，聽(tīng)取公安、消防、醫(yī)療等領(lǐng)域?qū)＜业闹笇?dǎo)意見(jiàn)，切實(shí)提高縣區(qū)應(yīng)急管理主體公職人員綜合素質(zhì)。強(qiáng)化應(yīng)急救援隊(duì)伍建設(shè)，全面加強(qiáng)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急救援隊(duì)伍實(shí)訓(xùn)，提高縣區(qū)應(yīng)急救援隊(duì)伍工作能力。同時(shí)強(qiáng)化應(yīng)急救援隊(duì)伍的資金保障措施，鼓勵(lì)其加強(qiáng)自身建設(shè)。

四 結(jié) 語(yǔ)

基層作為突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的前沿陣地，在新冠肺炎疫情防控工作中成果顯著，但總體能力仍需加強(qiáng)。本文在對(duì)基層應(yīng)急管理能力進(jìn)行深入分析后，發(fā)現(xiàn)了基層應(yīng)急管理工作中存在的不足，并從四個(gè)方面提出了基層應(yīng)急管理能力建設(shè)的路徑。我國(guó)應(yīng)從新冠肺炎疫情中得到警示，切實(shí)提升基層應(yīng)急管理應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的能力，從困境入手全面改革基層應(yīng)急管理工作，為今后我國(guó)的繁榮昌盛、人民的幸福安康保駕護(hù)航。