楊海靜 劉暢

摘 ? 要：當(dāng)前我國(guó)地方金融監(jiān)管正在從中央單一監(jiān)管逐漸向中央為主、地方為輔的雙層監(jiān)管模式演變。在此背景下，山東、河北、四川、天津、上海、浙江六地先后出臺(tái)地方金融監(jiān)管條例。六地條例各具創(chuàng)新之處，但也存在共性之問(wèn)題。借鑒現(xiàn)有地方條例的有益經(jīng)驗(yàn)，總結(jié)其存在的共性問(wèn)題，下一步地方金融監(jiān)管立法應(yīng)從法律體系、監(jiān)管對(duì)象、監(jiān)管目標(biāo)、監(jiān)管科技、協(xié)調(diào)機(jī)制等方面予以改進(jìn)，以實(shí)現(xiàn)央地金融監(jiān)管權(quán)的優(yōu)化配置。

關(guān)鍵詞：地方金融;監(jiān)管立法;央地分權(quán);金融風(fēng)險(xiǎn)

中圖分類(lèi)號(hào)：F830.2 ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：B ?文章編號(hào)：1674-2265（2020）10-0039-06

DOI：10.19647/j.cnki.37-1462/f.2020.10.006

近年來(lái)，我國(guó)地方金融發(fā)展迅速，數(shù)量激增，種類(lèi)繁多，已經(jīng)成為我國(guó)金融體系不容忽視的組成部分①。但與此同時(shí)，無(wú)照經(jīng)營(yíng)、違法放貸、非法吸存、集資詐騙等違法違規(guī)活動(dòng)也大量出現(xiàn)，網(wǎng)貸平臺(tái)倒閉、私募基金跑路等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，地方金融風(fēng)險(xiǎn)不斷暴露。一方面，中央對(duì)地方金融的垂直監(jiān)管存在觸角不足、鏈條過(guò)長(zhǎng)、資源有限等問(wèn)題，難以應(yīng)對(duì)數(shù)量龐大的地方金融組織和活動(dòng)。另一方面，各地金融發(fā)展參差不齊，地方政府較之中央政府具有信息優(yōu)勢(shì)和監(jiān)管優(yōu)勢(shì)，卻缺乏監(jiān)管權(quán)限，地方金融監(jiān)管亟須立法支持。

一、地方金融監(jiān)管立法的背景與現(xiàn)狀

（一）地方金融監(jiān)管立法的宏觀背景

20世紀(jì)80年代，我國(guó)地方政府對(duì)金融業(yè)并無(wú)監(jiān)管權(quán)，主要由中國(guó)人民銀行及其分支機(jī)構(gòu)對(duì)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管，此后，隨著證監(jiān)會(huì)、原保監(jiān)會(huì)、原銀監(jiān)會(huì)相繼成立，形成了以“一行三會(huì)”為主體的分業(yè)垂直監(jiān)管模式。隨著地方金融的快速發(fā)展，我國(guó)金融監(jiān)管開(kāi)始從中央單一監(jiān)管逐漸向中央為主、地方為輔的雙層監(jiān)管模式演變（寧子昂，2018）[1]。2008年以后，中央嘗試將部分金融監(jiān)管權(quán)交給地方政府，各地地方金融辦公室開(kāi)始行使監(jiān)管職能。2017年第五次全國(guó)金融工作會(huì)議明確了對(duì)七類(lèi)機(jī)構(gòu)和四類(lèi)場(chǎng)所的地方金融監(jiān)管權(quán)限，初步形成“7+4”的地方金融監(jiān)管格局②，在此框架基礎(chǔ)上，多地地方金融監(jiān)督管理局掛牌成立，地方政府屬地風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任被強(qiáng)化。

（二）地方金融監(jiān)管立法現(xiàn)狀

為落實(shí)地方金融監(jiān)管屬地責(zé)任，各地紛紛出臺(tái)政策文件，其內(nèi)容大體可分為以下三類(lèi)。（1）關(guān)于地方金融監(jiān)管的總體指導(dǎo)思想。主要表現(xiàn)為各地政府“意見(jiàn)”“通知”等規(guī)范性文件，如《山東省人民政府關(guān)于建立健全地方金融監(jiān)管體制的意見(jiàn)》《滄州市人民政府辦公室關(guān)于加強(qiáng)地方金融監(jiān)管工作的通知》等。（2）對(duì)各行業(yè)的分類(lèi)分業(yè)監(jiān)管辦法。如山東、四川、上海、北京、天津等地的小額貸款公司監(jiān)督管理辦法，天津、南京、云南、海南、成都等地的商業(yè)保理暫行辦法等。（3）部分地方開(kāi)始嘗試地方性法規(guī)。2013年出臺(tái)的《溫州市民間融資管理?xiàng)l例》首次在地方性法規(guī)層面對(duì)民間金融進(jìn)行規(guī)范;2016年，山東省率先出臺(tái)《山東省地方金融條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《山東條例》），此后，河北、四川、天津、上海、浙江等地相繼頒布地方金融監(jiān)管條例，江蘇、北京等地也在加快推進(jìn)立法工作，地方金融監(jiān)管立法進(jìn)入活躍期。

（三）地方金融監(jiān)管的實(shí)質(zhì)

我國(guó)現(xiàn)階段地方金融監(jiān)管的實(shí)質(zhì)是央地金融監(jiān)管事權(quán)的分權(quán)問(wèn)題。財(cái)政分權(quán)理論可以作為金融監(jiān)管分權(quán)的邏輯起點(diǎn)。在傳統(tǒng)的財(cái)政分權(quán)理論中，Tiebout（1956）[2]認(rèn)為人們可以通過(guò)自由流動(dòng)選擇遷入滿足其公共產(chǎn)品偏好的地區(qū)，因此，將財(cái)政自主權(quán)交給地方政府可以促進(jìn)地方競(jìng)爭(zhēng)、優(yōu)化資源配置。Stigler（1957）[3]提出，下級(jí)政府更貼近本地居民，因此在了解轄區(qū)居民對(duì)地方公共產(chǎn)品的需求方面享有信息上的優(yōu)勢(shì)。Oates（1972）[4]主張若將公共產(chǎn)品交由中央統(tǒng)一供給，無(wú)法滿足不同群體之間的偏好差異，在產(chǎn)品供給成本相同的情況下，由地方政府分散提供公共產(chǎn)品更有利于實(shí)現(xiàn)福利最大化。金融監(jiān)管的運(yùn)作機(jī)制在于監(jiān)管部門(mén)通過(guò)公權(quán)力干預(yù)金融市場(chǎng)，為地方金融機(jī)構(gòu)建立并維持穩(wěn)定安全的金融秩序，所有市場(chǎng)主體均可同等享有這項(xiàng)效益而不能排他獲得，因此金融監(jiān)管具有公共物品的非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性特征，應(yīng)當(dāng)遵守分權(quán)原則（段志國(guó)，2016）[5]。

除了央地分權(quán)的金融監(jiān)管模式，還存在兩種極端的金融監(jiān)管模式：中央金融監(jiān)管集權(quán)和地方政府自治。高度集權(quán)的中央金融管理體制已被我國(guó)實(shí)踐證明不可取而退出歷史舞臺(tái)，原因在于該體制容易忽視地方正當(dāng)利益訴求，一定程度上抑制了地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，且其本身的信息劣勢(shì)也無(wú)力應(yīng)對(duì)數(shù)量龐大的地方金融機(jī)構(gòu)。但將金融監(jiān)管權(quán)全部交由地方政府，可能誘發(fā)地方金融資源惡性競(jìng)爭(zhēng)下的區(qū)域性金融風(fēng)險(xiǎn)。金融風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題事關(guān)全國(guó)，局部區(qū)域內(nèi)的金融風(fēng)險(xiǎn)可能會(huì)由點(diǎn)及面，通過(guò)網(wǎng)絡(luò)或資金鏈進(jìn)行跨區(qū)域傳導(dǎo)，抑或通過(guò)信任危機(jī)的傳染造成大范圍恐慌，最終升級(jí)為系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)（李文龍，2011）[6]。

既往模式及理論研究表明，金融監(jiān)管權(quán)的適度下放將更有利于監(jiān)管目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。尋求地方金融監(jiān)管權(quán)在央地之間的合理配置，確立地方政府的權(quán)力行使邊界，其核心問(wèn)題在于明確地方政府享有多大程度的金融監(jiān)管權(quán)（段志國(guó)，2015）[7]。

二、我國(guó)地方金融監(jiān)管立法的創(chuàng)新實(shí)踐——基于六省市監(jiān)管條例的差異

依據(jù)《立法法》，金融基本制度屬于法律保留的范圍③，因此有關(guān)金融監(jiān)管的地方性立法往往被認(rèn)為在立法權(quán)限上不合法。也有觀點(diǎn)認(rèn)為，金融監(jiān)管重在“監(jiān)管”，不屬于金融基本制度范疇（朱寧寧，2019）[8]。該觀點(diǎn)看似有理，卻也難免有注釋正名之嫌。無(wú)論《立法法》的“金融基本制度”如何解釋?zhuān)胤浇鹑诒O(jiān)管亟須立法而中央立法尚不具備客觀條件確是當(dāng)前現(xiàn)實(shí)。地方立法能夠總結(jié)當(dāng)?shù)乇O(jiān)管經(jīng)驗(yàn)，回應(yīng)地方金融監(jiān)管需求，地域范圍的限定也使得立法試錯(cuò)成本較低，地方立法先行成為地方金融監(jiān)管的必由之路。在各地地方金融發(fā)展參差不齊的背景下，山東、河北、四川、天津、上海、浙江六地條例呈現(xiàn)差異化特征，各有創(chuàng)新，具體體現(xiàn)在以下四個(gè)方面：

（一）監(jiān)管目標(biāo)兼顧金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)

Taylor（1995）[9]的“雙峰監(jiān)管理論”認(rèn)為，金融監(jiān)管的目的應(yīng)從兩個(gè)維度實(shí)現(xiàn)：一是通過(guò)審慎監(jiān)管防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn);二是加強(qiáng)對(duì)金融機(jī)構(gòu)的行為監(jiān)管以保護(hù)消費(fèi)者的合法權(quán)益。尤其是在互聯(lián)網(wǎng)金融異?；钴S的今天，金融消費(fèi)者所處的劣勢(shì)地位更讓保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益成為地方金融監(jiān)管的重要目標(biāo)（林勝鴻，2020）[10]。

在各地條例中，上海市的創(chuàng)新之舉為其他省市提供了有益的借鑒。第一，《上海市地方金融監(jiān)督管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng) 《上海條例》） 開(kāi)宗明義，將“維護(hù)金融消費(fèi)者和投資者合法權(quán)益”作為與“防范化解金融風(fēng)險(xiǎn)”“促進(jìn)金融發(fā)展”等并駕齊驅(qū)的立法目的。第二，《上海條例》在具體制度保障方面確立了全方位的消費(fèi)者保護(hù)機(jī)制，要求地方金融組織事前履行如實(shí)告知義務(wù)、事中遵守業(yè)務(wù)開(kāi)展準(zhǔn)則、事后建立爭(zhēng)議解決機(jī)制，并在法律責(zé)任層面對(duì)主動(dòng)及時(shí)賠償金融消費(fèi)者損失的地方金融機(jī)構(gòu)給予從輕或減輕的行政處罰?！稄B門(mén)經(jīng)濟(jì)特區(qū)地方金融條例（草案）》也進(jìn)一步完善了消費(fèi)者保護(hù)機(jī)制，為防止消費(fèi)者信息泄露，規(guī)定了地方金融組織的信息安全保護(hù)義務(wù)④，呼應(yīng)了我國(guó)《民法典》中的個(gè)人信息保護(hù)制度。

從以上地方立法關(guān)于立法目的的表述和相關(guān)制度設(shè)計(jì)可見(jiàn)，地方政府金融監(jiān)管開(kāi)始關(guān)注金融消費(fèi)者訴求和權(quán)益保護(hù)。保護(hù)金融消費(fèi)者合法權(quán)益是未來(lái)金融監(jiān)管的必然趨勢(shì)和重要內(nèi)容。

（二）監(jiān)管制度體現(xiàn)地方金融發(fā)展特點(diǎn)

浙江作為民營(yíng)經(jīng)濟(jì)大省，民間借貸尤為活躍，以溫州為甚⑤。2011年，溫州爆發(fā)民間借貸危機(jī)，《溫州市民間融資管理?xiàng)l例》應(yīng)運(yùn)而生。以溫州模式為先導(dǎo)，《浙江省地方金融條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《浙江條例》）將民間融資服務(wù)企業(yè)納入監(jiān)管對(duì)象，并明確了民間借貸的一系列配套制度⑥。對(duì)于數(shù)額較大、涉眾較多的情形，由借款人承擔(dān)備案義務(wù)，并將履行該義務(wù)的情況作為重要的信用信息。備案制度有利于監(jiān)管部門(mén)了解借貸規(guī)模、掌控借貸風(fēng)險(xiǎn)，將個(gè)人信用與履約情況掛鉤則有助于利用信用信息體系為民間借貸創(chuàng)造良好的生長(zhǎng)土壤。此外，《浙江條例》還制定了罰單制度，明確違反條例的民間融資服務(wù)企業(yè)、借款人的法律責(zé)任，以達(dá)到威懾和制裁的目的。

浙江民間借貸監(jiān)管制度回應(yīng)了當(dāng)?shù)氐膶?shí)際問(wèn)題，刻有濃郁的地域標(biāo)記，為全國(guó)地方金融監(jiān)管立法創(chuàng)新提供了參考。對(duì)地方立法部門(mén)而言，如何在貫徹實(shí)施中央文件的同時(shí)結(jié)合地域特色，使地方金融監(jiān)管條例適應(yīng)本地金融發(fā)展特點(diǎn)，是地方金融監(jiān)管立法進(jìn)程中應(yīng)當(dāng)關(guān)注的重點(diǎn)。

（三）監(jiān)管措施強(qiáng)調(diào)現(xiàn)場(chǎng)檢查

監(jiān)管措施是實(shí)施監(jiān)管的有效保障。隨著科技的發(fā)展，非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管的應(yīng)用范圍日趨廣泛，但現(xiàn)場(chǎng)檢查仍是地方金融監(jiān)管的重要監(jiān)管方式之一。《山東條例》通過(guò)規(guī)定詢問(wèn)工作人員、查閱復(fù)制相關(guān)文件資料、檢查業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)管理系統(tǒng)、約談董監(jiān)高等方式，確立了地方金融監(jiān)管部門(mén)現(xiàn)場(chǎng)檢查的基本措施。對(duì)可能被轉(zhuǎn)移、隱匿或毀損的證據(jù)材料，河北、四川、天津、浙江四省市的地方金融監(jiān)管條例增加了“先行登記保存”行為⑦，豐富了現(xiàn)場(chǎng)檢查中的監(jiān)管手段。《上海條例》將地方金融監(jiān)管部門(mén)的現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法權(quán)進(jìn)一步擴(kuò)大，經(jīng)市地方金融監(jiān)管部門(mén)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，有權(quán)對(duì)相應(yīng)證據(jù)材料和經(jīng)營(yíng)活動(dòng)場(chǎng)所設(shè)施予以查封扣押，這是地方性法規(guī)首次規(guī)定金融監(jiān)管部門(mén)可在現(xiàn)場(chǎng)檢查中采取行政強(qiáng)制措施。

（四）法律責(zé)任著眼于注重“負(fù)責(zé)人”的責(zé)任

各地條例在法律責(zé)任設(shè)置上有所差異。對(duì)于違反法律法規(guī)的地方金融組織，六地條例規(guī)定地方金融監(jiān)管部門(mén)可采取責(zé)令限期改正、責(zé)令停業(yè)、罰款等行政處罰乃至追究刑事責(zé)任。秉承從嚴(yán)治理的監(jiān)管思路，對(duì)于情節(jié)嚴(yán)重的，天津、上海、浙江允許吊銷(xiāo)經(jīng)營(yíng)許可證或取消試點(diǎn)資格。“雙罰制”的運(yùn)用也是各地條例的亮點(diǎn)。六地條例明確，對(duì)地方金融組織給予處罰的同時(shí)，可以對(duì)其負(fù)責(zé)人進(jìn)行問(wèn)責(zé)?！柏?zé)任到人”制度增強(qiáng)了地方監(jiān)管的威懾力度，有助于督促地方金融組織合規(guī)經(jīng)營(yíng)。

《上海條例》創(chuàng)新性地規(guī)定了控股股東、實(shí)際控制人的剩余風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任，在地方金融組織終止或中止相關(guān)業(yè)務(wù)后，控股股東、實(shí)際控制人可出具書(shū)面承諾，承擔(dān)未清償債務(wù)⑧，此舉旨在保護(hù)債權(quán)人利益。但是法人本是具有獨(dú)立法律人格的社會(huì)組織，除非有法律明文規(guī)定，債權(quán)人無(wú)法直接要求股東對(duì)企業(yè)債務(wù)承擔(dān)清償責(zé)任?！渡虾l例》這一條款設(shè)計(jì)還需要進(jìn)一步細(xì)化，明確其適用情形。

三、我國(guó)地方金融監(jiān)管立法面臨的問(wèn)題——基于六省市監(jiān)管條例的共性

（一）立法依據(jù)不明確

各地條例第一條均明確了其立法依據(jù)，即“依據(jù)有關(guān)法律、行政法規(guī)”，但這些“法律、行政法規(guī)”目前是付之闕如。在行政法規(guī)層面，目前僅有《融資擔(dān)保公司監(jiān)督管理?xiàng)l例》對(duì)融資擔(dān)保公司的地方監(jiān)管權(quán)限作了明確授權(quán)，其他地方金融組織的監(jiān)管權(quán)限來(lái)源于《融資租賃企業(yè)監(jiān)督管理辦法》《關(guān)于加強(qiáng)影子銀行監(jiān)管有關(guān)問(wèn)題的通知》等部門(mén)規(guī)章和規(guī)范性文件，法律位階較低，影響了各地地方金融監(jiān)管條例的有效性。此外，地方金融監(jiān)管部門(mén)的監(jiān)管方式主要是行政許可和行政處罰，而部門(mén)規(guī)章和規(guī)范性文件并無(wú)權(quán)設(shè)置，使地方金融監(jiān)管部門(mén)執(zhí)法的合法性受到質(zhì)疑。

地方金融監(jiān)管缺乏法律和行政法規(guī)層面的授權(quán)，難免“名不正言不順”;而作為監(jiān)管主體的地方金融監(jiān)管部門(mén)法律地位不明確、監(jiān)管權(quán)限不明，直接影響其監(jiān)管效率。高位階的法律授權(quán)成為當(dāng)前地方金融監(jiān)管立法亟待解決的首要問(wèn)題。

（二）地方金融監(jiān)管范圍模糊

地方金融的監(jiān)管范圍取決于地方金融組織的概念界定（管斌和萬(wàn)超，2020）[11]。但由于缺乏權(quán)威定義，實(shí)踐中，通常由國(guó)務(wù)院或相關(guān)部委通過(guò)“一事一議”的方式對(duì)地方金融監(jiān)管部門(mén)進(jìn)行授權(quán)，以此不斷擴(kuò)充地方金融組織的種類(lèi)（陳斌彬，2020）[12]。這給地方立法留下了較大的操作空間，各地條例明示列舉的地方金融組織的范圍有所差異。

需要提及的是，六省市監(jiān)管條例均未將P2P、股權(quán)眾籌等新型金融業(yè)態(tài)明確納入監(jiān)管范圍，而是通過(guò)“等”的表述予以兜底，但該“等”系“等外等”還是“等內(nèi)等”尚需解釋。中央出臺(tái)部門(mén)規(guī)章和規(guī)范性文件，授予了地方金融監(jiān)管部門(mén)對(duì)P2P平臺(tái)的監(jiān)管權(quán)限⑨，此后六地出臺(tái)的地方性法規(guī)卻均未將P2P網(wǎng)貸平臺(tái)納入地方金融組織范圍，部門(mén)規(guī)章和地方性法規(guī)之間發(fā)生沖突。國(guó)務(wù)院部委和省級(jí)人大及常委會(huì)作為二者的制定主體，分屬不同的權(quán)力體系，二者法律位階高低難以一言以蔽之。此外，盡管法規(guī)層面上關(guān)于P2P平臺(tái)監(jiān)管的規(guī)定先后矛盾、模糊不清，而監(jiān)管實(shí)踐中地方金融監(jiān)督管理局早已“越權(quán)”行使了監(jiān)管職權(quán)，負(fù)起了屬地責(zé)任。

（三）地方金融監(jiān)管部門(mén)定位不清晰

地方政府在監(jiān)管地方金融組織的同時(shí)，往往還肩負(fù)著促進(jìn)地方金融發(fā)展的責(zé)任，從各地條例涉及發(fā)展政策的篇幅可見(jiàn)一斑。地方金融監(jiān)督管理局作為地方政府的下屬機(jī)構(gòu)，職能同樣混雜。如天津市地方金融監(jiān)督管理局內(nèi)設(shè)開(kāi)放發(fā)展處，負(fù)責(zé)推進(jìn)本市金融領(lǐng)域的招商引資工作⑩，這樣的職能定位本身就已違反監(jiān)管部門(mén)的中立性要求。經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)是一個(gè)易于衡量的指標(biāo)，地方金融監(jiān)管的效果卻難以顯明，地方金融監(jiān)管部門(mén)在面臨推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和防控金融風(fēng)險(xiǎn)的選擇時(shí)，往往會(huì)偏離自身定位，重發(fā)展輕監(jiān)管，與中央的金融監(jiān)管目標(biāo)背道而馳。

發(fā)展與監(jiān)管不是非此即彼的對(duì)立關(guān)系，我國(guó)亟須重塑地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的定位，再次審視發(fā)展與監(jiān)管之間的關(guān)系，促進(jìn)二者之間的兼容，使中央和地方的金融監(jiān)管目標(biāo)得以趨同。

（四）監(jiān)管科技效果受限

面對(duì)不斷涌現(xiàn)的金融業(yè)務(wù)創(chuàng)新產(chǎn)品，傳統(tǒng)的監(jiān)管手段已無(wú)法應(yīng)對(duì)。各地政府開(kāi)始積極推進(jìn)監(jiān)管科技?，條例中表現(xiàn)為“支持云計(jì)算、大數(shù)據(jù)、人工智能、區(qū)塊鏈等新興科技在金融服務(wù)和金融監(jiān)督管理領(lǐng)域的運(yùn)用”?。

可以肯定的是，監(jiān)管科技的運(yùn)用是地方金融監(jiān)管順應(yīng)時(shí)代潮流之必然選擇，但一項(xiàng)新事物的起步過(guò)程必然伴隨著阻礙與挑戰(zhàn)。首先，監(jiān)管科技缺少法律法規(guī)的規(guī)制。使用監(jiān)管科技的標(biāo)準(zhǔn)是什么，“監(jiān)管科技”由誰(shuí)監(jiān)管，如何把握監(jiān)管科技的適用范圍等諸多問(wèn)題，都是監(jiān)管科技立法亟須明確的事項(xiàng)?。其次，監(jiān)管科技在運(yùn)用過(guò)程中涉及對(duì)大量數(shù)據(jù)的收集與分析，由于目前缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間數(shù)據(jù)差異較大，監(jiān)管科技落地困難。最后，地方金融監(jiān)管部門(mén)本身不具備技術(shù)開(kāi)發(fā)能力，通常是由監(jiān)管部門(mén)設(shè)置監(jiān)管規(guī)則，引入第三方專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)提供技術(shù)支持，存在數(shù)據(jù)泄露等風(fēng)險(xiǎn)。

（五）金融監(jiān)管協(xié)調(diào)乏力

雙層監(jiān)管模式下，央地監(jiān)管協(xié)調(diào)尤為重要。為推進(jìn)地方金融監(jiān)管體系改革，全國(guó)多地通過(guò)建立聯(lián)席會(huì)議、簽署備忘錄等方式進(jìn)行了積極探索。地方實(shí)踐在一定程度上緩解了金融監(jiān)管協(xié)調(diào)的困難，但也存在聯(lián)席會(huì)議流于形式、備忘錄效果受限等問(wèn)題，金融監(jiān)管協(xié)作力量仍然較弱。2020年1月，國(guó)務(wù)院金融委辦公室印發(fā)了《關(guān)于建立地方協(xié)調(diào)機(jī)制的意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)[2013]107號(hào)），至此，央地金融監(jiān)管協(xié)調(diào)不再停留在地方自發(fā)探索層面，迎來(lái)了頂層制度設(shè)計(jì)（陳盼，2020）[13]。在此背景下，《上海條例》《浙江條例》順應(yīng)時(shí)勢(shì)，在本地金融工作議事協(xié)調(diào)機(jī)制的基礎(chǔ)上，結(jié)合金融委辦公室地方協(xié)調(diào)機(jī)制，圍繞監(jiān)管協(xié)調(diào)、地方金融改革、信息共享和消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)四個(gè)方面打造雙協(xié)調(diào)機(jī)制。

央地金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制初具雛形，但真正的構(gòu)建之路任重而道遠(yuǎn)。明確中央和地方之間的金融監(jiān)管事權(quán)是建立框架的第一步，但目前我國(guó)中央和地方的金融監(jiān)管邊界仍不清晰。配套措施的缺失，也使得地方協(xié)調(diào)機(jī)制空有其表，以加強(qiáng)監(jiān)管信息共享為例，部分省市條例中雖有籠統(tǒng)性表述，但對(duì)具體由誰(shuí)牽頭、以何種方式加強(qiáng)信息溝通等細(xì)節(jié)還未有明確的規(guī)定。

四、完善地方金融監(jiān)管的路徑選擇

于差異之處求創(chuàng)新，于相同之處找問(wèn)題，下一步地方金融監(jiān)管應(yīng)朝規(guī)范化、完備化、信息化的方向發(fā)展。

（一）健全地方金融監(jiān)管法律體系

當(dāng)前我國(guó)地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管權(quán)來(lái)自中央的行政指令，現(xiàn)行法律并無(wú)對(duì)地方金融監(jiān)管的賦權(quán)規(guī)定，權(quán)源瑕疵影響地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)管措施的法律效力，因此當(dāng)務(wù)之急是通過(guò)制定高位階法規(guī)，明確地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的權(quán)力來(lái)源，讓授權(quán)方式回歸合法。

地方立法的活力在于創(chuàng)新。在中央進(jìn)行明確授權(quán)后，地方應(yīng)當(dāng)秉持不與上位法相抵觸的原則，基于對(duì)本地區(qū)實(shí)際情況的考量，把握當(dāng)?shù)氐胤浇鹑诘陌l(fā)展規(guī)律和問(wèn)題，積極出臺(tái)地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章。除此以外，地方金融監(jiān)管部門(mén)還應(yīng)制定監(jiān)管細(xì)則，明確監(jiān)管方法、界定標(biāo)準(zhǔn)等細(xì)節(jié)，完善補(bǔ)充地方金融監(jiān)管法律體系。

（二）廓清地方金融監(jiān)管對(duì)象

明晰地方金融組織的范圍是地方進(jìn)行金融監(jiān)管的前提。對(duì)于P2P平臺(tái)，從中央層面看，相關(guān)政策文件⑨已明確P2P平臺(tái)的基本監(jiān)管格局是由中央負(fù)責(zé)制定監(jiān)管框架、明確發(fā)展方向，地方負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)P2P平臺(tái)的備案登記、風(fēng)險(xiǎn)防范處置等具體工作。從監(jiān)管授權(quán)看，“一事一議”的個(gè)案授權(quán)無(wú)法適應(yīng)蓬勃?jiǎng)?chuàng)新的地方金融發(fā)展，難免掛一漏萬(wàn)。未來(lái)在高位階立法中，應(yīng)當(dāng)通過(guò)概括加列舉的方式明確地方金融監(jiān)管對(duì)象，保證地方金融監(jiān)管的一致性。

（三）調(diào)整地方金融監(jiān)管目標(biāo)

地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)定位不明確導(dǎo)致央地金融監(jiān)管目標(biāo)不一致。中央層面意在通過(guò)地方監(jiān)管防范金融風(fēng)險(xiǎn)、維護(hù)金融秩序，而地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)則同時(shí)肩負(fù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和監(jiān)管雙重責(zé)任，在實(shí)際工作中往往存在“重發(fā)展、輕監(jiān)管”的問(wèn)題。確立明確的地方金融監(jiān)管目標(biāo)有助于地方在規(guī)范與促進(jìn)之間尋得平衡，應(yīng)調(diào)整地方發(fā)展框架，改進(jìn)政府考核體系，通過(guò)弱化GDP評(píng)估指標(biāo)、提升監(jiān)管指標(biāo)的重要性等方式，促使政府轉(zhuǎn)變方向，不再盲目地追求經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)，而是放眼全局、加強(qiáng)監(jiān)管。此外，地方金融監(jiān)管更應(yīng)關(guān)注消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)，未來(lái)應(yīng)建立全方位的消費(fèi)者保護(hù)機(jī)制，維護(hù)消費(fèi)者的合法利益訴求。

（四）加強(qiáng)監(jiān)管科技應(yīng)用

監(jiān)管科技是信息時(shí)代有效監(jiān)管的必要手段。目前對(duì)監(jiān)管科技的規(guī)制僅停留于部門(mén)工作文件層面，為明確監(jiān)管科技的應(yīng)用規(guī)則，應(yīng)積極制定法律法規(guī)，規(guī)范監(jiān)管科技的法律地位、監(jiān)管主體、適用范圍等相關(guān)事項(xiàng)。對(duì)于數(shù)據(jù)的非標(biāo)準(zhǔn)化問(wèn)題，可以借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，重塑監(jiān)管方式，保障技術(shù)落地。如在信息報(bào)送階段，由于對(duì)文字形式的監(jiān)管規(guī)則的理解不同，各個(gè)地方金融機(jī)構(gòu)報(bào)送的數(shù)據(jù)常有偏差。英國(guó)金融行為監(jiān)管局對(duì)此做了積極的嘗試，將語(yǔ)言化的監(jiān)管規(guī)則轉(zhuǎn)換為機(jī)器可讀的語(yǔ)言，使機(jī)器可以從數(shù)據(jù)庫(kù)中自動(dòng)提取金融機(jī)構(gòu)的數(shù)據(jù)。對(duì)于信息泄露等外生風(fēng)險(xiǎn)，監(jiān)管部門(mén)對(duì)內(nèi)應(yīng)加強(qiáng)人才儲(chǔ)備，提高自身監(jiān)管水平;對(duì)外應(yīng)嚴(yán)格審查第三方的資質(zhì)，限定數(shù)據(jù)的授權(quán)范圍，并建立監(jiān)管數(shù)據(jù)安全防護(hù)機(jī)制，保障信息安全。

（五）完善央地金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制

央地金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制的構(gòu)建以合理劃分央地金融監(jiān)管事權(quán)為前提。由于缺乏上位法，目前中央層面主要通過(guò)政策性文件方式明確界定央地金融監(jiān)管事權(quán)。在理論層面，對(duì)于如何劃分央地監(jiān)管邊界，目前也尚未有成熟統(tǒng)一的觀點(diǎn)。屈淑娟（2017）[14]認(rèn)為，應(yīng)以金融風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)來(lái)區(qū)分央地監(jiān)管范圍，原則上由中央對(duì)風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)高、涉及范圍廣泛的領(lǐng)域進(jìn)行監(jiān)管。顏蘇和王剛（2019）[15]主張中央應(yīng)當(dāng)側(cè)重審慎監(jiān)管，制定規(guī)則防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，地方關(guān)注行為監(jiān)管，保護(hù)金融消費(fèi)者合法權(quán)益。前已述及，地方金融組織數(shù)量龐大、類(lèi)型眾多，單個(gè)組織規(guī)模不大，應(yīng)由地方政府對(duì)其進(jìn)行微觀監(jiān)管，賦予地方廣泛的監(jiān)管權(quán)限，防止出現(xiàn)監(jiān)管空白;中央應(yīng)側(cè)重于宏觀審慎管理，通過(guò)立法方式和業(yè)務(wù)指導(dǎo)方式進(jìn)行監(jiān)管。在權(quán)責(zé)劃分明確的基礎(chǔ)上，應(yīng)在當(dāng)前政策文件基礎(chǔ)上逐步推進(jìn)行政法規(guī)和法律層級(jí)的立法。

為落實(shí)金融委辦公室地方協(xié)調(diào)機(jī)制，還應(yīng)制定相應(yīng)的配套措施。由中央銀行牽頭，在省級(jí)政府建設(shè)輻射全國(guó)范圍的監(jiān)管信息共享服務(wù)平臺(tái)體系，以此加強(qiáng)央地間的信息共享?；诘胤浇鹑诒O(jiān)管的屬地管理原則，針對(duì)跨地域非法金融活動(dòng)，省級(jí)政府之間應(yīng)當(dāng)積極推進(jìn)執(zhí)行協(xié)調(diào)，在地方無(wú)法達(dá)成共識(shí)的情況下， 由中央監(jiān)管機(jī)構(gòu)的分支或派駐機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)解決。

注：

①根據(jù)中國(guó)人民銀行出具的《2020年上半年小額貸款公司統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)報(bào)告》，截至2020年6月末，全國(guó)共有小額貸款公司7333家;《2020上半年中國(guó)融資租賃業(yè)發(fā)展報(bào)告》顯示，截至2020年6月末，全國(guó)融資租賃企業(yè)總數(shù)約為12151家。

②小額貸款公司、融資擔(dān)保公司、區(qū)域性股權(quán)市場(chǎng)、典當(dāng)行、融資租賃公司、商業(yè)保理公司、地方資產(chǎn)管理公司以及轄內(nèi)投資公司、農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社、社會(huì)眾籌機(jī)構(gòu)、地方各類(lèi)交易所，即“7+4”類(lèi)機(jī)構(gòu)。

③參見(jiàn)《立法法》第八條規(guī)定：“下列事項(xiàng)只能制定法律：（九）基本經(jīng)濟(jì)制度以及財(cái)政、海關(guān)、金融和外貿(mào)的基本制度?！?/p>

④參見(jiàn)《廈門(mén)經(jīng)濟(jì)特區(qū)地方金融條例（草案）》第二十二條。

⑤據(jù)溫州市金融辦官網(wǎng)顯示，截至2019年3月，全市共備案民間借貸6.9萬(wàn)筆，總金額628.83億元，完成信用查詢8.39萬(wàn)筆。

⑥參見(jiàn)《浙江省地方金融條例》第十八、十九、四十四條。

⑦相較于行政強(qiáng)制措施，將先行登記保存定性為行政處罰中采取的一種證據(jù)保全措施更為合適。因?yàn)橄刃械怯洷４嫘袨橥ㄟ^(guò)設(shè)定相對(duì)人的保管義務(wù)達(dá)到保全證據(jù)的目的，而被采取行政強(qiáng)制措施的物品，其占有人會(huì)發(fā)生變化，帶有明顯的強(qiáng)制性。

⑧參見(jiàn)《上海市地方金融監(jiān)督管理?xiàng)l例》第十七條。

⑨參見(jiàn)《網(wǎng)絡(luò)借貸信息中介機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)活動(dòng)管理暫行辦法》第三十三條和《P2P網(wǎng)絡(luò)借貸風(fēng)險(xiǎn)專(zhuān)項(xiàng)整治工作實(shí)施方案》（銀監(jiān)發(fā)[2016]11號(hào)）相關(guān)規(guī)定。

⑩參見(jiàn)“天津市地方金融監(jiān)督管理局內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)及職責(zé)”，http：//jrgz.tj.gov.cn/zwgk/jgjj/jgjs/202006/t20200625_2735094.html（2020-09-29）。

?時(shí)任中國(guó)人民銀行金融研究所所長(zhǎng)孫國(guó)峰在第四屆金融科技外灘峰會(huì)上介紹，監(jiān)管科技的定義為科技與監(jiān)管的有機(jī)結(jié)合，旨在利用技術(shù)幫助金融機(jī)構(gòu)滿足監(jiān)管合規(guī)要求。

?參見(jiàn)《浙江省地方金融條例》第三十八條。

?源自西南財(cái)經(jīng)大學(xué)金融學(xué)院李志勇教授在2019年天府監(jiān)管科技論壇上的發(fā)言。

參考文獻(xiàn)：

[1]寧子昂.中央與地方雙層金融監(jiān)管體制的形成及完善 [J].經(jīng)濟(jì)縱橫，2018，（5）.

[2]Tiebout，Charles M. 1956. A Pure Theory of Local Expenditures [J].Joumal of Political Economy，64（5）.

[3]Stigler，G.J. 1957. The Tenable Range of Functions of Local Government [R].Government Printing Office.

[4]Oates，W.E. 1972. Fiscal Federalism [M].New York：Harcourt Brace Jovanovic.

[5]段志國(guó).分權(quán)背景下的地方金融監(jiān)管權(quán)研究 [D].中央財(cái)經(jīng)大學(xué)，2016.

[6]李文龍.謹(jǐn)防區(qū)域性金融風(fēng)險(xiǎn)演變?yōu)橄到y(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn) [N].金融時(shí)報(bào)，2011-11-25.

[7]段志國(guó).金融監(jiān)管權(quán)的縱向配置：理論邏輯、現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)與制度建構(gòu) [J].蘇州大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2015，36（04）.

[8]朱寧寧.要嚴(yán)格遵循不與上位法抵觸原則 [N].法制日?qǐng)?bào)，2019-06-11.

[9]Taylor，M. 1995. Twin Peaks：A Regulatory Structure for the New Century [R].Center for the Study of Financial Innovation.

[10]林勝鴻.我國(guó)區(qū)塊鏈領(lǐng)域消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)機(jī)制探究——以金融監(jiān)管沙箱構(gòu)建為路徑 [J].征信，2020，38（5）.

[11]管斌，萬(wàn)超.論我國(guó)金融監(jiān)管權(quán)“央—地”配置制度的科學(xué)設(shè)計(jì) [J].中國(guó)礦業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2020，22（1）.

[12]陳斌彬.論中央與地方金融監(jiān)管權(quán)配置之優(yōu)化——以地方性影子銀行的監(jiān)管為視角 [J].現(xiàn)代法學(xué)，2020，42（1）.

[13]陳盼.央地金融監(jiān)管協(xié)作：經(jīng)驗(yàn)、回顧與展望 [J].西南金融，2020，（4）.

[14]屈淑娟.地方政府參與金融監(jiān)管的制度邏輯及構(gòu)建路徑 [J].中國(guó)管理科學(xué)，2017，25（7）.

[15]顏蘇，王剛.地方金融監(jiān)管立法仍在路上 [J].中國(guó)金融，2019，（12）.