土地制度改革為鄉(xiāng)村振興注入新動(dòng)能

李金磊

2015年2月，長(zhǎng)垣市被確定為全國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革試點(diǎn)縣（市）之一，在隨后3年的改革探索中陸續(xù)增加了農(nóng)村土地征收制度改革、農(nóng)民宅基地制度改革任務(wù)，承擔(dān)了國(guó)家農(nóng)村土地制度改革的三項(xiàng)任務(wù)。作為河南省唯一試點(diǎn)市，長(zhǎng)垣市敢于擔(dān)當(dāng)、勇于創(chuàng)新，在深化農(nóng)村土地制度改革中做出了有益探索。該市堅(jiān)持以土地改革引領(lǐng)農(nóng)村綜合改革，作為激活農(nóng)村土地市場(chǎng)價(jià)值、撬動(dòng)鄉(xiāng)村振興、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型等“一舉求多效”的戰(zhàn)略舉措，為鄉(xiāng)村振興、農(nóng)民增收拓展了資金渠道，提供了空間支撐，激發(fā)了產(chǎn)業(yè)活力，使農(nóng)民真正享受到改革紅利，為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略注入了持續(xù)發(fā)展新動(dòng)能。

吹響土地制度改革沖鋒號(hào)

改革前，因土地制度原因造成城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、農(nóng)村發(fā)展不充分等問(wèn)題，長(zhǎng)垣市鄉(xiāng)村振興面臨著嚴(yán)峻局面，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

一是資金投入短缺。按照鄉(xiāng)村振興示范創(chuàng)建工程達(dá)標(biāo)村建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，全市所有行政村完成建設(shè)至少需要投入資金71.52億元，但是2018年以來(lái)，各級(jí)財(cái)政的投入只有7.53億元，中央企業(yè)和其他國(guó)有企業(yè)投入只有7.65億元，剩余資金卻無(wú)處籌措，資金缺口嚴(yán)重。多方主體投資能力均顯不足，社會(huì)資本參與鄉(xiāng)村發(fā)展的動(dòng)能不夠，村集體收入來(lái)源單一，缺乏參與鄉(xiāng)村振興的基本能力。

二是用地空間制約。長(zhǎng)垣市民營(yíng)經(jīng)濟(jì)活躍，小微企業(yè)達(dá)7800多家，產(chǎn)生了大量的用地需求，每年用地量在5000畝左右，但由于用地報(bào)批計(jì)劃指標(biāo)限制，政府往往只能保障重點(diǎn)項(xiàng)目用地，小微企業(yè)和鄉(xiāng)村發(fā)展用地?zé)o法得到有效保障，每年的缺口用地量至少在1500畝以上。同時(shí)，宅基地貪占多占現(xiàn)象多發(fā)，全市18.92萬(wàn)宗、共計(jì)9.93萬(wàn)畝宅基地，戶均面積0.52畝，其中，0.5畝以上的達(dá)3.96萬(wàn)宗，超占面積2.22萬(wàn)畝，占比22%。

三是產(chǎn)業(yè)發(fā)展受限。因鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目無(wú)法保障發(fā)展用地，其擴(kuò)大規(guī)模、帶動(dòng)發(fā)展的能力受限。全市有近千家企業(yè)用地約8000畝，存在“小散亂污”的問(wèn)題，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)布局不夠集中、產(chǎn)業(yè)無(wú)法形成互補(bǔ)效應(yīng)，安全生產(chǎn)、產(chǎn)品質(zhì)量、環(huán)境污染等方面問(wèn)題無(wú)法得到切實(shí)解決，難以做到統(tǒng)一規(guī)范化管理，嚴(yán)重影響產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。

黨的十八屆三中全會(huì)指出，經(jīng)濟(jì)體制改革是全面深化改革的重點(diǎn)，吹響了土地制度改革的沖鋒號(hào)。長(zhǎng)垣市遵循城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展思路，通過(guò)完善農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市規(guī)則，明確入市主體、規(guī)范入市程序、建立稅收制度等，對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市用途、入市途徑、入市方式進(jìn)行全方位實(shí)踐。入市形式涵蓋就地入市、調(diào)整入市、整治入市，用途涵蓋工業(yè)、商業(yè)、教育、旅游等，有償使用方式涵蓋出讓、租賃、作價(jià)出資，所有權(quán)形式涵蓋鄉(xiāng)、村、組三種所有權(quán)形式。通過(guò)“入市+住宅開(kāi)發(fā)”、創(chuàng)業(yè)園區(qū)、扶貧車(chē)間、新興產(chǎn)業(yè)、公益設(shè)施項(xiàng)目，全面釋放了改革紅利。截至2019年底，已完成集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市287宗、共計(jì)5217畝，成交金額4.71億元。

改出鄉(xiāng)村建設(shè)新財(cái)源

長(zhǎng)垣市農(nóng)村土地制度改革拓寬了鄉(xiāng)村建設(shè)資金的新渠道和路徑，通過(guò)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市分取一部分土地收益金、土地征收制度改革返還一部分收益和宅基地制度改革創(chuàng)造一部分收益等方式，為鄉(xiāng)村振興提供了啟動(dòng)資金，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)收入實(shí)現(xiàn)了零的突破。截至2019年底，達(dá)到3.85億元。

一是通過(guò)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市分取一部分土地收益金。截至2019年底，已成交的287宗集體土地，政府共收取調(diào)節(jié)金0.35億元，農(nóng)民群眾共獲得收益2.44億元，177個(gè)村集體獲得收益2.15億元。

二是通過(guò)土地征收制度改革返還一部分收益。從征收出讓的平均增值收益中提取10%，以現(xiàn)金形式返還給村集體，農(nóng)民和村集體以7：3的比例分成。截至2019年底，已有25個(gè)村集體和農(nóng)民共分享3208萬(wàn)元土地增值收益，村集體獲得收益962.4萬(wàn)元，進(jìn)一步提高農(nóng)民和村集體收益。

三是通過(guò)宅基地制度改革創(chuàng)造一部分收益。通過(guò)實(shí)行宅基地有償使用制度，截至2019年底，收取506個(gè)村莊72347戶、共計(jì)3942.55萬(wàn)元宅基地有償使用費(fèi)。指標(biāo)交易2375畝、共計(jì)2.375億元，其中村集體獲得收益1.211億元，用于群眾補(bǔ)償1.164億元。截至2019年底，全市已有564個(gè)村集體通過(guò)農(nóng)村土地制度改革獲得了收益，占比93.9%;全市村集體通過(guò)土地制度改革共獲得收入3.851億元，村均收入為68.28萬(wàn)元。

改出鄉(xiāng)村發(fā)展新空間

長(zhǎng)垣市堅(jiān)持把土地制度改革和農(nóng)村土地利用規(guī)劃、村莊建設(shè)規(guī)劃等工作結(jié)合起來(lái)，建立了由“總規(guī)劃師、責(zé)任規(guī)劃師、規(guī)劃明白人”分級(jí)負(fù)責(zé)的市、鄉(xiāng)、村三級(jí)規(guī)劃實(shí)施把控機(jī)制，先后投入財(cái)政資金3000萬(wàn)元，完成了城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)域外501個(gè)行政村的基礎(chǔ)性規(guī)劃編制;出臺(tái)了《村莊規(guī)劃建設(shè)管理暫行辦法》，將農(nóng)民建房審批職能下放到鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）和村一級(jí)，增強(qiáng)基層對(duì)宅基地管理的職權(quán)和責(zé)任，確保村莊規(guī)劃編制實(shí)施與宅基地管理工作同步銜接，拓展農(nóng)村發(fā)展新空間。

一是拓展了農(nóng)村公共生活空間。利用騰退后仍作為建設(shè)用地使用的2594畝土地，長(zhǎng)垣規(guī)劃建設(shè)了村室87個(gè)、停車(chē)場(chǎng)468個(gè)、村級(jí)養(yǎng)老服務(wù)中心64個(gè)、“四點(diǎn)半”課堂58個(gè)，把閑置的私人空間變成了開(kāi)放共享的公共空間。

二是拓展了農(nóng)村公共生態(tài)空間。騰退后復(fù)墾為耕地的6073畝土地，全市利用其中的986畝建成“四園”（花園、游園、果園、菜園）2287個(gè)。目前還建成了污水處理站點(diǎn)318個(gè)、水沖式公廁670座、鄉(xiāng)鎮(zhèn)垃圾中轉(zhuǎn)站14座，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村生態(tài)環(huán)境和人居生活環(huán)境的同步改善。

三是拓展了農(nóng)村公共文化空間。利用騰退后的宅基地和閑置房屋，累計(jì)建成村史館75個(gè)、圖書(shū)館408個(gè)、村民大禮堂11個(gè)、黨群文體廣場(chǎng)396個(gè)，逐漸彌補(bǔ)了鄉(xiāng)村文化生活服務(wù)短板，讓村民開(kāi)展活動(dòng)有場(chǎng)所，接受教育有平臺(tái)。

改出鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展新活力

長(zhǎng)垣市農(nóng)村土地制度改革保障鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地，鞏固壯大了地方特色產(chǎn)業(yè)。

一是促進(jìn)了鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。依托集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市程序簡(jiǎn)便、用時(shí)較少的優(yōu)勢(shì)，引導(dǎo)社會(huì)投資向鄉(xiāng)村聚集，發(fā)展培育鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)。通過(guò)調(diào)整入市建設(shè)13個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）創(chuàng)業(yè)園區(qū)，打造小微企業(yè)孵化園，建成標(biāo)準(zhǔn)化廠房86萬(wàn)平方米，吸引221家企業(yè)投資入駐，促進(jìn)了產(chǎn)業(yè)集聚和轉(zhuǎn)型升級(jí)，成為鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的有效支撐平臺(tái)。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）創(chuàng)業(yè)園的建設(shè)，還有效解決了小微企業(yè)用地難、用地成本高的問(wèn)題，在促進(jìn)本地特色產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展、小微企業(yè)快速起步的同時(shí)，整治了小微企業(yè)“小散亂污”現(xiàn)象，加強(qiáng)了規(guī)范化管理，發(fā)揮了產(chǎn)業(yè)集聚效應(yīng)，助推了產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。

二是激發(fā)了鄉(xiāng)村資源潛力動(dòng)能。通過(guò)入市，長(zhǎng)垣市盤(pán)活集體土地用于工業(yè)用途246宗、共計(jì)4332.3畝，商業(yè)、教育、供熱、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合等“三產(chǎn)”服務(wù)用地18宗、共計(jì)504畝，幫助企業(yè)盤(pán)活資產(chǎn)47.7億元，新增固定資產(chǎn)投資43.2億元，實(shí)現(xiàn)年產(chǎn)值130.2億元，帶動(dòng)就業(yè)2.6萬(wàn)人，實(shí)現(xiàn)年?duì)I收額9.6億元。

三是培育了鄉(xiāng)村新產(chǎn)業(yè)發(fā)展。通過(guò)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的方式，保障了網(wǎng)絡(luò)商城、鄉(xiāng)村旅游等新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)用地9宗、共計(jì)203.1畝。拓展宅基地功能，村莊規(guī)劃范圍內(nèi)的存量宅基地以出租、合作等方式盤(pán)活使用權(quán)，用于發(fā)展鄉(xiāng)村旅游、新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)。

長(zhǎng)垣市通過(guò)近5年的試點(diǎn)實(shí)踐，農(nóng)村土地制度改革激發(fā)了農(nóng)業(yè)農(nóng)村活力，促進(jìn)了城鄉(xiāng)要素平等交換，推動(dòng)了全市農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。在2019年全省踐行縣域治理“三起來(lái)”綜合排名中位列全省第一;2019年全市GDP實(shí)現(xiàn)469.3億元，較2014年增長(zhǎng)87.5%;2019年農(nóng)村居民人均可支配收入21610.4元，較2015年增長(zhǎng)44.5%。改革成果引起社會(huì)各界的廣泛關(guān)注，改革成效得到全國(guó)人大和國(guó)務(wù)院的充分肯定。

鄉(xiāng)村振興離不開(kāi)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，產(chǎn)業(yè)發(fā)展離不開(kāi)土地制度的改革和創(chuàng)新。新《土地管理法》的修改體現(xiàn)出我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在要求，也是發(fā)展理念的一次重大轉(zhuǎn)變。隨著這部新《土地管理法》正式進(jìn)入實(shí)施階段，農(nóng)民的利益得到進(jìn)一步保障，農(nóng)村的活力得到進(jìn)一步激發(fā)，農(nóng)村土地改革和鄉(xiāng)村振興的美好前景也更加值得期待。（作者單位：河南省自然資源廳）