新《土地管理法》知識百問（六）

鐘京濤

59.《土地管理法》對開發(fā)未利用地有什么要求？

《土地管理法》第三十九條、第四十條、第四十一條對未利用地的開發(fā)規(guī)定了鼓勵措施和開發(fā)應當具備的條件。一是國家鼓勵單位和個人按照土地利用總體規(guī)劃，在保護和改善生態(tài)環(huán)境、防止水土流失和土地荒漠化的前提下，開發(fā)未利用的土地;適宜開發(fā)為農(nóng)用地的，應當優(yōu)先開發(fā)成農(nóng)用地。二是開墾未利用的土地，必須經(jīng)過科學論證和評估，在土地利用總體規(guī)劃劃定的可開墾的區(qū)域內(nèi)，經(jīng)依法批準后進行;禁止毀壞森林、草原開墾耕地，禁止圍湖造田和侵占江河灘地;根據(jù)土地利用總體規(guī)劃，對破壞生態(tài)環(huán)境開墾、圍墾的土地，有計劃有步驟地退耕還林、還牧、還湖。三是國家依法保護開發(fā)者的合法權(quán)益，開發(fā)未確定使用權(quán)的國有荒山、荒地、荒灘從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)生產(chǎn)的，經(jīng)縣級以上人民政府依法批準，可以確定給開發(fā)單位或者個人長期使用?，F(xiàn)行的《土地管理法實施條例》對此做了進一步規(guī)定，一是禁止單位和個人在土地利用總體規(guī)劃確定的禁止開墾區(qū)內(nèi)從事土地開發(fā)活動。二是在土地利用總體規(guī)劃確定的土地開墾區(qū)內(nèi)，開發(fā)未確定土地使用權(quán)的國有荒山、荒地、荒灘從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)生產(chǎn)的，應當向土地所在地的縣級以上地方人民政府自然資源主管部門提出申請，按照省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的權(quán)限，由縣級以上地方人民政府批準。三是開發(fā)未確定土地使用權(quán)的國有荒山、荒地、荒灘從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)或者漁業(yè)生產(chǎn)的，經(jīng)縣級以上地方人民政府依法批準，可以確定給開發(fā)單位或者個人長期使用，使用期限最長不得超過五十年。

60.什么是土地整理？如何開展？

土地整理是指通過釆取各種措施，對田、水、路、林、村綜合整治，提高耕地質(zhì)量，增加有效耕地面積，改善農(nóng)業(yè)生態(tài)條件和生態(tài)環(huán)境的行為。土地整理是經(jīng)濟社會發(fā)展到一定階段，對土地利用在廣度、深度和空間配置方式上提出的新要求，從各地實踐經(jīng)驗看，通過對田、水、路、林、村等實行綜合整治，增加了耕地面積，提高了耕地質(zhì)量，改善了農(nóng)村生產(chǎn)、生活條件和環(huán)境，降低了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本，增加了農(nóng)民收入，促進了農(nóng)村社會、經(jīng)濟全面發(fā)展。《土地管理法》第四十二條規(guī)定，國家鼓勵土地整理?？h、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府應當組織農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，按照土地利用總體規(guī)劃，對田、水、路、林、村綜合整治，提高耕地質(zhì)量，增加有效耕地面積，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和生態(tài)環(huán)境。地方各級人民政府應當采取措施，改造中、低產(chǎn)田，整治閑散地和廢棄地。

61.什么是土地復墾？如何進行？

土地復墾是指對生產(chǎn)建設活動和自然災害損毀的土地，采取整治措施，使其達到可供利用狀態(tài)的活動。生產(chǎn)建設活動損毀的土地，按照“誰損毀，誰復墾”的原則，由生產(chǎn)建設單位或者個人負責復墾。但是，由于歷史原因無法確定土地復墾義務人的生產(chǎn)建設活動損毀的土地，由縣級以上人民政府負責組織復墾。自然災害損毀的土地，由縣級以上人民政府負責組織復墾。土地復墾應當堅持科學規(guī)劃、因地制宜、綜合治理、經(jīng)濟可行、合理利用的原則。復墾的土地應當優(yōu)先用于農(nóng)業(yè)。

62.土地復墾的激勵措施有哪些？

國家鼓勵土地復墾義務人和社會投資進行土地復墾，主要有以下激勵措施：一是土地復墾義務人在規(guī)定的期限內(nèi)將生產(chǎn)建設活動損毀的耕地、林地、牧草地等農(nóng)用地復墾恢復原狀的，依照國家有關(guān)稅收法律法規(guī)的規(guī)定退還已經(jīng)繳納的耕地占用稅。二是社會投資復墾的歷史遺留損毀土地或者自然災害損毀土地，屬于無使用權(quán)人的國有土地的，經(jīng)縣級以上人民政府依法批準，可以確定給投資單位或者個人長期從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)或者漁業(yè)生產(chǎn)。社會投資復墾的歷史遺留損毀土地或者自然災害損毀土地，屬于農(nóng)民集體所有土地或者有使用權(quán)人的國有土地的，有關(guān)自然資源主管部門應當組織投資單位或者個人與土地權(quán)利人簽訂土地復墾協(xié)議，明確復墾的目標任務，以及復墾后的土地使用和收益分配。三是歷史遺留損毀和自然災害損毀的國有土地的使用權(quán)人，以及歷史遺留損毀和自然災害損毀的農(nóng)民集體所有土地的所有權(quán)人、使用權(quán)人，自行將損毀土地復墾為耕地的，由縣級以上地方人民政府給予補貼。四是縣級以上地方人民政府將歷史遺留損毀和自然災害損毀的建設用地復墾為耕地的，按照國家有關(guān)規(guī)定可以作為本省、自治區(qū)、直轄市內(nèi)進行非農(nóng)建設占用耕地時的補充耕地指標。

63.什么是土地復墾費？如何使用？

土地復墾費是指有關(guān)企業(yè)和個人為履行土地復墾義務，在自行沒有條件復墾或者復墾沒有達到規(guī)定要求時，向當?shù)卣蜃匀毁Y源主管部門繳納的進行土地復墾的費用。根據(jù)法律規(guī)定，造成土地破壞的單位和個人沒有條件復墾或者復墾的土地經(jīng)自然資源主管部門驗收后不合格的，應當繳納土地復墾費專項用于土地復墾。繳納土地復墾費后，由有關(guān)自然資源主管部門代為組織復墾。確定土地復墾費的數(shù)額，應當綜合考慮損毀前的土地類型、實際損毀面積、損毀程度、復墾標準、復墾用途和完成復墾任務所需的工程量等因素。土地復墾義務人繳納的土地復墾費專項用于土地復墾。任何單位和個人不得截留、擠占、挪用。

64.什么是農(nóng)用地轉(zhuǎn)用制度？其特點有哪些？

農(nóng)用地轉(zhuǎn)用制度，又稱農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設用地制度，是指將農(nóng)用地按照土地利用總體規(guī)劃和國家規(guī)定的批準權(quán)限報批后轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO用地的行為。這一制度是市場經(jīng)濟國家在控制建設用地增長、保護農(nóng)用地尤其是耕地方面普遍采用的手段。在世界各國和各地區(qū)，這一制度的名稱不盡相同，有的稱為“土地規(guī)劃許可”，有的稱為“建筑用地許可”，還有叫“非都市土地使用管制”。1998年《土地管理法》修訂時增設了農(nóng)用地轉(zhuǎn)用制度。根據(jù)法律規(guī)定，農(nóng)用地轉(zhuǎn)用應按照法定程序批準，未經(jīng)批準擅自占用農(nóng)用地進行非農(nóng)業(yè)建設的屬于違法占地行為，達到法定犯罪面積的還要追究破壞農(nóng)用地罪的刑事責任。該制度的特點是：① 農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設用地，必須經(jīng)過依法審批，否則就是非法占用土地;這種農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批是國家控制土地利用的一種制度，相當于行政許可，是保護農(nóng)用地的必要手段。② 農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的審批權(quán)集中于國務院和省級人民政府，但省級人民政府可以依法作一定的授權(quán)，這種授權(quán)是與土地利用總體規(guī)劃的授權(quán)審批相一致，只限于鄉(xiāng)村一級的規(guī)劃。③ 農(nóng)用地的轉(zhuǎn)用要以土地利用總體規(guī)劃為依據(jù)。

65.如何界定土地征收中的公共利益？

長期以來，《憲法》《物權(quán)法》和原

《土地管理法》都規(guī)定了國家為了公共利益的需要可以征地，但是對于什么是公共利益，并沒有明確規(guī)定。對此，新修改的《土地管理法》在總結(jié)試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，對于哪些是公共利益可以動用國家征收權(quán)，采用列舉的方式明確六種情形，確需征收的，可以依法實施征收。首次在法律中對土地征收中的公共利益范圍進行了界定，從法律上進一步明確了土地征收的范圍。這一規(guī)定將有利于縮小征地范圍，限制政府濫用征地權(quán)。對此，《土地管理法》第四十五條明確規(guī)定，為了公共利益的需要，有下列情形之一，確需征收農(nóng)民集體所有的土地的，可以依法實施征收：① 軍事和外交需要用地的;② 由政府組織實施的能源、交通、水利、通信、郵政等基礎(chǔ)設施建設需要用地的;③ 由政府組織實施的科技、教育、文化、衛(wèi)生、體育、生態(tài)環(huán)境和資源保護、防災減災、文物保護、社區(qū)綜合服務、社會福利、市政公用、優(yōu)撫安置、英烈保護等公共事業(yè)需要用地的;④ 由政府組織實施的扶貧搬遷、保障性安居工程建設需要用地的;⑤ 在土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設用地范圍內(nèi)，經(jīng)省級以上人民政府批準由縣級以上地方人民政府組織實施的成片開發(fā)建設需要用地的;⑥ 法律規(guī)定為公共利益需要可以征收農(nóng)民集體所有的土地的其他情形。前款規(guī)定的建設活動，應當符合國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和專項規(guī)劃;第④項、第⑤項規(guī)定的建設活動，還應當納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展年度計劃;第⑤項規(guī)定的成片開發(fā)并應當符合國務院自然資源主管部門規(guī)定的標準。

66.農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設用地如何審批？

2019年《土地管理法》修改中合理劃分和調(diào)整了中央和地方在農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設用地方面的審批權(quán)限，其中一條重要原則就是按照是否占用永久基本農(nóng)田來劃分國務院和省級政府的審批權(quán)限?！锻恋毓芾矸ā返谒氖臈l明確規(guī)定，建設占用土地，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設用地的，應當辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)。永久基本農(nóng)田轉(zhuǎn)為建設用地的，由國務院批準。在土地利用總體規(guī)劃確定的城市和村莊、集鎮(zhèn)建設用地規(guī)模范圍內(nèi)，為實施該規(guī)劃而將永久基本農(nóng)田以外的農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設用地的，按土地利用年度計劃分批次按照國務院規(guī)定由原批準土地利用總體規(guī)劃的機關(guān)或者其授權(quán)的機關(guān)批準。在已批準的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用范圍內(nèi)，具體建設項目用地可以由市、縣人民政府批準。在土地利用總體規(guī)劃確定的城市和村莊、集鎮(zhèn)建設用地規(guī)模范圍外，將永久基本農(nóng)田以外的農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設用地的，由國務院或者國務院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準。

67.農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批程序和土地征收審批程序如何銜接？

《土地管理法》明確規(guī)定了農(nóng)用地轉(zhuǎn)用與土地征收的關(guān)系，以及二者審批程序上的有效銜接。一是征收農(nóng)用地的，應當先行辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)。根據(jù)土地用途管制制度要求，對任何建設使用農(nóng)用地的都必須辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批，征收農(nóng)用地也不例外，也應當符合土地用途管制制度的要求。二是農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批與土地征收審批同時辦理。從減少審批環(huán)節(jié)和簡化手續(xù)，提高辦事效率，減輕基層政府和建設單位的負擔等方面考慮《土地管理法》規(guī)定了農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批與土地征收審批同時辦理的制度。對于經(jīng)國務院批準農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的，同時辦理征地審批手續(xù)，不再另行辦理征地審批;對于農(nóng)用地轉(zhuǎn)用批準權(quán)和征收土地的批準權(quán)都屬于省級人民政府的，省級人民政府應當按照農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批和征收土地審批的要求，同時辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和征收土地審批手續(xù)。但是，對于農(nóng)用地轉(zhuǎn)用批準權(quán)在省級人民政府，征地審批權(quán)在國務院的，應當由省級人民政府先行辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批，并將農(nóng)用地轉(zhuǎn)用批準的有關(guān)文件，隨同征地申報材料同時報國務院，由國務院根據(jù)省級人民政府的批準文件，決定是否批準征收土地。

68.農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設用地審批的主要依據(jù)是什么？

決定農(nóng)用地能否轉(zhuǎn)為建設用地的依據(jù)主要有三個方面：一是土地利用總體規(guī)劃，如果符合土地利用總體規(guī)劃確定的用途，即在建設用地區(qū)范圍內(nèi)，可以轉(zhuǎn)為建設用地，否則將不得轉(zhuǎn)為建設用地;二是土地利用年度計劃，政府批準農(nóng)用地轉(zhuǎn)用必須在土地利用年度計劃控制指標范圍之內(nèi)，不得超計劃批準農(nóng)用地轉(zhuǎn)用;三是建設用地供應政策。國家通過制定建設用地的供應政策，控制建設用地總量，防止大量占用農(nóng)用地，以及優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)，防止重復建設，促進國民經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展。

69.什么是土地征收制度？土地征收的特征有哪些？

土地征收是指國家為了公共利益需要，依照法律規(guī)定的程序和權(quán)限將農(nóng)民集體所有的土地轉(zhuǎn)化為國有土地，并依法給予被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和被征地農(nóng)民合理補償和妥善安置的法律制度。土地征收的特征有四個：一是土地征收具有法定性，必須符合法律的規(guī)定，遵循法定程序;二是土地征收具有強制性，土地征收本身是政府的一種具體行政行為，具有明顯的行政強制性，并不以被征收者的同意為前提條件;三是土地征收的目的和前提，必須是為了公共利益的需要;四是土地征收應當給予公平、合理的補償。

70.《土地管理法》對土地征收審批權(quán)限是如何規(guī)定的？

根據(jù)《土地管理法》第四十六條規(guī)定，我國土地征收的審批權(quán)限只有兩級：國務院和省級人民政府。由國務院批準征收的土地包括：① 永久基本農(nóng)田;② 永久基本農(nóng)田以外的耕地超過三十五公頃的;③ 其他土地超過七十公頃的。征收上述規(guī)定以外的土地的，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準。2019年修改的《土地管理法》刪去省級政府批準征收土地后“并報國務院備案”的原有規(guī)定，簡化了省級審批的程序和內(nèi)容。

71.《土地管理法》對土地征收程序方面做了哪些新規(guī)定？

2019年修改的《土地管理法》從充分保護被征地農(nóng)民參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)和話語權(quán)等方面，對土地征收程序進行了重大改革。將批后公告改為批前公告，增加了土地現(xiàn)狀調(diào)查和信息公示、聽證會、簽訂補償安置協(xié)議等地方政府申請征收土地的前置條件。根據(jù)《土地管理法》第四十七條規(guī)定，國家征收土地的，依照法定程序批準后，由縣級以上地方人民政府予以公告并組織實施。在申請征收土地前，縣級以上地方人民政府首先要完成以下工作：① 縣級以上地方人民政府擬申請征收土地的，應當開展擬征收土地現(xiàn)狀調(diào)查和社會穩(wěn)定風險評估，并將征收范圍、土地現(xiàn)狀、征收目的、補償標準、安置方式和社會保障等在擬征收土地所在的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）和村、村民小組范圍內(nèi)公告至少三十日，聽取被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及其成員、村民委員會和其他利害關(guān)系人的意見。② 多數(shù)被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員認為征地補償安置方案不符合法律、法規(guī)規(guī)定的，縣級以上地方人民政府應當組織召開聽證會，并根據(jù)法律、法規(guī)的規(guī)定和聽證會情況修改方案。③ 擬征收土地的所有權(quán)人、使用權(quán)人應當在公告規(guī)定期限內(nèi)，持不動產(chǎn)權(quán)屬證明材料辦理補償?shù)怯??？h級以上地方人民政府應當組織有關(guān)部門測算并落實有關(guān)費用，保證足額到位，與擬征收土地的所有權(quán)人、使用權(quán)人就補償、安置等簽訂協(xié)議;個別確實難以達成協(xié)議的，應當在申請征收土地時如實說明。相關(guān)前期工作完成后，縣級以上地方人民政府方可申請征收土地。（作者單位：自然資源部不動產(chǎn)登記中心）