養(yǎng)老機(jī)構(gòu)疫情期間防控管理措施研究

新型冠狀病毒感染的肺炎疫情至今已有數(shù)月，當(dāng)前我國疫情防控形勢持續(xù)向好，但完善重大疫情防控體制機(jī)制，健全國家公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系勢在必行。養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域，特別是養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，結(jié)構(gòu)復(fù)雜人員混雜作為薄弱環(huán)節(jié)成為本次疫情防控的重點(diǎn)區(qū)域。文章根據(jù)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的防疫難點(diǎn)，總結(jié)了上海市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在疫情期間的防控管理措施，并歸納其防控管理的特點(diǎn)。

一、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)疫情防控的復(fù)雜性

（一）空間相對(duì)封閉，管理存在難度

為有效防疫，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)需要嚴(yán)格控制進(jìn)出，就形成了相對(duì)封閉的環(huán)境，特別是在疫情期間取消了集體活動(dòng)，大家都在室內(nèi)的情況下，本身養(yǎng)老機(jī)構(gòu)內(nèi)部人均面積較低，不易形成足夠的隔離空間，為了實(shí)現(xiàn)有效距離，老年人之間需要一定的空間間隔，因而一旦出現(xiàn)傳染很容易變成集體傳染。同時(shí)現(xiàn)有的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的病床和活動(dòng)空間需要重新調(diào)整，這對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)來說管理和照護(hù)工作形成一定困難。

（二）養(yǎng)老機(jī)構(gòu)人員的接觸環(huán)境復(fù)雜

新型冠狀病毒肺炎主要通過呼吸道飛沫和密切接觸傳播，常見癥狀有發(fā)熱、乏力、干咳等。公共交通工具、公共場所和醫(yī)院都是人流量大的易感環(huán)境。在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的老年人除了一部分能夠生活自理的健康老人，大部分老人都有基礎(chǔ)老年疾病，甚至有一定比例不能生活自理的老人，這些老人的身體免疫力和抵抗力都較低，是高危易感人群，且日常生活中接觸外來社會(huì)人員，親屬，以及出養(yǎng)老院去醫(yī)院就診或回家休養(yǎng)等情況復(fù)雜，很難保證老年人在外界接觸人群和所處環(huán)境的安全。而很多護(hù)理人員也有返鄉(xiāng)需要，因此返鄉(xiāng)后的工作人員的健康問題同樣在很大程度上影響著養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的防疫工作。總的來說養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的疫情防控較為嚴(yán)峻。

二、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)疫情期間防控政策指導(dǎo)

（一）中央層面

民政部于1月23日部署民政服務(wù)機(jī)構(gòu)做好新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控工作，要求未雨綢繆，周密安排，以對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)等民政服務(wù)對(duì)象生命安全和身體健康高度負(fù)責(zé)的態(tài)度，提出牢固樹立預(yù)防為先的理念，確保責(zé)任明確、反應(yīng)及時(shí)、保障有力。2月7日，民政部下發(fā)通知，發(fā)布了《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)新型冠狀病毒感染的肺炎疫情防控指南（第二版）》，對(duì)落實(shí)做出了要求：在進(jìn)一步做好養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域疫情防控工作中采取針對(duì)性措施，重點(diǎn)幫助防控力量薄弱的機(jī)構(gòu);針對(duì)春節(jié)后返院返崗和防控新形勢提出要進(jìn)一步加強(qiáng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)出入管理，保障剛性服務(wù)需求，此次指南完善了養(yǎng)老機(jī)構(gòu)出入管理要求并且明確了疫情處置要求。2月25日，民政部辦公廳為切實(shí)加強(qiáng)養(yǎng)老技工防控新冠肺炎疫情的分類管理，就湖北省武漢市等疫情高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)的養(yǎng)老就和非高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)已出現(xiàn)感染病例的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)印發(fā)防控指南，對(duì)以上兩類養(yǎng)老機(jī)構(gòu)疫情防控工作提出進(jìn)一步加強(qiáng)相關(guān)措施。2月28日，國務(wù)院聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步做好民政服務(wù)機(jī)構(gòu)疫情防控工作的通知》，要求重點(diǎn)防控輸入性疫情和內(nèi)部疾病傳播，提出要嚴(yán)防聚集性感染，要求強(qiáng)化出入管理，強(qiáng)化人員配置，強(qiáng)化物資保障，強(qiáng)化防護(hù)能力。同時(shí)要求堅(jiān)決落實(shí)“四早”要求（早發(fā)現(xiàn)、早報(bào)告、早隔離、早治療），做到應(yīng)檢盡檢、應(yīng)收盡收、應(yīng)治盡治;3月4日，民政部印發(fā)《關(guān)于分區(qū)分級(jí)精準(zhǔn)做好養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)疫情防控與恢復(fù)服務(wù)秩序工作的指導(dǎo)意見》，明確堅(jiān)持分區(qū)、分級(jí)、分類、穩(wěn)妥、有序原則，將養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)疫情防控納入當(dāng)?shù)匾咔榉揽芈?lián)防聯(lián)控機(jī)制，在確保疫情防控到位的前提下，穩(wěn)妥推進(jìn)疫情防控期間養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)恢復(fù)工作，要求各地民政部門要履行主管職責(zé)，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)要承擔(dān)疫情防控主體責(zé)任，按照風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)3類提出具體的12條工作要求，對(duì)無確診病例縣（區(qū)）的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，其他低風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域和中風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)以及高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和出現(xiàn)疫情的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)分別實(shí)行“預(yù)防為主、外防輸入”，“外防輸入、內(nèi)防擴(kuò)散，“嚴(yán)格管控、外防輸出、內(nèi)防擴(kuò)散”三種策略。3月6日，中央應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情工作領(lǐng)導(dǎo)小組印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步做好疫情防控期間困難群眾兜底保障工作的通知》，該通知明確強(qiáng)化資金保障，強(qiáng)化監(jiān)督檢查，強(qiáng)化社會(huì)支持，進(jìn)一步深化細(xì)化實(shí)化相關(guān)政策措施。4月3日，民政部部署調(diào)整完善疫情防控策略，有序恢復(fù)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)秩序工作，要求各省級(jí)民政部門集合區(qū)域?qū)嶋H，根據(jù)“外防輸入、內(nèi)防反彈”總體防控策略及區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控部署，將應(yīng)急措施和常態(tài)化防控相結(jié)合，要求各省級(jí)民政部門明確擬恢復(fù)對(duì)外服務(wù)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)防控條件，因地制宜調(diào)整養(yǎng)老機(jī)構(gòu)人員進(jìn)出管理措施，并繼續(xù)執(zhí)行養(yǎng)老機(jī)構(gòu)內(nèi)部防控要求。

（二）市級(jí)層面

1月23日，上海市民政局發(fā)布上海市“養(yǎng)老疫控第一號(hào)”關(guān)于全市養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)做好新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控工作的通知，該通知要求各區(qū)指導(dǎo)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)加強(qiáng)排查、開展疫情監(jiān)測，依照相關(guān)要求落實(shí)疫情防控相關(guān)工作，同時(shí)要求各養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)制定本機(jī)構(gòu)的應(yīng)急預(yù)案和建立探訪人員登記制度。1月24日，上海啟動(dòng)重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件一級(jí)響應(yīng)機(jī)制，嚴(yán)格落實(shí)國家關(guān)于新型冠狀病毒感染的肺炎“乙類傳染病、采取甲類管理”的要求，實(shí)行最嚴(yán)格的科學(xué)防控措施。25日，市民政局再次下發(fā)“養(yǎng)老疫控第二號(hào)”通知，要求按照屬地防控要求加強(qiáng)院內(nèi)安全管理，同時(shí)各養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)取消各類集中性活動(dòng)，避免交叉感染風(fēng)險(xiǎn)，并且老年助餐服務(wù)參照餐飲行業(yè)的防控要求。26日，“養(yǎng)老疫控第三號(hào)”通知出臺(tái)，明確要求養(yǎng)老機(jī)構(gòu)每日做好員工自我防護(hù)、老人體溫監(jiān)測、每日定時(shí)消毒、異常情況第一時(shí)間上報(bào)和送診就醫(yī)等防控工作。29日，“養(yǎng)老疫控第四號(hào)”規(guī)定養(yǎng)老機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格值班值守制度，機(jī)構(gòu)管理人員應(yīng)做好自身防護(hù)，返院老人應(yīng)在院內(nèi)隔離區(qū)觀察。2月5日，市民政局發(fā)布“養(yǎng)老疫控第六號(hào)”關(guān)于本市養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域疫情防控的工作規(guī)范，明確規(guī)定工作規(guī)范包括了：健全值班值守與網(wǎng)上每日直報(bào)制度;嚴(yán)格人員出入管理制度;強(qiáng)化機(jī)構(gòu)內(nèi)部防護(hù);保障剛需養(yǎng)老服務(wù);加強(qiáng)防控宣傳教育;做好老年人心理慰籍。2月7日，防控進(jìn)一步升級(jí)，“養(yǎng)老疾控第七號(hào)”明確養(yǎng)老機(jī)構(gòu)出入管理要求執(zhí)行“兩返人員”落實(shí)隔離措施和進(jìn)出人員實(shí)行“五個(gè)暫?！?，返院老人和所有返滬護(hù)理人員都必須隔離觀察14天，同時(shí)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)暫停家屬探望;暫停家屬送餐;暫停快遞、外賣、送藥以及不必要人員入院;暫停招錄新的護(hù)理人員及工作人員;暫停接收新入院老人。2月27日，市民政局再發(fā)關(guān)于進(jìn)一步抓實(shí)抓細(xì)本市養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)疫情防控工作的通知“養(yǎng)老疾控第八號(hào)”，結(jié)合2月19日市民政局對(duì)9個(gè)區(qū)28加養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)暗訪情況要求進(jìn)一步摸底面上情況，確保疫控管理與剛需服務(wù)“雙到位”;進(jìn)一步落實(shí)封閉管理措施，加強(qiáng)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合保障，強(qiáng)化聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，降低疫情影響，確保養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)“渡難關(guān)”。3月7日，市民政局發(fā)布“養(yǎng)老疾控第九號(hào)”，落實(shí)新冠肺炎疫情期間養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的扶持政策指引，要求主動(dòng)靠前服務(wù)，做好已有政策的宣傳、指導(dǎo)和協(xié)調(diào)，落實(shí)民政部關(guān)于“爭取將養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)納入扶持范圍，享受以下相應(yīng)優(yōu)惠政策”要求，落實(shí)《上海市全力防控疫情支持服務(wù)企業(yè)平穩(wěn)健康發(fā)展若干政策措施的通知》（滬府規(guī)〔2020〕3號(hào)）等相關(guān)政策措施，要求各民政部門積極履責(zé)擔(dān)當(dāng)，整合資源解決養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的現(xiàn)實(shí)困難。

三、上海養(yǎng)老機(jī)構(gòu)疫情防控的特點(diǎn)

（一）因地制宜，動(dòng)態(tài)管理

上海市政府1月23日就開始部署疫情防控，從下圖（圖1-1）可以看出，1月下旬至2月上旬是上海市確診病例的高峰期，在這一階段，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的管理從最初要求制定的疫情防控措施和預(yù)案，到取消各類集中活動(dòng)，同時(shí)多次展開暗訪，對(duì)全市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)進(jìn)行排查，全力保障“老、小”安全，還采取了五個(gè)暫停，嚴(yán)格執(zhí)行針對(duì)返院老人、返崗工作人員的隔離健康要求，嚴(yán)防死守力爭0疫情。而2月下旬至3月上旬上海防控卓有成效，數(shù)日全市無新增本地新冠肺炎確診病例，且3月開始出現(xiàn)的確診病例大幅增加主要由于境外輸入，特別是海外華人華僑歸國，但由于上海市口岸防控實(shí)行全程閉環(huán)管理，加上養(yǎng)老機(jī)構(gòu)未發(fā)現(xiàn)聚集性疫情，因此總體來說從1月到3月，就上海市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)疫情防控而言，可以說是從“嚴(yán)格管控、外防輸出、內(nèi)防擴(kuò)散”進(jìn)入“預(yù)防為主、外防輸入”的新階段了。同時(shí)，分級(jí)分區(qū)分類防控，堅(jiān)持屬地管理，因地制宜，根據(jù)各區(qū)情況及時(shí)調(diào)整完善疫情防控策略，調(diào)整養(yǎng)老機(jī)構(gòu)人員進(jìn)出管理措施，并在最近有序恢復(fù)養(yǎng)老服務(wù)秩序，都能說明了疫情防控動(dòng)態(tài)管理的優(yōu)勢和正確性。

圖1 確診病例（根據(jù)上海市政府新聞辦公室官方微博“上海發(fā)布”公布數(shù)據(jù)自制）

（二）以人為本，人性化管理

從開始防控工作時(shí)，為保障養(yǎng)老機(jī)構(gòu)安全，以防群體感染，全市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)采取了“五個(gè)暫?！?，即暫停家屬探望;暫停家屬送餐;暫?？爝f、外賣、送藥以及不必要人員入院;暫停招錄新的護(hù)理人員及工作人員;暫停接收新入院老人。五個(gè)暫停的實(shí)施對(duì)留在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的老年人造成了一定影響，為了安撫老年人，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)采用線上方式幫助老年人與親屬聯(lián)絡(luò)，包括視頻、電話等方式。各個(gè)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)都建立了“視頻探視”制度，把協(xié)助老人開展視頻聯(lián)系列為了重要的服務(wù)內(nèi)容，同時(shí)把老人在機(jī)構(gòu)內(nèi)的生活、活動(dòng)、娛樂、鍛煉的情況都拍攝給了家屬，減少家屬顧慮同時(shí)也緩解老人的不安。由于疫情嚴(yán)重，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)采取封閉式管理，導(dǎo)致老年人的戶外活動(dòng)取消，因此許多養(yǎng)老機(jī)構(gòu)及時(shí)宣講各類防控措施，緩解老人對(duì)疫情的緊張情緒和恐慌，同時(shí)通過在院內(nèi)舉辦多種豐富節(jié)目和活動(dòng)，讓老年人在院內(nèi)也能心情愉悅，并且加強(qiáng)工作人員和老人們的交談，和家人的聯(lián)絡(luò)溝通，注意老年人的心理變化情況。

（三）信息助力，精準(zhǔn)防控

此次疫情期間，由上海市民政局牽頭各區(qū)民政局，建立了“全市社會(huì)救助條線疫情一日一報(bào)”制度，強(qiáng)化了風(fēng)險(xiǎn)防范，各區(qū)民政部門和各養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)值班值守，確保每日網(wǎng)上疫控直報(bào)數(shù)據(jù)真實(shí)準(zhǔn)確完整。各區(qū)都通過上門走訪、電話微信等多種方式，全面摸排，重點(diǎn)關(guān)注。如長寧區(qū)通過建立了“全方位”疫情排查網(wǎng)，依托養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和街鎮(zhèn)居家養(yǎng)老專項(xiàng)工作群，在線指導(dǎo)各機(jī)構(gòu)加強(qiáng)排查，開展疫情監(jiān)測，落實(shí)防控要求，切實(shí)提高了養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)疫情防控響應(yīng)速度和工作效率，上下協(xié)同第一時(shí)間動(dòng)態(tài)掌握全區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)重點(diǎn)人群分布情況，為制定各項(xiàng)防控措施和抑制疫情傳播提供保障。而遠(yuǎn)程多人協(xié)作在線功能便于多方在線辦公、同頻溝通、同步查閱，減少人員相互接觸，降低疫情傳播幾率。同時(shí)加強(qiáng)了宣傳疫情防控知識(shí)，各區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)都在主要出入口等顯著位置張貼了疫情期間探訪告知書，通過電話訪談的形式，做好最新疫情的宣傳和防疫知識(shí)的普及，掌握養(yǎng)老機(jī)構(gòu)老年人的健康和生活情況，及時(shí)解決生活難題。實(shí)時(shí)把好異樣情況的處置，全市804家執(zhí)業(yè)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)每天及時(shí)上報(bào)返院人數(shù)、返滬員工數(shù)等疫情防控信息，同時(shí)進(jìn)一步加強(qiáng)養(yǎng)老服務(wù)疫控工作屬地管理和聯(lián)防聯(lián)控，事先做好預(yù)案，一旦出現(xiàn)異常及時(shí)會(huì)商處置。

（四）政策施惠，扶持機(jī)構(gòu)

疫情期間，許多養(yǎng)老機(jī)構(gòu)面臨著人手不足，出現(xiàn)經(jīng)營困難的情況，不論是資金還是人員都出現(xiàn)了一定的缺口，在這種情況下，根據(jù)民政部辦公廳《新冠肺炎疫情期間養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)扶持政策要點(diǎn)》和抗議惠企“滬28條”，上海市民政局將養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)可參照、可適用的政策措施，梳理形成《落實(shí)新冠肺炎疫情期間本市養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)扶持政策指引》（滬民養(yǎng)老發(fā)[2020]6號(hào)），從國家層面，扶持政策包括了階段性減免企業(yè)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)和對(duì)困難行業(yè)企業(yè)的有關(guān)稅收政策、發(fā)改委降低企業(yè)用電成本等。而上海市適用養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)與民辦非企業(yè)單位的措施包括了減免企業(yè)房屋租金、延期申報(bào)納稅、對(duì)相關(guān)企業(yè)和個(gè)人給予稅收優(yōu)惠，多途徑為企業(yè)提供資金支持、加大對(duì)流動(dòng)資金困難企業(yè)的支持力度，加強(qiáng)融資擔(dān)保支持等。同時(shí)民政部門積極履責(zé)，其履責(zé)推動(dòng)的措施包括了充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)的橋梁紐帶作用，要發(fā)揮市養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)協(xié)會(huì)在及時(shí)反映行業(yè)訴求、救助幫扶受困機(jī)構(gòu)、幫助指導(dǎo)機(jī)構(gòu)了解并用好用足優(yōu)惠政策、協(xié)調(diào)保障機(jī)構(gòu)復(fù)工防疫用品方面的需求;可圍繞減輕養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)因防疫增加的經(jīng)營負(fù)擔(dān)，充分發(fā)動(dòng)基金會(huì)捐款捐物;組織協(xié)調(diào)社會(huì)資源提供人員關(guān)懷;積極幫助養(yǎng)老機(jī)構(gòu)緩解經(jīng)營相關(guān)壓力，想法設(shè)法為養(yǎng)老機(jī)構(gòu)爭取政策支持。

（吳舒穎：同濟(jì)大學(xué)政治與國際關(guān)系學(xué)院）