生態(tài)環(huán)境損害救濟中環(huán)境行政公益訴訟的研究

趙玲 劉洋

摘要：近年來，生態(tài)文明建設(shè)已經(jīng)上升到了國家重大戰(zhàn)略的高度，而環(huán)境行政公益訴訟就是其中一項重要的內(nèi)容。文章以如何對生態(tài)環(huán)境損害進行救濟為核心，分別調(diào)查研究了政府及相關(guān)部門、檢察機關(guān)、社會環(huán)保組織和公民個人這四類不同主體起訴的優(yōu)劣勢，提出完善起訴主體機制構(gòu)建的相應(yīng)措施，分析了如何調(diào)整每類主體提起訴訟的順位才能使環(huán)境公眾利益最大化的問題。

關(guān)鍵詞：生態(tài)環(huán)境損害;環(huán)境行政公益訴訟;公共權(quán)益

中圖分類號：X-01 文獻標識碼：A 文章編號：2095-672X（2020）10-0-03

DOI：10.16647/j.cnki.cn15-1369/X.2020.10.120

Abstract：Recently，the construction of ecological civilization has ascended to the height of national major strategy，and environmental administrative public interest litigation is one of the important contents. Based on the core of how to remedy the ecological environment damage， this paper investigates and studies the advantages and disadvantages of the government and relevant departments， procuratorial organs， social environmental protection organizations and individual citizens as the main body of prosecution. It also puts forward the corresponding measures to improve the construction of the prosecution subject mechanism， and analyzes how to adjust the order of each type of subject to maximize the environmental public interest.

Key words：Ecological environment damage;Environmental administrative public interest litigation;Public interest

按照傳統(tǒng)訴訟制度，提起訴訟的原告應(yīng)與涉案事實或法律關(guān)系有直接利害關(guān)系，而生態(tài)環(huán)境損害相關(guān)案件往往涉及公共利益，且在環(huán)境行政公益訴訟的理論研究進展上，我國在很大程度上仍然依賴環(huán)境民事公益訴訟，此時問題就顯現(xiàn)出來。從國內(nèi)外研究進展來看，國內(nèi)關(guān)于環(huán)境侵權(quán)的研究已經(jīng)比較深入，但是這些討論大部分仍在傳統(tǒng)侵權(quán)法范圍內(nèi)，對生態(tài)本身損害的救濟的研究并不夠，有學者認為生態(tài)環(huán)境本身的損害應(yīng)制定專門的法律法規(guī)，獨立于傳統(tǒng)的侵權(quán)法，還有學者認為將其收納到傳統(tǒng)侵權(quán)法的調(diào)整范圍，也就是說實現(xiàn)侵權(quán)法的生態(tài)化就可以解決這個問題。從國外立法來看，美國在1972 年就以全面保護生態(tài)環(huán)境為原則，以環(huán)境公共信托理論即法定的公共機構(gòu)享有對環(huán)境損害賠償?shù)钠鹪V權(quán)為依據(jù)，制定了《綜合環(huán)境應(yīng)對、賠償和責任法》;德國頒布了將訴訟作為解決環(huán)境糾紛主要方式的《環(huán)境責任法》。綜上可見，國外的立法時間較早，提出的生態(tài)環(huán)境損害賠償制度也更趨于成熟。本文的創(chuàng)新之處在于結(jié)合調(diào)查問卷進行分析，將理論聯(lián)系實際，使得出的結(jié)論更具有公允性與客觀性。

1 生態(tài)環(huán)境損害概述

有學者通過總結(jié)“生態(tài)環(huán)境損害”相似概念在我國現(xiàn)行法中的使用，認為目前對其概念的界定以直接定義式較為常見。[1]概括來說，“生態(tài)環(huán)境損害”包括了污染環(huán)境行為及破壞生態(tài)行為引起的環(huán)境不利影響。

1.1 與相關(guān)概念的辨析

（1）與環(huán)境侵權(quán)概念的區(qū)別：環(huán)境侵權(quán)是一種特殊侵權(quán)類型，是在適用傳統(tǒng)侵權(quán)法應(yīng)對污染問題時逐漸形成的。[2]司法解釋中規(guī)定生態(tài)破壞屬于環(huán)境侵權(quán)，但在其概念界定上還沒有確切的標準。目前來說，環(huán)境侵權(quán)仍為私法上權(quán)利受到侵犯。（2）與環(huán)境損害的區(qū)別：有學者把環(huán)境損害的客體僅僅限定為“生態(tài)要素”。[3]還有學者對環(huán)境損害與生態(tài)損害做出概念上的辨析。[4]即生態(tài)損害是破壞的是生態(tài)系統(tǒng)總體，而環(huán)境損害影響的是部分環(huán)境，相對來說范圍較小。但在環(huán)境學角度上來說，即環(huán)境是以人為中心，而生態(tài)是以動物為中心的概念區(qū)分上，環(huán)境損害側(cè)重對人的權(quán)利侵害，而生態(tài)破壞更偏向于對動物以及自然本體的不利作用。

1.2 生態(tài)環(huán)境損害的認定技術(shù)

（1）環(huán)境監(jiān)測：李王軍在水質(zhì)監(jiān)測的質(zhì)量保證上，用合理布設(shè)監(jiān)測垂線等方式保證樣品代表性、完整性，用加標回收率分析等方法提高水環(huán)境監(jiān)測質(zhì)量水平。[5]張宇以某鈾尾礦區(qū)土壤為研究對象，以環(huán)境學和管理學等多學科理論為基礎(chǔ)，優(yōu)化了鈾尾礦區(qū)土壤污染的防治方法。[6]李思遠通過對某化工園區(qū)及其所在城市環(huán)境空氣站點VOCs（volatile organic compounds）在線快速監(jiān)測實驗，完善了大氣和廢氣中揮發(fā)性有機物在線快速監(jiān)測方法并用于實際大氣環(huán)境中VOCs監(jiān)測。[7]（2）環(huán)境審計：環(huán)境審計是環(huán)境管理的一種有效工具，用于評價被審單位參與經(jīng)濟活動產(chǎn)生環(huán)境影響的合理性與合法性。其中政府環(huán)境審計側(cè)重于環(huán)境專項審計，會計師事務(wù)所對被審單位的環(huán)境信息披露是否存在錯報進行核查，內(nèi)審是對企業(yè)自身造成環(huán)境影響的監(jiān)督，以確保實現(xiàn)環(huán)境利益的最優(yōu)化。但不論是三者中的哪一方，在執(zhí)行時都可以在保持絕對獨立性的前提下相互借鑒工作成果，提高審計效率。[8]

2 環(huán)境行政公益訴訟的分析

由于目前生態(tài)損害賠償制度的推廣度不夠高，所以本次的調(diào)查問卷目標群定位在當下或是日后有能力和可能從事環(huán)境行業(yè)的人員。問卷分為五個方面，一是背景資料，為了解被調(diào)查人員的所學專業(yè)、工作種類等基本情況，二是對生態(tài)環(huán)境損害救濟的現(xiàn)狀進行調(diào)查，了解參與者對其知悉程度及態(tài)度，三和四分別是人們對不同主體起訴優(yōu)勢及劣勢認識的調(diào)查，五是對人們關(guān)于訴訟原告主體順位的看法進行了調(diào)查。以下為結(jié)合問卷的關(guān)于環(huán)境行政公益訴訟的分析。

2.1 調(diào)查對象基本情況

在生態(tài)環(huán)境損害的責任主體中化工類企業(yè)占很大部分，因此，將環(huán)境、化學相關(guān)專業(yè)學生及工作者一起調(diào)查，在所研究的 178份問卷中（見表1），本科與研究生學歷的調(diào)查對象占比較大，表明其整體具有較高的文化素養(yǎng)以及基本的專業(yè)素養(yǎng)，調(diào)查結(jié)果可信度高。

2.2 政府及相關(guān)部門提起環(huán)境行政公益訴訟

當政府機關(guān)成為環(huán)境侵權(quán)的責任人時，可以用權(quán)力制約權(quán)力，以防止行政權(quán)濫用。因為行政機關(guān)最清楚環(huán)境損害發(fā)生的起因等與直接相關(guān)事項，由其進行整治監(jiān)管是最為直接、最有效率的方式。問卷從定性及定量兩個維度進行調(diào)查，起訴優(yōu)勢的選擇為定性，為確定被調(diào)查者對各選項的認同情況;優(yōu)勢程度為定量，讓參與者在定性的基礎(chǔ)上對選中選項進行評分，分數(shù)越高，程度愈深。結(jié)果顯示，人們普遍認為政府作為原告主體具有一定的高效性與權(quán)威性，而對于其以權(quán)制權(quán)的特點賦予較低的信賴度（見圖1及表2）。

在政府作為主體起訴劣勢的調(diào)查中，“易發(fā)生舞弊”高居榜首（見圖2），該原因?qū)е抡跋嚓P(guān)部門未能有效受到具體規(guī)范約束，造成了社會公信力缺失現(xiàn)象。在調(diào)查中也可發(fā)現(xiàn)，在這些不利因素中，人們認為其在一定程度上會怠于履行義務(wù)、發(fā)生以權(quán)代法的行為也占據(jù)較高的比例。為彌補以上不足，筆者認為，一方面，應(yīng)當完善政府關(guān)于生態(tài)環(huán)境保護的信用信息系統(tǒng)，完善其及民心工程督辦考核等制度，以提高其公信力。另一方面，制定相應(yīng)的生態(tài)環(huán)境損害賠償職業(yè)道德準則，使政府及相關(guān)部門工作人員以此為準繩約束自身行為。此外，還應(yīng)加強對政府部門保護生態(tài)環(huán)境責任的監(jiān)督、追責與懲戒。從內(nèi)部和外部兩方面著手，政府內(nèi)部可以設(shè)立監(jiān)督崗位，進行實時監(jiān)督;外部則規(guī)定獨立于政府的監(jiān)管機構(gòu)定期對相關(guān)責任人進行檢查，嚴格落實相應(yīng)制度規(guī)范，提升其工作人員對職業(yè)道德規(guī)范的遵循水平。且因檢察機關(guān)具有超然的獨立性和監(jiān)督權(quán)，可不受其他任何機關(guān)的限制，以其作為獨立的第三方監(jiān)管主體最為合適。

2.3 檢察機關(guān)為主體提起環(huán)境行政公益訴訟

檢察機關(guān)具有公益調(diào)查、處理、起訴、抗訴等能力和條件，再加上其機構(gòu)設(shè)置更為科學、權(quán)力制約更為權(quán)威及工作人員更加專業(yè)等特征更體現(xiàn)出其在訴訟能力方面的優(yōu)越。[9]調(diào)查結(jié)果也可反映，公眾對于其機構(gòu)以及人員方面予以認可（見表3），這也為其成為環(huán)境行政公益訴訟原告主體構(gòu)建了良好的民意基礎(chǔ)。但目前，現(xiàn)行法規(guī)還沒有規(guī)定其起訴細則，若再不能厘清與另外三類主體之間的順位問題，就會發(fā)生訴訟推諉、訴訟爭搶等現(xiàn)象。鑒于以上的不足，首先要提升檢察機關(guān)的起訴順位，將檢察機關(guān)作為第一順位更具有高效性，同時設(shè)定其起訴的具體程序，使之作為主體進行環(huán)境行政公益訴訟有法可循。

2.4 環(huán)保社會組織作為主體起訴的分析

首先，環(huán)境保護組織獨立于政府，旨在維護公眾的權(quán)益，其次，與公司法人等營利性組織不同，其不進行特定的營利活動，具有公益性。生態(tài)環(huán)境保護僅依靠公權(quán)力是不夠的，需要這樣具有公益性質(zhì)的主體發(fā)揮輔助作用。且環(huán)保社會組織成員來自社會各個領(lǐng)域，如關(guān)心環(huán)保事業(yè)的基層人民、生態(tài)保護領(lǐng)域的專家學者等，他們一般具有較高的專業(yè)素養(yǎng)，環(huán)保社會組織將這些珍貴的人力資源整合在一起，促進了技術(shù)、知識等各方面的交流，使其可以對一定區(qū)域內(nèi)生態(tài)環(huán)境的狀況進行評估鑒定，從而協(xié)助政府進行基本的生態(tài)環(huán)境管理。至關(guān)重要的業(yè)務(wù)的開展離不開群眾基礎(chǔ)，當下，我國的環(huán)保社會組織的發(fā)展已經(jīng)具有一定的規(guī)模，并會對社會的影響愈加深遠。

調(diào)查結(jié)果反映，公眾對環(huán)保組織所具有的群眾性這一優(yōu)勢更為認同（見圖3），筆者認為，雖然廣泛的群眾性可能更加符合人們對于某種組織的認知，但實際上，公益性才是環(huán)保社會組織最大的特征，畢竟其成立的緣起便是為了使每個公民的環(huán)境權(quán)益得到保護。因此，應(yīng)當擴大環(huán)保社會組織的影響力，吸引更多有專業(yè)技術(shù)的人員來加入，為公眾的環(huán)境權(quán)益發(fā)聲。其不足之處在于：資金方面，其來源常為社團成員繳納或企業(yè)贊助，渠道單一，缺乏政府的扶持。在人力資源方面，專業(yè)化管理力度不夠，應(yīng)對突發(fā)問題時不能做出及時有效的反應(yīng)?！董h(huán)保法》第58條規(guī)定，符合一定條件的組織、團體能夠通過公益訴訟的途徑參與生態(tài)環(huán)境損害索賠。但對其取證、舉證等具體訴訟程序并未明確規(guī)定，在其外部監(jiān)管以及內(nèi)部治理模式方面也沒有具體的條例，因此易造成管理混亂的局面。針對資金問題，可以通過向銀行貸款的方式，或引入資本方（如環(huán)保企業(yè)）為其注資，在訴訟費用上，國家可設(shè)定優(yōu)惠政策或者設(shè)立綠色基金等來承擔部分費用，雖然仍采用敗訴方付費的原則，但考慮到社會環(huán)保組織為公益做出的努力與貢獻，也應(yīng)當予以補償。在立法方面，還要將現(xiàn)有的法律法規(guī)細化，完善行業(yè)體系，塑造良好的執(zhí)業(yè)環(huán)境，才能為生態(tài)環(huán)境損害賠償制度理論與實踐的研究提供指引方向。如：完善相應(yīng)的配套措施以提供外部支持，為降低社會環(huán)保組織的失信風險，加強內(nèi)部責任監(jiān)督、追責與懲戒力度等組織結(jié)構(gòu)的完善，以此為環(huán)保社會組織起訴提供必要的保障。

2.5 公民個人之環(huán)境行政公益訴訟的分析

生態(tài)利益屬于公共利益，它與社會上每一個人都緊密相連，不可分離。當某一處生態(tài)環(huán)境受到損害時就不僅僅會對特定的一部分人，而是對大多數(shù)人們的生態(tài)利益都會造成負面影響，比如說跨區(qū)域的水質(zhì)污染、大氣污染等。在這個角度上，應(yīng)給予公民起訴權(quán)利以維護公共利益。此外，我國憲法規(guī)定公民享有監(jiān)督權(quán)，由公民作為主體提起環(huán)境行政公益訴訟就是實現(xiàn)該權(quán)利的途徑之一。在短期的效應(yīng)來看，人是承擔生態(tài)環(huán)境損害結(jié)果的直接主體，即使未處于個案之中，但其追求良好生活環(huán)境和審美需求等特殊權(quán)益也應(yīng)當?shù)玫奖Ｗo。這一點在問卷中有所體現(xiàn)（見圖4），大多數(shù)人愿意為更美好的生態(tài)環(huán)境選擇維權(quán)，該結(jié)果也反映出人們對于期待自身基本權(quán)利實現(xiàn)的愿景。

公民個人起訴的障礙首先是立法缺失，環(huán)境行政公益訴訟的特殊之處在于其結(jié)果大多不屬于原告，且只有在滿足特定條件時，公民個人才能起訴。其次是相關(guān)費用制度的缺失。我國訴訟法采用敗訴方負擔的訴訟費用原則，案件受理前由原告繳納受理費。也就是說，公民既要承擔訴前成本，又要承擔敗訴費用。通過調(diào)查結(jié)果在某種程度上也可以看出部分被調(diào)查人員不愿進行環(huán)境維權(quán)的原因（見表4），即成本較高，且沒有相關(guān)補償措施，還要公民個人自擔風險，那么這樣的制度必定不會得以推廣。既然環(huán)境行政公益訴訟成本如此之高，那么從將其盡可能降低的角度來說，可以采取法律援助的方式，來減、免訴訟費用的繳納。或構(gòu)建獎勵機制，當公民積極采取公益訴訟進行環(huán)境維權(quán)時，給予一定的資金支持。

3 結(jié)語

綜合整體分析以及調(diào)查結(jié)果，雖然政府及相關(guān)部門作為環(huán)境行政公益訴訟的提起主體具有相當高的權(quán)威性與高效性，但是考慮到其可能出現(xiàn)的怠于履行責任的情況，以及檢察機關(guān)的獨立監(jiān)督職能，將檢察機關(guān)設(shè)置為第一順位起訴主體，將政府設(shè)為第二順位起訴主體才能更好地維護公共權(quán)益。又出于對社會環(huán)保組織及公民個人為主體提起環(huán)境行政公益訴訟有較大局限性的考慮，在進行環(huán)境公益維權(quán)時應(yīng)作為第三順位，履行相應(yīng)的補充義務(wù)。

參考文獻

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收稿日期：2020-07-24

基金項目：內(nèi)蒙古大學“課程思政”改革試點項目

作者簡介：趙玲（1981-），女，博士，副教授，研究方向為環(huán)境保護。