楊 茜

（南京農(nóng)業(yè)大學(xué) 公共管理學(xué)院，江蘇 南京 210095）

2015年底，全國人大授權(quán)232個(gè)試點(diǎn)地區(qū)允許其以農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)進(jìn)行抵押貸款，在“三權(quán)分置”背景下放寬了對(duì)農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的法律束縛，為引導(dǎo)農(nóng)地規(guī)范有序流轉(zhuǎn)、促進(jìn)農(nóng)地規(guī)?；?jīng)營的融資問題提供了解決路徑。經(jīng)過三年試點(diǎn)，新修訂的《農(nóng)村土地承包法》明確規(guī)定，承包方可以用承包地的土地經(jīng)營權(quán)向金融機(jī)構(gòu)融資擔(dān)保，并向發(fā)包方備案，為農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押提供了法律支撐，但其在具體實(shí)踐中卻存在較多困境。

1 農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押中存在的問題

1.1 抵押物價(jià)值評(píng)估難

農(nóng)地經(jīng)營權(quán)作為重要的土地權(quán)利分支，能用其進(jìn)行抵押貸款激活了農(nóng)地的財(cái)產(chǎn)屬性，也順應(yīng)了放活經(jīng)營權(quán)的要求。但是經(jīng)營權(quán)是抽象的土地權(quán)利，而非實(shí)物，在當(dāng)前缺乏相應(yīng)價(jià)值評(píng)估機(jī)構(gòu)和專家的背景下，抵押物價(jià)值評(píng)估的常用方法是簡單根據(jù)農(nóng)地流轉(zhuǎn)價(jià)格計(jì)算，存在一定程度上的失真，抵押物難以被專業(yè)、科學(xué)、公正評(píng)估。

1.2 抵押物處置難

首先，抵押物處置在法律層面存在風(fēng)險(xiǎn)。盡管各地區(qū)為推行農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)提供了政策支持，但銀行作為資金來源主體，對(duì)于違約時(shí)抵押物能否處置存有疑問，地方法律也難以通過司法程序進(jìn)行抵押物拍賣。其次，抵押物處置實(shí)際操作存在困難。由于當(dāng)前我國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)交易市場尚不完善，交易案例較少，當(dāng)?shù)盅嘿J款出現(xiàn)違約情況，銀行很難有效處置抵押物，可能會(huì)造成抵押物積壓在銀行內(nèi)部，出現(xiàn)農(nóng)地撂荒貶值等問題，大量不良貸款的積累也會(huì)增大銀行的資金風(fēng)險(xiǎn)，制約農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押融資業(yè)務(wù)的順利進(jìn)行。再次，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的長周期特征也為抵押物的處置增加了難度。

1.3 配套制度不完善

當(dāng)前，土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款配套制度不完善，主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：一是缺乏專業(yè)的服務(wù)機(jī)構(gòu)。農(nóng)地抵押貸款的順利推行需要專業(yè)、完善的服務(wù)體系，但當(dāng)前卻缺乏專業(yè)性的土地資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)和專業(yè)從業(yè)人員，導(dǎo)致農(nóng)地價(jià)值評(píng)估工作開展困難；二是政策性金融和農(nóng)村社會(huì)保障機(jī)制不完善，在風(fēng)險(xiǎn)防控和多主體的利益保護(hù)方面存在不足，影響著農(nóng)地抵押貸款的順利實(shí)現(xiàn)。

1.4 過度依賴政府

法律上的支撐提高了農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的資金可得性，但是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)本身存有的長周期、高風(fēng)險(xiǎn)特征會(huì)使得貸款具有風(fēng)險(xiǎn)性，為了打消銀行顧慮，許多地區(qū)通過財(cái)政為農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款兜底，但是過度的依賴會(huì)使得其無法達(dá)到促進(jìn)農(nóng)村資本市場健康發(fā)展的目的。政府推動(dòng)的各地抵押試點(diǎn)都走不出“假抵押”、“變相抵押”怪圈，政府財(cái)政對(duì)規(guī)模經(jīng)營主體的貸款進(jìn)行利率補(bǔ)貼，使貸款在本質(zhì)上類似于地方政府擔(dān)保和補(bǔ)貼下的政策性貸款，如果政府補(bǔ)貼力度減少甚至取消，農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款能否市場化仍是未知。

2 破解農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押問題的對(duì)策建議

可以從市場、政府和中介組織三個(gè)方面規(guī)范農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押，破解推行過程中的難題和困境。

市場方面：一是建立起專業(yè)的農(nóng)地經(jīng)營權(quán)價(jià)值評(píng)估機(jī)構(gòu)，培育一批服務(wù)于農(nóng)地抵押貸款的專業(yè)從業(yè)人員；二是建設(shè)規(guī)范化、制度化的農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場，降低抵押物的違約處置成本，提升抵押物處置便捷度。

政府方面：一是完善相關(guān)法律法規(guī)，明確土地經(jīng)營權(quán)的抵押權(quán)能，細(xì)化事前、事中、事后的制度設(shè)計(jì)和規(guī)則建設(shè)，為農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款加固法律保護(hù)傘；二是更好發(fā)揮政府在市場監(jiān)管、規(guī)范和風(fēng)險(xiǎn)防控方面的作用，逐步從主導(dǎo)者退居為服務(wù)者。

中介組織方面：積極引入多元主體參與信貸市場、創(chuàng)新農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押模式，采取“風(fēng)險(xiǎn)基金+農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押”、“農(nóng)業(yè)擔(dān)保公司+農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押”或“保險(xiǎn)+農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押”等多種農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押模式等，以降低農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的風(fēng)險(xiǎn)，緩解當(dāng)前農(nóng)戶面臨的信貸約束，提高其生產(chǎn)經(jīng)營能力和福利水平。