民法典下土地經(jīng)營權(quán)抵押制度的重構(gòu)

[摘要]“三權(quán)分置”的宗旨就是要加快土地的流轉(zhuǎn)，《民法典》將“三權(quán)分置”寫進(jìn)了法律，確立了土地經(jīng)營權(quán)及融資擔(dān)保問題。但現(xiàn)行法律在土地經(jīng)營權(quán)的設(shè)立及抵押方面還有些需要完善的地方，應(yīng)明確土地經(jīng)營權(quán)的物權(quán)屬性，在抵押權(quán)的設(shè)立上以登記作為生效的要件，土地經(jīng)營權(quán)抵押權(quán)主要通過變賣、拍賣或強制管理的方式予以實現(xiàn)。

[關(guān)鍵詞]民法典;土地經(jīng)營權(quán)抵押;重構(gòu)

[中圖分類號] D922.3

[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A

家庭聯(lián)產(chǎn)承包制的實行，有效地調(diào)動了農(nóng)民耕作的積極性，但基于當(dāng)時農(nóng)地承擔(dān)著重要的保障功能，土地承包經(jīng)營權(quán)是不允許抵押的。如《物權(quán)法》《擔(dān)保法》的規(guī)定。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快， “兩權(quán)分離”的土地制度的弊端逐漸顯現(xiàn)出來，一方面是大量的農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工，土地?zé)o人耕種，另一方面是有進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)需求的經(jīng)營者又苦于無地可種。土地制度的改革勢在必行，隨后進(jìn)行了改革試點，實行“三權(quán)分置”，土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)并行。為了回應(yīng)政策上的規(guī)定，修改后的《土地承包法》，規(guī)定了土地經(jīng)營權(quán)及其融資擔(dān)保的制度?！睹穹ǖ洹芬灿?個條文規(guī)定了土地經(jīng)營權(quán)，并在相關(guān)條文中刪去了耕地禁止抵押的規(guī)定，土地經(jīng)營權(quán)之抵押有了法律上的依據(jù)。

1 土地經(jīng)營權(quán)抵押的基礎(chǔ)

土地經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)是其能否抵押的基礎(chǔ)。由于《土地承包法》對其性質(zhì)未明確規(guī)定，學(xué)者們有不同的認(rèn)識。主要有以下三種：第一，用益物權(quán)說。此觀點認(rèn)為，土地經(jīng)營權(quán)是土地承包人在對土地進(jìn)行流轉(zhuǎn)的過程中產(chǎn)生的一種權(quán)利，應(yīng)與土地承包經(jīng)營權(quán)具有相同性質(zhì)，而土地承包經(jīng)營權(quán)，是一種用益物權(quán)。第二，債權(quán)說。此觀點認(rèn)為，土地經(jīng)營權(quán)是土地的承包方和第三方經(jīng)營者通過出租（轉(zhuǎn)包）合同而形成的一種債務(wù)債權(quán)關(guān)系，但這種債權(quán)性的權(quán)利只有經(jīng)過登記，才能將其確定下來。第三、物權(quán)債權(quán)二元說。此觀點認(rèn)為，土地經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)，與流轉(zhuǎn)方式緊密相連?；谖餀?quán)性流轉(zhuǎn)方式產(chǎn)生的土地經(jīng)營權(quán)屬于物權(quán)，基于債權(quán)性流轉(zhuǎn)方式產(chǎn)生的土地經(jīng)營權(quán)屬于債權(quán)。

上述各種觀點是從不同角度進(jìn)行的分析，但筆者認(rèn)為，將土地經(jīng)營權(quán)設(shè)定為用益物權(quán)更為妥當(dāng)。第一，具有法律依據(jù)。《民法典》和《土地承包法》均將土地經(jīng)營權(quán)從土地承包權(quán)中區(qū)分開來，形成了不同法律制度，其內(nèi)容也受到法律絕對保護，具有物權(quán)的性質(zhì)。第二，契合“三權(quán)分置”的目標(biāo)。土地改革的目的，就是要在保證承包人利益的前提下，加快承包地的流轉(zhuǎn)，使其不再負(fù)有社會生存保障的功能，而能依土地經(jīng)營權(quán)人的意志自由地進(jìn)行轉(zhuǎn)讓，以實現(xiàn)農(nóng)地長期、穩(wěn)定的規(guī)模經(jīng)營。如果土地經(jīng)營權(quán)為債權(quán)，會因為債權(quán)期限的限制，導(dǎo)致其穩(wěn)定性不強，不利于土地經(jīng)營權(quán)人最大化地利用土地，同時權(quán)利人在處分土地時，必須得到承包人的同意，會妨礙土地經(jīng)營權(quán)的快速流轉(zhuǎn)。用益物權(quán)設(shè)定時間較長，土地經(jīng)營者可以實施長遠(yuǎn)規(guī)劃，達(dá)到其預(yù)期目的，流轉(zhuǎn)時也不需要經(jīng)過他人的同意，可以自己的意志自由進(jìn)行，充分發(fā)揮土地的價值。第三，物權(quán)較債權(quán)在保護方式上有優(yōu)勢。物權(quán)具有排他效力，債權(quán)則是具有平等性，債權(quán)的客體是行為，如果土地經(jīng)營權(quán)設(shè)定為債權(quán)，則可以在其上設(shè)定兩個以上的權(quán)利，顯然這是不可能的，一片土地不可能由兩個不同的經(jīng)營者同時經(jīng)營。

2 土地經(jīng)營權(quán)抵押的登記

根據(jù)《土地承包法》的規(guī)定，土地經(jīng)營權(quán)的抵押在登記上并未作硬性要求，登記只是起對抗作用?！睹穹ǖ洹穼ν恋亟?jīng)營權(quán)的抵押沒有作出特別規(guī)定，但對不動產(chǎn)物權(quán)變動的公示方式在第209條作了規(guī)定。

筆者認(rèn)為，土地經(jīng)營權(quán)抵押的登記，應(yīng)采用“生效主義”。首先，作為一種用益物權(quán)，土地經(jīng)營權(quán)變動的公示方式理應(yīng)與不動產(chǎn)物權(quán)變動的公示方式相同，采用登記的方式向社會公開。只有通過登記將變動的事實向社會公示，才能穩(wěn)定社會經(jīng)濟秩序，避免不必要的糾紛，應(yīng)盡快將士地經(jīng)營權(quán)抵押也納入到登記的范圍。其次，在土地經(jīng)營權(quán)允許抵押之前，其變動一般都是在本經(jīng)濟組織的成員之間進(jìn)行，大家彼此比較熟悉，通過“合同生效”、“登記對抗”足以產(chǎn)生社會公信力，但在“三權(quán)分置”情形下，特別是在允許土地經(jīng)營權(quán)允許抵押時，此時經(jīng)營的主體發(fā)生了變化，他們可能是熟人，也可能是素不相識的陌生人，他們對土地經(jīng)營權(quán)的變化過程并不了解，仍然采用登記對抗顯然不能適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟和社會發(fā)展的現(xiàn)狀，采用登記生效模式，可以讓人們了解承包地的狀況，避免不必要的糾紛產(chǎn)生，從而保障交易的安全。第三，《民法典》對“四荒”土地的土地經(jīng)營權(quán)的抵押，設(shè)置了登記和取得權(quán)利憑證兩個條件，對于同屬土地經(jīng)營權(quán)，只因取得方式的不同就作出不同的規(guī)定，顯然是不合理的。因此，將土地經(jīng)營權(quán)進(jìn)行抵押時，抵押雙方在簽訂合同后，應(yīng)及時到不動產(chǎn)登記機構(gòu)進(jìn)行登記，沒有進(jìn)行登記的，土地經(jīng)營權(quán)的抵押不成立。

3 土地經(jīng)營權(quán)抵押客體的范圍

十地經(jīng)營權(quán)抵押的客范圍，《民法典》用兩個條文從正允許、禁止兩方面進(jìn)行了規(guī)定，同時刪除了耕地不得抵押的內(nèi)容，表明農(nóng)地是允許抵押的，但《民法典》沒有規(guī)定該種類型抵押權(quán)的交易規(guī)則，其運行應(yīng)依《土地承包法》。根據(jù)該法的規(guī)定，土地經(jīng)營權(quán)的抵押，包括兩種情況：第一是土地承包人自己將土地進(jìn)行抵押。第二種是權(quán)利人通過出租（轉(zhuǎn)包）方式取得土地經(jīng)營權(quán)，然后將其抵押。也正因如此，有學(xué)者認(rèn)為，農(nóng)地的抵押權(quán)包括兩種，土地承包經(jīng)營權(quán)也可以抵押。

筆者認(rèn)為，農(nóng)地抵押權(quán)的客體，應(yīng)是土地經(jīng)營權(quán)。雖然抵押的情形有兩種，但從《土地承包法》的表述來看，不管是承包方自己還是土地經(jīng)營權(quán)的第三方將農(nóng)地進(jìn)行抵押，抵押的客體都只能是土地經(jīng)營權(quán)，土地承包經(jīng)營權(quán)是不能抵押的。只是第一種情形承包人與土地經(jīng)營者合二為一，抵押時登記的是土地承包經(jīng)營權(quán)，沒有將土地經(jīng)營權(quán)單獨列出進(jìn)行登記，當(dāng)然在實現(xiàn)抵押權(quán)時會將土地經(jīng)營權(quán)分離出來。承包經(jīng)營權(quán)是一種身份權(quán)，如果將其進(jìn)行抵押，實現(xiàn)抵押權(quán)時會遭遇到制度障礙。而土地經(jīng)營權(quán)可以由本經(jīng)濟組織之外的他人取得，不再具有身份性，能夠在市場上自由流轉(zhuǎn)，所以可以進(jìn)行抵押。

農(nóng)地抵押的范圍是否包括地上的農(nóng)作物？對此，有不同的觀點。有學(xué)者認(rèn)為，抵押的范圍不包括地上的農(nóng)作物，有學(xué)者認(rèn)為，抵押的范圍包括地上屬于抵押人的農(nóng)作物，縱觀各地的試點情況，基本上是把農(nóng)作物作為抵押范圍的。筆者贊同第一種觀點。首先，法律上對此做了規(guī)定。這一規(guī)定表明，在我國的法律上，農(nóng)作物與土地是分離的，是獨立的物權(quán)客體。農(nóng)作物與土地經(jīng)營權(quán)的關(guān)系不同于建筑物與建設(shè)用地使用權(quán)不可分離的關(guān)系，不能簡單類比適用。其次，根據(jù)抵押的相關(guān)理論，抵押期間，抵押人對其抵押的財產(chǎn)，仍然享有相應(yīng)權(quán)利，抵押人在抵押的農(nóng)地上進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，是對農(nóng)地的使用，其產(chǎn)生的收益理所當(dāng)然應(yīng)歸抵押人取得，如果將農(nóng)作物也作為抵押的標(biāo)的物，則會影響農(nóng)戶的利益，因此，抵押的范圍不應(yīng)包括農(nóng)作物。至于抵押權(quán)實現(xiàn)時地上未成熟的農(nóng)作物，可以依據(jù)《民法典》第417條的規(guī)定，與土地經(jīng)營權(quán)一起處理，但抵押權(quán)人對處置種植物獲得的款項，不能優(yōu)先得到受償。

4 土地經(jīng)營權(quán)抵押的實現(xiàn)

根據(jù)《土地承包法》的規(guī)定，擔(dān)保物權(quán)人有優(yōu)先得到受償?shù)臋?quán)利，但對怎樣實現(xiàn)其權(quán)利則沒有規(guī)定，可以依據(jù)《民法典》第410條規(guī)定來實現(xiàn)抵押權(quán)。目前，在我國，金融機構(gòu)是抵押權(quán)人，根據(jù)相關(guān)法律的規(guī)定，金融機構(gòu)不能購買非自用的不動產(chǎn)，通過折價的方式，讓其取得土地的經(jīng)營權(quán)，既不符合他們的身份地位，也不利于土地的開發(fā)利用。因此土地經(jīng)營權(quán)的抵押權(quán)不能通過折價的方式來實現(xiàn)。采用變賣、拍賣抵押物，可以讓有條件的經(jīng)營者取得土地經(jīng)營權(quán)，抵押權(quán)人則從處置的價款中實現(xiàn)自己的債權(quán)。但土地經(jīng)營權(quán)與一般財產(chǎn)不一樣，由于沒有建立起成熟的土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)市場，金融機構(gòu)有時很難在短時間內(nèi)找到合適的土地經(jīng)營的交易對象，出現(xiàn)無人接收的問題。此時采用“強制管理的模式”不失為一種有效的方法。強制管理就是將抵押財產(chǎn)交給他人管理，把在管理過程中取得的收益用來清償債權(quán)人的債權(quán)，它“以財產(chǎn)權(quán)利的使用價值和收益為對象，在不改變抵押財產(chǎn)的權(quán)屬的前提下，對于那些不能或不宜變價的抵押財產(chǎn)，在抵押權(quán)的實現(xiàn)上具有其優(yōu)勢?！比缰貞c市的做法是成立農(nóng)村資產(chǎn)管理公司，當(dāng)土地經(jīng)營權(quán)通過變賣、拍賣的方式不能實現(xiàn)時，由資產(chǎn)公司負(fù)責(zé)對其進(jìn)行出租或轉(zhuǎn)包，而在吉林則是由物權(quán)融資平臺來負(fù)責(zé)這項工作，當(dāng)轉(zhuǎn)包的款項達(dá)到可以清償貸款的數(shù)額時，平臺就將土地承經(jīng)營權(quán)返還給抵押人。這些做法為將來的立法提供了實踐依據(jù)。

土地經(jīng)營權(quán)的抵押雖然在法律上予以了規(guī)定，但有的規(guī)定較模糊，有的規(guī)定不盡合理，還需在法律上進(jìn)一步完善，使土地經(jīng)營權(quán)抵押的作用能夠得到更充分的發(fā)揮。

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[作者簡介]何白珣（1964-），女，湖北武漢人，副教授，研究方向：民法。