李 博，李 芃

（1.陜西廣播電視大學(xué)，陜西西安 710068；2.中國人民銀行西安分行，陜西西安 710075）

飼料安全是影響動物類食品安全的直接因素，是食品安全的物質(zhì)基礎(chǔ)和有效保障。飼料的安全因素直接關(guān)乎畜禽產(chǎn)品安全，也在一定程度上關(guān)乎人類餐桌安全，只有建立和完善有效的飼料法律法規(guī)體系才能更好保障人類的飲食安全。在現(xiàn)代飼料產(chǎn)業(yè)工業(yè)化發(fā)展的新形勢下，用法律法規(guī)體系來保障飼料產(chǎn)業(yè)的安全關(guān)系到人類食品安全的健康發(fā)展，更關(guān)系到人類福祉的有效構(gòu)建，對我國綠色生態(tài)文化的多元化發(fā)展具有重要的推動作用。雖然科技發(fā)展在一定程度上帶動了飼料質(zhì)量水平的提高，但從飼料添加劑的使用現(xiàn)狀來看，我國飼料安全問題還需進(jìn)一步的規(guī)范和完善，針對我國飼料存在的安全問題，提出可行的法律法規(guī)保障措施是解決問題的根本途徑。

1 我國飼料法律法規(guī)體系的作用及意義

1.1 法律法規(guī)在飼料行業(yè)發(fā)展過程中的作用 隨著人們生活水平的不斷提高，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全意識也不斷提升，尤其是我國食品與農(nóng)產(chǎn)品等質(zhì)量安全制度有了權(quán)威化的規(guī)定與保障之后，在飼料添加劑及飼料生產(chǎn)和銷售層面有了明確規(guī)定，并對飼料產(chǎn)業(yè)中合法做法與非法做法有嚴(yán)格區(qū)分。在飼料法律條文發(fā)展和完善過程中，其對飼料產(chǎn)業(yè)發(fā)展的明示作用越來越明顯。我國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法對影響農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的農(nóng)藥、獸藥及飼料添加劑都有具體化規(guī)定，在行政法規(guī)準(zhǔn)許的范圍內(nèi)對危及農(nóng)產(chǎn)品安全的飼料及飼料添加劑進(jìn)行定期抽查，以期更好的提升飼料添加劑的安全性（席興宇，2018）。各地區(qū)農(nóng)業(yè)行政監(jiān)督部門對飼料添加劑的使用監(jiān)督有一定的強(qiáng)制性，在飼料產(chǎn)業(yè)發(fā)展領(lǐng)域中借助法律手段來矯正和處罰飼料行業(yè)內(nèi)的違規(guī)行為，明確個人與企業(yè)在非法生產(chǎn)飼料產(chǎn)品中的處罰力度，有效化矯正非法飼料行業(yè)生產(chǎn)，進(jìn)而為飼料行業(yè)的和諧化發(fā)展?fàn)I造良好的市場秩序和環(huán)境。

1.2 我國飼料安全法規(guī)體系建設(shè)的重要意義 我國飼料安全層面的法律法規(guī)體系主要涵蓋兩部分，一部分是國家立法機(jī)構(gòu)頒布的對飼料行業(yè)基本要求的法律法規(guī)，具有一定的法律效力；另一部分是地方部門制定的對飼料行業(yè)的具體要求的法規(guī)政策，相對來講法律效力較低，更重要是的道德層面的約束力?？v觀飼料行業(yè)的發(fā)展歷程，法律法規(guī)體系的制定在一定程度上維護(hù)了飼料產(chǎn)業(yè)的安全。飼料產(chǎn)業(yè)作為社會生產(chǎn)層面的重要組成部分，對我國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全構(gòu)建有一定的推動作用。在飼料生產(chǎn)銷售過程中，法律法規(guī)體系是維護(hù)飼料生產(chǎn)安全、環(huán)境安全及商品交易安全的有效化保障手段，對飼料行業(yè)的發(fā)展有普遍的約束力，其在保障飼料行業(yè)穩(wěn)定發(fā)展的過程中有重要的現(xiàn)實(shí)意義（張連義等，2018）。飼料安全法律法規(guī)體系作為指導(dǎo)飼料產(chǎn)業(yè)發(fā)展的規(guī)范性文件，對飼料添加劑的使用、研發(fā)、銷售等環(huán)節(jié)都有具體的規(guī)定，使飼料安全體系構(gòu)建的有效化前提，同時也是飼料法規(guī)法律體系不斷完善的有效依據(jù)。地方性飼料法律法規(guī)體系是地域飼料產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的直接政策引領(lǐng)，除了對當(dāng)?shù)仫暳仙a(chǎn)和銷售有地域化指導(dǎo)外，還可以全方位的保障當(dāng)?shù)仫暳袭a(chǎn)業(yè)的合法權(quán)益和經(jīng)濟(jì)活動，促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)更好更快的發(fā)展。

2 我國現(xiàn)階段飼料安全法律體系存在的問題

2.1 我國飼料安全法規(guī)體系不夠完善 近幾年來，隨著飼料添加劑產(chǎn)業(yè)使用的擴(kuò)大化和規(guī)模化發(fā)展，傳統(tǒng)飼料安全法律體系已不能滿足新時期的發(fā)展要求，在新形勢下，飼料安全法律體系的構(gòu)建對飼料產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)要求更為嚴(yán)格，只有立足飼料產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀，不斷完善和修訂飼料安全法律體系才能在一定程度上保障飼料產(chǎn)業(yè)的穩(wěn)定化運(yùn)轉(zhuǎn)?？v觀我國飼料法律管理體系可以發(fā)現(xiàn)，飼料安全法律法規(guī)是與眾多行政規(guī)范性文件一起組建的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全體系，該體系的立法與飼料產(chǎn)業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)中的地位和作用不完全相符，對比其他行業(yè)的法律法規(guī)體系，如食品安全產(chǎn)業(yè)等都是以一套基本的法律法規(guī)體系為核心，在此基礎(chǔ)上配套規(guī)定若干部法規(guī)法律來輔助其核心法律法規(guī)體系的有效化運(yùn)行（顧君華和王欣，2018）。目前，在我國的料安全管理體系缺少具有一定規(guī)范性的基本法律，更沒有一套完整的飼料安全法律條文與現(xiàn)實(shí)飼料產(chǎn)業(yè)安全體系構(gòu)建相一致，使得飼料產(chǎn)業(yè)管理層面不能與其他法律法規(guī)銜接，如果不能很好的把握法律法規(guī)的制度體系容易在一定程度上減弱飼料產(chǎn)業(yè)的安全法律效力。只有將飼料添加劑管理?xiàng)l例與國家法律體系進(jìn)行一致化修訂，才能對飼料添加劑不規(guī)范化使用的企業(yè)進(jìn)行有效治理。

2.2 我國現(xiàn)有的飼料安全法規(guī)可操作性差 盡管我國在飼料安全法規(guī)層面已經(jīng)制定了系統(tǒng)性的條例與辦法，但不同管理部門的飼料安全法律條文有矛盾和重復(fù)之處，致使飼料安全事件發(fā)生時解決程序繁瑣，可操作性較差。如飼料添加劑管理?xiàng)l例中對已經(jīng)有生產(chǎn)許可證但缺少產(chǎn)品批準(zhǔn)文號的飼料產(chǎn)品進(jìn)行責(zé)令停止，而對已經(jīng)銷售的飼料產(chǎn)品該如何處理卻沒有詳盡的法律條文。隨著我國飼料產(chǎn)業(yè)的高速化發(fā)展，飼料添加劑的新品種使用也不斷涌入市場，不僅飼料安全法律規(guī)定體系需要調(diào)整和改革，對新型添加劑的使用監(jiān)管力度也要不斷加強(qiáng)。在我國飼料安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)改革過程中，飼料產(chǎn)業(yè)監(jiān)管部門的職責(zé)與權(quán)限不斷更新，立足飼料產(chǎn)業(yè)發(fā)展的實(shí)際需求，做出與飼料安全體系構(gòu)建相符的有效調(diào)整是飼料行業(yè)立法與執(zhí)法的初衷。但現(xiàn)實(shí)實(shí)踐中，飼料產(chǎn)業(yè)與實(shí)際發(fā)展?fàn)顩r不符的現(xiàn)象不斷發(fā)生，同時，地方性飼料產(chǎn)業(yè)監(jiān)管部門職責(zé)不清，權(quán)限不明的現(xiàn)象還時常存在（楊宏東，2017）。面對多元化的市場監(jiān)管形勢，只有合理統(tǒng)籌各監(jiān)管機(jī)構(gòu)，才能彌補(bǔ)飼料安全法律體系中的缺陷，形成全方位的飼料產(chǎn)業(yè)監(jiān)管法律法規(guī)體系，協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)飼料行業(yè)的法律關(guān)系。

3 我國飼料安全中添加劑使用的不規(guī)范現(xiàn)狀

3.1 超限使用飼料添加劑，在反芻動物飼料中添加動物性飼料 在農(nóng)村農(nóng)業(yè)部發(fā)布的《允許使用的飼料添加劑品種目錄》公告中明確規(guī)定了不同種類飼料添加劑的用量要求，在飼料添加劑使用目錄中對氨基酸及飼料微量元素等173種營養(yǎng)性添加劑的使用標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了明確規(guī)定，除規(guī)定的飼料添加劑外，未經(jīng)評審、公告或未辦理飼料添加劑登記的添加劑都屬于飼料添加劑超標(biāo)范圍。隨著飼料產(chǎn)業(yè)的擴(kuò)大化發(fā)展，一些個人和企業(yè)無視飼料添加劑的標(biāo)準(zhǔn)和公布，不但不按照飼料安全規(guī)定的法律條文進(jìn)行生產(chǎn)，還將未經(jīng)審核和公告的飼料添加劑應(yīng)用到飼料中，給飼料安全構(gòu)建了潛在的危險因素，造成無法估量的經(jīng)濟(jì)損失和人員傷害。從蛋白質(zhì)開發(fā)利用的經(jīng)濟(jì)效益分析，將肉骨粉等動物蛋白應(yīng)用到飼料生產(chǎn)中具有良好的社會及經(jīng)濟(jì)效益，不但能使動物快速生長，還能帶動社會經(jīng)濟(jì)的系統(tǒng)化發(fā)展，但鑒于飼料安全層面分析，將蛋白資源應(yīng)用到反芻動物生產(chǎn)中會造成難以估量的安全隱患（寧瑛等，2019）。目前，仍有部分養(yǎng)殖人員不顧國家禁令，將動物蛋白等資源添加到反芻動物中，影響畜牧農(nóng)產(chǎn)品的安全直和人們餐桌飲食的安全。

3.2 飼料中添加違禁藥品，不按規(guī)定使用藥物飼料添加劑 為了獲取更多的利益，一部分商家和養(yǎng)殖戶無視國家法律法規(guī)，在畜牧業(yè)養(yǎng)殖過程中將抗生素濾渣類物品應(yīng)用到飼料生產(chǎn)中，這些違禁藥品的應(yīng)用嚴(yán)重影響人類身體健康，對食品安全問題構(gòu)成了嚴(yán)重的威脅。同時，在現(xiàn)實(shí)養(yǎng)殖過程中，一些養(yǎng)殖戶不按規(guī)定使用藥品和添加劑，為了達(dá)到更高的效果將過量違禁藥品和添加劑添加到飼料中，使畜產(chǎn)品安全面臨一定程度的威脅。超限量添加允許種類的飼料添加劑，不注重飼料添加劑的禁忌及休藥規(guī)定，混合喂養(yǎng)不同系列的藥品添加劑，不僅使畜牧業(yè)飼料藥物成分不達(dá)標(biāo)，更重要的是過度的藥物添加會增強(qiáng)畜禽體內(nèi)細(xì)菌的抗藥性，人類在服用畜產(chǎn)品時會在一定程度上破壞自身健康，造成一系列并發(fā)癥，同樣，過度的使用藥物添加劑對環(huán)境也有一定程度的破壞，不利于生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展（劉宏偉等，2019）。此外，一些偽劣飼料添加劑的使用對消費(fèi)者權(quán)益及市場安全秩序的有效構(gòu)建造成了一定的威脅，劣質(zhì)飼料添加劑不僅有效成分含量低，對畜禽生產(chǎn)性能也造成一定影響。

4 我國飼料行業(yè)法律法規(guī)體系規(guī)范化的必要性分析

4.1 加強(qiáng)飼料行業(yè)規(guī)范化建設(shè)是飼料產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需要 飼料安全規(guī)范化法律體系既是畜牧業(yè)產(chǎn)品健康安全的有效保障，同時也是公共環(huán)境生態(tài)和諧的重要環(huán)節(jié)，在加強(qiáng)飼料安全法律體系構(gòu)建過程中，一方面要對飼料質(zhì)量安全進(jìn)行全方位的把控，嚴(yán)禁違法飼料添加劑的使用，運(yùn)用法律手段監(jiān)管與制止過度使用飼料添加劑的行為，有效抑制其對畜牧產(chǎn)品造成的危害；另一方面飼料監(jiān)管部門全程追蹤和定期抽樣檢查飼料生產(chǎn)過程，借助有效的立法行為對飼料生產(chǎn)進(jìn)行全覆蓋式監(jiān)管，通過法律的強(qiáng)制力來落實(shí)飼料安全的監(jiān)管成效。新形勢下，隨著綠色生態(tài)發(fā)展理念的提出與發(fā)展，飼料產(chǎn)業(yè)的安全體系也面臨著嚴(yán)峻的考驗(yàn)，需借助改革措施來提升飼料安全的健康指數(shù)，營造和諧可持續(xù)的畜牧業(yè)生長環(huán)境是飼料行業(yè)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)問題（王芳，2019）。此外，借助科技化的手段來提升飼料產(chǎn)業(yè)系統(tǒng)化發(fā)展是社會發(fā)展的新需求，更是時代發(fā)展的新趨勢。在畜牧生產(chǎn)過程中，有效結(jié)合科技化手段與法律法規(guī)體系，運(yùn)用完善健全的法律制度來助力飼料產(chǎn)業(yè)有效運(yùn)轉(zhuǎn)。

4.2 對飼料行業(yè)法律規(guī)范化建設(shè)具有重要的現(xiàn)實(shí)意義 增強(qiáng)飼料產(chǎn)業(yè)的法律規(guī)范化建設(shè)具有重要的現(xiàn)實(shí)意義，運(yùn)用基本的法律規(guī)范來提升飼料安全法規(guī)之間的銜接，完善和健全飼料安全法律法規(guī)體系形式，填充法律在飼料安全監(jiān)管層面的漏洞與空白是法律規(guī)范化建設(shè)的意義所在。一方面，在食品安全及農(nóng)畜產(chǎn)品安全保障體系中構(gòu)建統(tǒng)一的法律規(guī)范，減少各行業(yè)法律之間的沖突與矛盾，使各行業(yè)協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)；另一方面，注重飼料安全法律法規(guī)內(nèi)容與形式上的規(guī)范化，既是飼料產(chǎn)業(yè)規(guī)范化的應(yīng)有之義，同時也是飼料安全多元化發(fā)展的現(xiàn)實(shí)意義。借助規(guī)范化的建設(shè)來提升飼料產(chǎn)業(yè)管理的科學(xué)性和系統(tǒng)性，是新時期飼料安全法律體系的規(guī)范要求，更是飼料安全立法的根本目的。此外，明確飼料行業(yè)之間的立法依據(jù)與執(zhí)法要求，實(shí)現(xiàn)飼料安全建設(shè)有法可依，提升飼料產(chǎn)業(yè)監(jiān)管效率是我國飼料產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的重要基礎(chǔ)和前提。

5 我國飼料行業(yè)法律法規(guī)體系規(guī)范化的有效措施

5.1 制定行業(yè)基本法，實(shí)現(xiàn)飼料行業(yè)法律法規(guī)體系效力層級規(guī)范化 飼料添加劑管理?xiàng)l例作為權(quán)威的飼料安全規(guī)范化文件具有一定的行政效力，不僅涵蓋抽象性及協(xié)調(diào)性層面，在法律制度及立法經(jīng)驗(yàn)層面也有一定的豐富性和權(quán)威性。一方面，將飼料安全法律體系應(yīng)用到實(shí)踐中，在實(shí)踐檢驗(yàn)的基礎(chǔ)上增強(qiáng)立法層次，使飼料安全法律體系逐漸發(fā)展成熟；另一方面，基于飼料產(chǎn)業(yè)的多元化實(shí)踐，要有一部規(guī)范性的文件與之對應(yīng)，在協(xié)調(diào)飼料產(chǎn)業(yè)之間法律關(guān)系的同時助力飼料安全體系的多樣化構(gòu)建。從國外食品安全監(jiān)管的經(jīng)驗(yàn)來看，要立足自身基本現(xiàn)狀，以國外飼料立法經(jīng)驗(yàn)為參考，制定出一部飼料產(chǎn)業(yè)層面的專門法律，如飼料安全法等，制定飼料產(chǎn)業(yè)的基本管理制度及管理原則，使飼料產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基本理念與實(shí)踐價值和諧相統(tǒng)一，在凸顯法律效力的基礎(chǔ)上推動飼料安全基本法的規(guī)定（張正相，2018）。此外，有效監(jiān)管飼料生產(chǎn)源頭，全方位提升飼料安全的法律高度，更具體的完善飼料安全衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)，確保飼料產(chǎn)業(yè)規(guī)范程序的有效進(jìn)行。同時，在飼料安全體系構(gòu)建過程中，為了更好的提高飼料安全標(biāo)準(zhǔn)體系的權(quán)威性與束縛性，將飼料質(zhì)量安全體系與飼料法律法規(guī)體系高效結(jié)合。

5.2 規(guī)范飼料法律法規(guī)內(nèi)容及文件名稱，增強(qiáng)其科學(xué)性、合法性 健全飼料安全體系的法律法規(guī)政策，規(guī)范飼料法規(guī)體系的內(nèi)容及文件名稱，使其具有一定的科學(xué)性及合法性。借助對飼料安全法規(guī)政策的梳理和修訂，及時制定飼料行政管理規(guī)范，將飼料法規(guī)程序及制度進(jìn)行操作，更好的彌補(bǔ)飼料安全立法的空白，同時助力飼料安全法基本制度的構(gòu)建。一方面，使飼料安全規(guī)范體系與其他農(nóng)產(chǎn)品安全層面的法律法規(guī)相銜接，在飼料安全有法可依的同時實(shí)現(xiàn)飼料安全管理體系標(biāo)準(zhǔn)化的追溯查詢，從畜禽根源上解決農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全問題；另一方面，在構(gòu)建飼料安全體系過程中，要完善法律規(guī)范體系層級，在制定并落實(shí)法律法規(guī)等規(guī)范性文件的基礎(chǔ)上將理論層面的飼料法律體系應(yīng)用到現(xiàn)實(shí)實(shí)踐中，在經(jīng)受現(xiàn)實(shí)實(shí)踐考驗(yàn)的前提下，將其上升為具有法律效力的規(guī)章制度，對飼料安全體系的多元化構(gòu)建具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。此外，在符合當(dāng)?shù)乇O(jiān)管部門管理要求的基礎(chǔ)上有效制定飼料安全規(guī)范性文件名稱，使《飼料質(zhì)量安全管理規(guī)范》中的“規(guī)范”以“規(guī)定”的形式出現(xiàn)，同時，各地區(qū)監(jiān)管部門要切實(shí)履行好自身職責(zé)，嚴(yán)格執(zhí)行飼料安全法律法規(guī)體系，善于借助法律的權(quán)威性和強(qiáng)制性來約束和制止違法現(xiàn)象，在保證法律體系科學(xué)性及合法性的前提下對違規(guī)企業(yè)進(jìn)行嚴(yán)格處理。

6 結(jié)論

飼料安全監(jiān)管體系及法律法規(guī)體系是農(nóng)畜產(chǎn)品安全的有效化保障，隨著監(jiān)管體系的日益完善，我國飼料安全監(jiān)管也逐漸向高效化、可控化方向發(fā)展，但這并不代表違法使用飼料添加劑的現(xiàn)象不會出現(xiàn)，實(shí)踐證明，一些養(yǎng)殖戶及畜牧機(jī)構(gòu)在養(yǎng)殖的過程中，無視國家級地區(qū)出臺的飼料安全法律體系，為了獲取更高利益，將一些違禁藥品及過量的食品添加劑應(yīng)用到飼料中，使飼料安全面臨著嚴(yán)峻威脅，同時，在一定程度上也危及人類安全，因此，新形勢下制定和構(gòu)建飼料安全專門層面的法律法規(guī)體系及多元化的監(jiān)管體系具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。