羅燕妮

（柳州市柳江區(qū)自然資源局，廣西 柳州545100）

隨著生態(tài)文明建設(shè)的持續(xù)開展，“綠水青山就是金山銀山”的理念已深入人心。加強(qiáng)森林資源保護(hù)，建設(shè)生態(tài)林業(yè)的戰(zhàn)略發(fā)展方向越來越清晰。生態(tài)公益林是森林資源的重要組成部分，為維持生態(tài)系統(tǒng)平衡、保護(hù)特種多樣性、改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量做出了巨大貢獻(xiàn)。因此，研究新時期生態(tài)公益林經(jīng)營管理對策是十分必要且重要的工作。

1 生態(tài)公益林概述

生態(tài)公益林是我國森林資源的重要組成部分，其可分為防護(hù)林和特種用途林兩部分，分別承擔(dān)著涵養(yǎng)水源、保持水土、防風(fēng)固沙、護(hù)岸保堤和提供科研服務(wù)、輔助國防、開發(fā)旅游的功能［1］。生態(tài)公益林經(jīng)營管理的目的是提供社會服務(wù)產(chǎn)品和保護(hù)生態(tài)環(huán)境。隨著新一輪集體林權(quán)制度改革的完成，生態(tài)公益林經(jīng)營管理模式也得到了全面改革，進(jìn)一步明確了林農(nóng)的管理職責(zé)，保障了林權(quán)所有者權(quán)益，并促進(jìn)了生態(tài)公益林的承包經(jīng)營，提高了生態(tài)公益林的管理效率。目前，我國對生態(tài)公益林的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不斷提高，公益林權(quán)屬問題逐步得到解決，形成了林農(nóng)與護(hù)林員互相監(jiān)督、共同管理的經(jīng)營管理格局。在病蟲害防治、森林防火、制止亂砍濫伐等方面，聯(lián)合管護(hù)模式產(chǎn)生了較高的效率，并進(jìn)一步提升了林農(nóng)的生態(tài)保護(hù)意識。同時，林業(yè)主管部門通過加強(qiáng)生態(tài)補(bǔ)貼、發(fā)展林下經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)了個體經(jīng)營和復(fù)合經(jīng)營模式的發(fā)展，促進(jìn)了生態(tài)公益林可持續(xù)發(fā)展。

2 生態(tài)公益林經(jīng)營管理中存在的問題

2.1 管護(hù)費用高，經(jīng)費短缺問題突出

部分地區(qū)生態(tài)公益林分布較為分散，無法集中連片管理，使得管護(hù)所需的人力和物力成本較高，大大增加了生態(tài)公益林的管護(hù)費用。同時，由于生態(tài)公益林還未完全納入生態(tài)效益補(bǔ)償范圍，使得生態(tài)公益林經(jīng)營管理經(jīng)費在地區(qū)之間的投入差距較大，造成部分未被納入重點公益林補(bǔ)償?shù)牡貐^(qū)經(jīng)費短缺。同時，部分省份由于無法享受中央生態(tài)效益補(bǔ)償，只能依靠當(dāng)?shù)刎斦鉀Q，加之營林造林及經(jīng)營管理標(biāo)準(zhǔn)不斷提高，經(jīng)費短缺問題相對突出，對生態(tài)公益林的經(jīng)營與發(fā)展造成了不利影響［2］。

2.2 生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低，林農(nóng)積極性不高

針對生態(tài)公益林建設(shè)和管理，國家安排了生態(tài)補(bǔ)償金，但部分地區(qū)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較低，加之生態(tài)公益林的經(jīng)營管理較為嚴(yán)格，限制了商業(yè)性的經(jīng)營活動，林農(nóng)難以從補(bǔ)償金中抵消各種營林管理費用，致使林農(nóng)將林地轉(zhuǎn)為生態(tài)公益林的積極性不高，后續(xù)經(jīng)營管理的投入熱情減弱。此外，因林分質(zhì)量存在差距，在補(bǔ)償執(zhí)行過程中，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定也存在一定的差距。劃分生態(tài)公益林時，按照自然條件、地理位置、水系等特征劃分為重點公益林、一般公益林和商品林，按照等級則劃分為國家級、?。▍^(qū)）級、市級和縣級，每級生態(tài)公益林的生態(tài)效益補(bǔ)償金標(biāo)準(zhǔn)均有不同。雖然在簽訂生態(tài)公益林管護(hù)合同時，補(bǔ)償金直接發(fā)放到林農(nóng)手中，但是由于一些地區(qū)的生態(tài)公益林級別低，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低或沒有補(bǔ)償，使得林農(nóng)不認(rèn)可對林分性質(zhì)的轉(zhuǎn)變，更不愿進(jìn)行保護(hù)和發(fā)展。

2.3 部分林分質(zhì)量低，管護(hù)水平不高

受經(jīng)費、生態(tài)補(bǔ)償?shù)葐栴}影響，一些林農(nóng)對生態(tài)公益林建設(shè)和管護(hù)的積極性較低，對生態(tài)公益林缺乏精心管理，使當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)公益林樹木種植混亂，林木撫育工作滯后，使得非法放牧、亂砍濫伐現(xiàn)象頻發(fā)，更有的林分遭受病蟲害的嚴(yán)重侵襲，導(dǎo)致林分質(zhì)量逐漸降低，難以發(fā)揮生態(tài)公益林的生態(tài)功能、經(jīng)濟(jì)效益。加之部分地區(qū)對生態(tài)公益林保護(hù)的執(zhí)法力度不足，對破壞生態(tài)公益林的行為處罰力度薄弱，無法形成威懾和監(jiān)督作用，使得生態(tài)公益林處于失管狀態(tài)［3］。此外，由于生態(tài)公益林大多處于偏遠(yuǎn)地區(qū)，需林農(nóng)、護(hù)林員付出更多體力和精力，但工作人員難以獲得相應(yīng)的待遇，導(dǎo)致他們工作積極性不高，持續(xù)提升管護(hù)水平的主動性較弱。

2.4 管護(hù)人員綜合素質(zhì)低，公眾參與不足

生態(tài)公益林管護(hù)人員大多是從當(dāng)?shù)卮迕裰姓惺斩鴣?，其缺乏專業(yè)的養(yǎng)林護(hù)林知識，對生態(tài)公益林的相關(guān)知識及保護(hù)措施認(rèn)識薄弱，無法有效完成生態(tài)公益林的保護(hù)和管理。受宣傳教育不全面、不深入等的影響，林業(yè)工作者、護(hù)林員、林業(yè)企業(yè)、林農(nóng)等對生態(tài)公益林的保護(hù)意識不足，甚至對當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)公益林的劃分范圍不清楚，難以形成良好的自覺性。目前，生態(tài)公益林經(jīng)營管理的公眾參與度很低，影響了經(jīng)營管理多元化進(jìn)程，也不利于這一工作的有序開展。

3 加強(qiáng)生態(tài)公益林經(jīng)營管理的對策

3.1 完善相關(guān)法律法規(guī)體系，強(qiáng)化法律保障

目前，關(guān)于生態(tài)公益林經(jīng)營管理方面的法律法規(guī)，主要是《中華人民共和國森林法》中的部分條款及地方政府制定的法規(guī)，這些法律法規(guī)針對生態(tài)公益林的保護(hù)及經(jīng)營管理尚不完善，尤其是在森林資源結(jié)構(gòu)性危機(jī)加劇、歷史欠賬較多、經(jīng)營管理模式不斷改革的形勢下，法律法規(guī)體系的不健全問題更顯突出。因此，為確保生態(tài)公益林可持續(xù)發(fā)展，立法機(jī)構(gòu)和各級政府需健全法律法規(guī)體系，完善管理和補(bǔ)償機(jī)制，明確破壞生態(tài)公益林的懲罰措施，進(jìn)而為生態(tài)公益林的建設(shè)和保護(hù)提供強(qiáng)有力的法律保障。同時，各地要加大執(zhí)法力度，形成多部門聯(lián)合執(zhí)法的機(jī)制，對破壞生態(tài)公益林的行為進(jìn)行依法查處，追究當(dāng)事人的法律責(zé)任。

3.2 加大宣傳力度，實現(xiàn)全民參與

“愛林護(hù)林，造福子孫后代”不僅僅是口號，更是關(guān)系中華民族長遠(yuǎn)發(fā)展的現(xiàn)實需求。有關(guān)部門應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)生態(tài)公益林的保護(hù)宣傳，使社會各界均能認(rèn)到生態(tài)公益林的重要作用，提高造林護(hù)林意識，不斷提升人們保護(hù)生態(tài)公益林的責(zé)任心，共同參與生態(tài)公益林的保護(hù)；要面向林業(yè)企業(yè)和林農(nóng)宣傳有關(guān)政策，使生態(tài)公益林保護(hù)與經(jīng)營管理的優(yōu)惠政策深入人心，鼓勵他們投入建林護(hù)林工作，從而提高生態(tài)公益林的經(jīng)營管理現(xiàn)代化水平。

3.3 加強(qiáng)體系建設(shè)和監(jiān)督考核機(jī)制建設(shè)

一方面，要加強(qiáng)生態(tài)公益林管理機(jī)構(gòu)體系建設(shè)，建立起省、縣、鄉(xiāng)三級管理組織體系，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站的機(jī)構(gòu)建設(shè)，需配備專職人員，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)生態(tài)公益林封山撫育、防火巡防、物種調(diào)查、病蟲害防治等方面的工作水平，促進(jìn)生態(tài)公益林可持續(xù)發(fā)展；要建立林業(yè)、公安等聯(lián)合執(zhí)法體系，加大對私自放牧、偷盜偷獵、亂占林地、亂砍濫伐等現(xiàn)象的執(zhí)法力度，鼓勵林農(nóng)和護(hù)林員及時舉報違法行為，形成良好的管護(hù)環(huán)境。另一方面，要把生態(tài)公益林的管護(hù)列入當(dāng)?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)的考核指標(biāo)，落實縣、鄉(xiāng)、村公益林責(zé)任制，調(diào)動相關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)的積極性；強(qiáng)化目標(biāo)責(zé)任考核，嚴(yán)格執(zhí)行責(zé)任制，把管護(hù)責(zé)任落實到具體的人，推動生態(tài)公益林管理工作高效開展。

3.4 切實落實管理措施

加強(qiáng)生態(tài)公益林管理信息化建設(shè)，加快林業(yè)空間數(shù)據(jù)庫建設(shè)，建立生態(tài)公益林地理信息系統(tǒng)，利用GIS技術(shù)等現(xiàn)代信息技術(shù)，對生態(tài)公益林進(jìn)行全時動態(tài)監(jiān)測，并及時公開監(jiān)測信息，提高生態(tài)公益林管護(hù)工作的透明度，吸引社會各界介入監(jiān)管工作。針對天然林資源恢復(fù)、建立轉(zhuǎn)產(chǎn)項目、安置富余人員、建設(shè)種苗繁育等基礎(chǔ)體系建設(shè)，要采取科學(xué)的管理措施，進(jìn)一步理順生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的矛盾，以嚴(yán)格管理促進(jìn)生態(tài)公益林經(jīng)營管理水平的不斷提高。

3.5 做好規(guī)劃管控，提高經(jīng)濟(jì)效益

根據(jù)當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)公益林的實際情況，科學(xué)編制生態(tài)公益林總體規(guī)劃和林業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整計劃，在保護(hù)好生態(tài)公益林的同時，實現(xiàn)經(jīng)營管理由粗放經(jīng)營向集約經(jīng)營轉(zhuǎn)變。從公益林本身的性質(zhì)來講，其是沒有經(jīng)濟(jì)效益的，但在政策范圍內(nèi)可以通過科學(xué)規(guī)劃，如科學(xué)發(fā)展林下經(jīng)濟(jì)，進(jìn)行林間種植、林間養(yǎng)殖等，提升其經(jīng)濟(jì)效益。又如，結(jié)合生態(tài)公益林管理和保護(hù)政策，可適當(dāng)開發(fā)綠色旅游，結(jié)合林下種植養(yǎng)殖項目，既能讓公眾了解生態(tài)公益林的發(fā)展，又能使林農(nóng)獲得更多的經(jīng)濟(jì)效益，有利于促進(jìn)全民參與公益林保護(hù)，提高林農(nóng)責(zé)任心和積極性，實現(xiàn)生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益和社會效益的有機(jī)結(jié)合。同時，要適當(dāng)調(diào)整護(hù)林員隊伍的待遇，提高他們的經(jīng)濟(jì)收入，從而激發(fā)他們的責(zé)任心和工作積極性，不斷提升生態(tài)公益林管護(hù)水平。

4 結(jié)語

生態(tài)公益林的建設(shè)、保護(hù)和經(jīng)營管理是一項系統(tǒng)工程，需多個部門、相關(guān)企業(yè)和林農(nóng)共同持續(xù)地投入和參與。對此，相關(guān)部門應(yīng)不斷健全法律法規(guī)，加大執(zhí)法力度，完善規(guī)章制度，加強(qiáng)對工程項目和資金的管理，提高經(jīng)營管理的科技含量；要加快林業(yè)多種資源的現(xiàn)代化開發(fā)，促進(jìn)企業(yè)和林農(nóng)經(jīng)營管理水平提升，最大化提高生態(tài)公益林的生態(tài)效益、經(jīng)營效益。