耕地流轉(zhuǎn)背景下耕地拋荒的成因及其治理
——基于交易成本的視角

羅擁華 楊 濤

（湖南工業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)與貿(mào)易學(xué)院 湖南 株洲 412007）

耕地拋荒問(wèn)題自我國(guó)改革開(kāi)放初期農(nóng)村家庭承包經(jīng)營(yíng)制度建立以來(lái)一直不同程度地存在。由于它與耕地資源浪費(fèi)以及國(guó)家糧食安全問(wèn)題緊密關(guān)聯(lián)，所以一直受到社會(huì)廣泛的關(guān)注。

進(jìn)入21 世紀(jì)后，我國(guó)逐步進(jìn)行農(nóng)村土地制度改革，鼓勵(lì)通過(guò)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)來(lái)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。自此，人們開(kāi)始把解決耕地拋荒問(wèn)題的希望寄托在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)之上。然而現(xiàn)實(shí)表明，我國(guó)耕地流轉(zhuǎn)進(jìn)程的加速并沒(méi)有系統(tǒng)消除耕地拋荒現(xiàn)象。如今土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)已經(jīng)基本成型，國(guó)家政策的支持力度很大，但有些農(nóng)戶為什么寧肯把耕地拋荒，也不推其進(jìn)入耕地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)獲取租金收入呢？耕地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)在本質(zhì)上是一種市場(chǎng)交易，而交易必然存在交易成本。根據(jù)新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本原理，當(dāng)交易成本達(dá)到一定程度時(shí)，就有可能超過(guò)交易收益，從而使得交易難以達(dá)成。交易成本理論為解釋當(dāng)前耕地流轉(zhuǎn)背景下依然廣泛存在的耕地拋荒現(xiàn)象提供了另一種視角，也為治理耕地拋荒，提高耕地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)運(yùn)行效率提供了新的思路。

1 耕地流轉(zhuǎn)背景下的耕地拋荒現(xiàn)象

雖然目前缺乏全國(guó)性的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)支持，但是只要深入農(nóng)村地區(qū)實(shí)地感知與考察，就可以發(fā)現(xiàn)耕地拋荒依然是一種極為普遍的現(xiàn)象。其實(shí)從學(xué)術(shù)界的調(diào)查研究以及新聞媒體的報(bào)道也可窺見(jiàn)一斑。學(xué)術(shù)界一般采用拋荒率(拋荒耕地面積占耕地總面積的比例)來(lái)反映耕地拋荒的程度。有研究者2018 年在四川省儀隴縣保平鎮(zhèn)調(diào)查研究發(fā)現(xiàn)該鎮(zhèn)耕地撂荒現(xiàn)象嚴(yán)重，撂荒面積達(dá)169.89 hm2，占耕地面積的11%，各村撂荒率集中在5%～20%之間[1]。還有研究顯示，2018 年甘肅省定西市耕地撂荒面積為16 900 hm2，占耕地總面積的3.28%[2]。一份針對(duì)四川省巴中市南江縣的調(diào)查研究表明，2018 年底該縣耕地撂荒15 822 畝，占耕地總面積的3.7%[3]。有研究者2019 年走訪了貴州省三穗縣兩個(gè)村，發(fā)現(xiàn)兩村的拋荒率分別達(dá)到76.94%和27.33%[4]。有研究者2019 年選取貴州省L 縣尚重鎮(zhèn)和德化鄉(xiāng)2 個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在走訪的530 戶農(nóng)戶中，有321 戶有耕地拋荒行為，占農(nóng)戶總數(shù)的60.57%，且拋荒耕地總面積為396 048.65m2，占樣本耕地總面積的45.66%[5]。還有研究者采用GIS 空間分析方法，發(fā)現(xiàn)2017 ～2019 年陜西省千陽(yáng)縣張家塬鎮(zhèn)拋荒率為10.81%，其中常年性撂荒面積占44.17%，季節(jié)性撂荒面積占55.83%[6]。以上數(shù)據(jù)表明，耕地拋荒在不同地區(qū)表現(xiàn)程度不一樣，但總體而言，已經(jīng)是相當(dāng)普遍的現(xiàn)象。

然而有一點(diǎn)值得特別注意，耕地拋荒現(xiàn)象不斷涌現(xiàn)的背景卻是我國(guó)耕地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的興起。截至2017年底，我國(guó)家庭承包耕地流轉(zhuǎn)面積已經(jīng)達(dá)到5.12 億畝，占家庭承包經(jīng)營(yíng)耕地面積的37%，流轉(zhuǎn)出承包耕地的農(nóng)戶7 070.6 萬(wàn)戶，占家庭承包農(nóng)戶數(shù)的31.2%。令人疑惑的是，在我國(guó)耕地流轉(zhuǎn)規(guī)模日益擴(kuò)大的進(jìn)程中，耕地拋荒現(xiàn)象卻一直與之并存，甚至在局部地區(qū)愈演愈烈。從理論上來(lái)說(shuō)，耕地流轉(zhuǎn)應(yīng)當(dāng)是解決耕地拋荒的有效手段。農(nóng)戶若是不愿耕種，完全可以把耕地流轉(zhuǎn)給他人耕種，既可以從繁重農(nóng)業(yè)勞動(dòng)中解脫出來(lái)從事其它創(chuàng)收工作，又可以得到一筆流轉(zhuǎn)租金。但是有些地區(qū)的農(nóng)戶為何在有機(jī)會(huì)流轉(zhuǎn)耕地的情況下仍然拋荒耕地，使耕地拋荒與耕地流轉(zhuǎn)在整體上形成并存局面，是一個(gè)值得深入研究的問(wèn)題。

2 耕地流轉(zhuǎn)中的交易成本

交易成本思想由新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)開(kāi)創(chuàng)者科斯(Coase)1937 年在其《論企業(yè)的性質(zhì)》 一文中提出。阿羅(Arrow)首次使用“交易成本”這一術(shù)語(yǔ)，之后威廉姆森(Williamson)進(jìn)一步豐富和完善了交易成本理論。交易成本理論雖然目前已經(jīng)算不上時(shí)新的理論，但是它具有持久的生命力，對(duì)市場(chǎng)交易行為的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析具有極強(qiáng)的指導(dǎo)性。

耕地流轉(zhuǎn)實(shí)質(zhì)上是耕地經(jīng)營(yíng)權(quán)的市場(chǎng)交易。根據(jù)交易成本理論，為了達(dá)成流轉(zhuǎn)交易，耕地流轉(zhuǎn)雙方主要承受三大類交易成本。一是交易簽約之前的準(zhǔn)備成本，主要是交易對(duì)象搜尋成本和信息獲取成本。為了找到合適的交易對(duì)象，出租農(nóng)戶與承租方需要了解雙方的流轉(zhuǎn)意愿、身份、資質(zhì)、信用、背景等等。同時(shí)，雙方還要獲取流轉(zhuǎn)土地位置、土壤質(zhì)量、使用狀況、周邊自然環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施以及當(dāng)?shù)亓鬓D(zhuǎn)價(jià)格、交易習(xí)慣等等方面的信息；還需要了解當(dāng)?shù)亓鬓D(zhuǎn)市場(chǎng)供求信息、交易雙方各自競(jìng)爭(zhēng)者采取的行動(dòng)的信息，以及有關(guān)耕地流轉(zhuǎn)的國(guó)家法規(guī)、政策信息等等。這些過(guò)程都需要花費(fèi)時(shí)間和成本。二是締約時(shí)的談判和決策成本。不管是口頭約定還是書面合同，締約是一個(gè)值得謹(jǐn)慎對(duì)待的事情。其間，決定與誰(shuí)簽約需要流轉(zhuǎn)交易雙方在對(duì)象選擇集合中進(jìn)行比較和選優(yōu)；以何種方式流轉(zhuǎn)、流轉(zhuǎn)面積與價(jià)格為多少、流轉(zhuǎn)期限多長(zhǎng)、合同條款需要涉及哪些事項(xiàng)以及載明怎樣的權(quán)利和義務(wù)、種糧補(bǔ)貼由誰(shuí)領(lǐng)取等等需要交易雙方不斷磋商談判直到最后確定。三是簽約后的履約成本，主要包括監(jiān)督成本和合約義務(wù)履行成本。交易合約簽訂之后，流轉(zhuǎn)雙方需要相互監(jiān)督，以保障合約條款得到執(zhí)行。例如，出租農(nóng)戶需要監(jiān)督承租方的耕地經(jīng)營(yíng)行為沒(méi)有偏離合約設(shè)定的軌道。如果出現(xiàn)違反合約的情況，需要雙方進(jìn)一步協(xié)商處理，甚至訴諸仲裁與法律訴訟。

3 交易成本視角下耕地拋荒的成因

對(duì)耕地拋荒成因的探尋一直是耕地拋荒研究的重點(diǎn)。不少研究者從種糧比較收益低、就業(yè)渠道的擴(kuò)充弱化農(nóng)民對(duì)土地的依賴性、農(nóng)村勞動(dòng)力缺乏、農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施老化等方面探尋耕地拋荒的種種成因，以期找到有效的治理之策。但是在當(dāng)前耕地流轉(zhuǎn)的大背景下，為何仍然存在大量耕地拋荒的現(xiàn)象？這恐怕在基本成因中不能完全找到答案。廣大農(nóng)戶同樣具有經(jīng)濟(jì)理性，根據(jù)交易成本理論，他們是否愿意將耕地尤其是事前就已經(jīng)拋荒的耕地推入耕地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，取決于交易成本與交易收益之間的衡量與比較。我國(guó)戶均耕地面積小，一般不足8畝，流轉(zhuǎn)價(jià)格也普遍不高，有些地區(qū)甚至接近于零，導(dǎo)致農(nóng)戶耕地流轉(zhuǎn)的交易收益受到限制。在這種情況下，耕地流轉(zhuǎn)的交易成本成為耕地是否能進(jìn)入流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的關(guān)鍵因素。如果面臨高昂的耕地流轉(zhuǎn)交易成本，不能方便順暢地流轉(zhuǎn)耕地，農(nóng)戶就會(huì)基于自身利益的考慮，拒絕參與耕地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。如此一來(lái)，那些事前就已經(jīng)拋荒的耕地就無(wú)法通過(guò)耕地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)重新投入使用。雖然事前拋荒主要是前述基本成因所致，但是高昂的交易成本使得拋荒不能通過(guò)耕地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)得以消化，這是耕地流轉(zhuǎn)背景下事前拋荒依然維持不減的一個(gè)重要原因。此外，因?yàn)殡S著農(nóng)業(yè)人口持續(xù)向城市、向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，種植業(yè)收入占農(nóng)戶家庭收入的比重越來(lái)越低，相應(yīng)地農(nóng)戶拋荒的機(jī)會(huì)成本也越來(lái)越低[1]。所以那些事前沒(méi)有拋荒的耕地由于不能順利進(jìn)入耕地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，農(nóng)戶也容易選擇拋荒?，F(xiàn)實(shí)表明，我國(guó)不少地區(qū)農(nóng)戶參與耕地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的交易成本依然比較高，主要表現(xiàn)在如下三個(gè)方面。

3.1 流轉(zhuǎn)中介組織發(fā)展不完善，對(duì)象搜尋和信息獲取成本高。流轉(zhuǎn)中介組織對(duì)緩解耕地流轉(zhuǎn)雙方信息不對(duì)稱，促進(jìn)土地合理流轉(zhuǎn)將起到十分關(guān)鍵的作用。首先，受地理位置、信息基礎(chǔ)設(shè)施，尤其是供需旺盛程度的影響，不少地區(qū)尤其是偏遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)土地流轉(zhuǎn)中介組織還比較少，導(dǎo)致流轉(zhuǎn)雙方不能及時(shí)進(jìn)行有效的信息溝通。一方面，就算農(nóng)戶有意愿流轉(zhuǎn)土地，卻因?yàn)槿狈煽康闹薪榻M織而找不到合適的承租方。據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局統(tǒng)計(jì)，農(nóng)村勞動(dòng)力受教育程度普遍較低，初中及以下文化程度的占87.8%。因此許多農(nóng)戶基本上不會(huì)上網(wǎng)搜尋和發(fā)布信息，不會(huì)利用現(xiàn)代信息工具，也不了解市場(chǎng)行情。所以在沒(méi)有中介組織介入的情況下，普通農(nóng)戶要進(jìn)行耕地流轉(zhuǎn)，面臨較高的對(duì)象搜尋和信息獲取成本。另一方面，那些經(jīng)營(yíng)規(guī)模較大的種植大戶、專業(yè)戶、合作社等等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，也因缺乏中介組織而找不到有出租意愿的農(nóng)戶的信息?？偠灾?，由于缺乏中介組織，流轉(zhuǎn)雙方深層次的信息交流受阻，信息輻射面狹小，從而需要花費(fèi)大量的人力、物力與財(cái)力去獲取足夠的信息。其次，有些地區(qū)流轉(zhuǎn)雖有中介組織，但因發(fā)展無(wú)序，反而抬高了流轉(zhuǎn)雙方對(duì)象搜尋和信息獲取成本。實(shí)際操作中，中介組織負(fù)責(zé)丈量土地、為承租者申報(bào)材料，調(diào)解承租者與農(nóng)戶之間的糾紛等等，所以為了維持支出而向流轉(zhuǎn)雙方收取必要的“服務(wù)費(fèi)”是應(yīng)該的。只要“服務(wù)費(fèi)”低于自己流轉(zhuǎn)的交易準(zhǔn)備成本，雙方是可以承擔(dān)這筆支出的。然而目前土地流轉(zhuǎn)中介費(fèi)沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，在缺乏市場(chǎng)監(jiān)管的漏洞下有些不良中介就開(kāi)始亂收費(fèi)、高收費(fèi)，所以流轉(zhuǎn)雙方無(wú)奈之下只好選擇交易成本原本就比較高的直接交涉。

3.2 耕地碎片化分布，零散談判與決策成本高。受家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制“按人承包肥瘦搭配遠(yuǎn)近插花”的影響，我國(guó)農(nóng)村一直存在較為嚴(yán)重的土地碎片化的問(wèn)題。我國(guó)曾在土地確權(quán)調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，平均每個(gè)農(nóng)村家庭經(jīng)營(yíng)的土地一般都在7 ～8 塊，有的甚至在十幾塊。由于耕地碎片化分布，流轉(zhuǎn)雙方都面臨高昂的談判成本。一方面，承租方若是想要通過(guò)流轉(zhuǎn)連片耕地以實(shí)現(xiàn)集中式的規(guī)模經(jīng)營(yíng)，就需要與涉地農(nóng)戶挨家挨戶協(xié)商。這樣的零散談判耗時(shí)耗力，效率不高，若是其中有一戶不同意，整個(gè)談判過(guò)程就可能中斷而前功盡棄。高昂的談判成本使得不少有租地意向的承租戶望而卻步。另一方面，若是農(nóng)戶想把耕地尤其是已經(jīng)拋荒的耕地流轉(zhuǎn)給成片經(jīng)營(yíng)的承租戶，他也需要說(shuō)服其他涉地農(nóng)戶同意出租，但是這樣零散談判的成本也很高，不少農(nóng)戶最終只能放棄而選擇拋荒。此外，由于耕地流轉(zhuǎn)合約一般在5 年以上，甚至有不少合約都在10 年以上，加之缺乏有效的耕地流轉(zhuǎn)價(jià)格發(fā)現(xiàn)機(jī)制，所以流轉(zhuǎn)交易雙方為了維護(hù)自己的利益，均需要將未來(lái)的不確定性以及對(duì)雙方機(jī)會(huì)主義行為的防范盡可能納入合約條款中，并就流轉(zhuǎn)價(jià)格進(jìn)行不斷的商議，直至最后做出決策。這個(gè)交易決策過(guò)程時(shí)常也要花費(fèi)大量時(shí)間和精力，因此被不少?zèng)Q策能力有限的農(nóng)戶與承租者普遍視為是一個(gè)“傷腦筋”的過(guò)程。

3.3 流轉(zhuǎn)合約保障不足，監(jiān)督成本與執(zhí)行成本高。目前，我國(guó)農(nóng)戶之間的耕地流轉(zhuǎn)多為口頭協(xié)議，沒(méi)有明確雙方的權(quán)利和義務(wù)；而農(nóng)戶與新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體之間的耕地流轉(zhuǎn)多數(shù)是雙方自行草擬，合約條款也不夠具體，權(quán)利義務(wù)等事項(xiàng)設(shè)定不規(guī)范，而且有些沒(méi)有報(bào)告村社集體經(jīng)濟(jì)組織，更沒(méi)有到主管部門備案。由于合約缺乏第三方力量的保障，有些農(nóng)戶害怕出現(xiàn)強(qiáng)占耕地、挪作他用、租金拖欠、收不回耕地等問(wèn)題，所以寧肯拋荒也不愿流轉(zhuǎn)。此外，流轉(zhuǎn)合約達(dá)成后承租方可能會(huì)出現(xiàn)一些投機(jī)主義行為，例如隨意修改、解除契約關(guān)系，或者惡意找借口拖欠租金等等。由于普通農(nóng)戶處于信息弱勢(shì)地位，法律事務(wù)處理能力極其有限，所以在缺乏足夠保障的情況下，他們要檢查合約的執(zhí)行情況及應(yīng)對(duì)違約行為的發(fā)生，可能會(huì)耗費(fèi)大量的人力、物力和財(cái)力，從而產(chǎn)生高昂的執(zhí)行成本。

4 交易成本視角下耕地拋荒的治理策略

如何有效治理耕地拋荒，進(jìn)而保障國(guó)家糧食安全一直是我國(guó)政府特別關(guān)心的問(wèn)題。從上述交易成本視角下對(duì)耕地拋荒成因的分析來(lái)看，在我國(guó)耕地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)發(fā)展的大背景下，要達(dá)到有效治理耕地拋荒，進(jìn)而保障國(guó)家糧食安全的目的，如何降低耕地流轉(zhuǎn)的交易成本，使拋荒耕地能順利進(jìn)入流轉(zhuǎn)市場(chǎng)而重新利用起來(lái)是一個(gè)關(guān)鍵。

4.1 完善流轉(zhuǎn)中介服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，培育土地經(jīng)紀(jì)人。流轉(zhuǎn)中介組織發(fā)展不完善主要表現(xiàn)為中介組織數(shù)量少、規(guī)模小、組織架構(gòu)不完善、發(fā)展無(wú)序等等。因此，首先是要完善流轉(zhuǎn)中介服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。要鼓勵(lì)有條件的地方依托基層農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理部門建立多種形式的農(nóng)村流轉(zhuǎn)服務(wù)組織，為流轉(zhuǎn)提供有關(guān)法律政策宣傳、信息匹配、價(jià)格發(fā)現(xiàn)、合同簽訂指導(dǎo)等等服務(wù)，從而減少耕地拋荒發(fā)生的概率。例如，為了有效降低耕地流轉(zhuǎn)的信息搜尋成本，可以分層次發(fā)展類似于城市房地產(chǎn)中介的農(nóng)村耕地流轉(zhuǎn)信息中介平臺(tái)。這些中介平臺(tái)末端設(shè)點(diǎn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，主要在鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域內(nèi)進(jìn)行信息配對(duì)服務(wù)，同時(shí)也將有關(guān)耕地流轉(zhuǎn)的各種信息，包括耕地的供求信息、位置與質(zhì)量、周邊設(shè)施、流轉(zhuǎn)價(jià)格與期限等情況匯集到縣級(jí)甚至省級(jí)等更高層次的信息平臺(tái)，從而擴(kuò)大信息配對(duì)范圍和效率。為了解決流轉(zhuǎn)中介發(fā)展無(wú)序、亂收費(fèi)問(wèn)題，政府應(yīng)該建立流轉(zhuǎn)中介組織的市場(chǎng)準(zhǔn)入與動(dòng)態(tài)監(jiān)管機(jī)制，對(duì)其執(zhí)業(yè)資格、信用狀況進(jìn)行嚴(yán)格審查，同時(shí)規(guī)定其實(shí)行業(yè)務(wù)記錄制度，真實(shí)記錄中介業(yè)務(wù)開(kāi)展情況，妥善保存業(yè)務(wù)記錄、會(huì)計(jì)憑證、賬簿和中介合同等等原始資料。尤其是要規(guī)范流轉(zhuǎn)中介組織的收費(fèi)行為，推動(dòng)服務(wù)價(jià)格公開(kāi)化、透明化進(jìn)程，對(duì)違規(guī)設(shè)立收費(fèi)項(xiàng)目和制定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的行為進(jìn)行嚴(yán)厲查處。

與此同時(shí)，要進(jìn)一步發(fā)展壯大農(nóng)村土地經(jīng)紀(jì)人。經(jīng)紀(jì)人是獨(dú)立的中介個(gè)體，一般精通土地政策、行動(dòng)靈活、經(jīng)驗(yàn)豐富、精力充沛、吃苦耐勞，能潛心扎根基層，在當(dāng)?shù)赜辛己玫纳鐣?huì)資源和關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。與一般流轉(zhuǎn)中介組織不同的是，他們主要是從流轉(zhuǎn)需求方賺取服務(wù)費(fèi)，為出租農(nóng)戶提供的服務(wù)卻是無(wú)償?shù)?。這種無(wú)償?shù)姆?wù)大大降低了出租農(nóng)戶的交易成本，提高了他們參與耕地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的積極性，從而減少耕地拋荒的可能性。因此，要積極引導(dǎo)、鼓勵(lì)和支持各地農(nóng)村地區(qū)有條件的年輕農(nóng)民向農(nóng)村土地經(jīng)紀(jì)人轉(zhuǎn)型，發(fā)展壯大農(nóng)村土地經(jīng)紀(jì)人市場(chǎng)，填補(bǔ)流轉(zhuǎn)中介組織發(fā)展不完善所形成的服務(wù)空白。

4.2 整合細(xì)碎化土地，降低磋商難度。一直以來(lái)，各級(jí)地方政府為改善我國(guó)耕地細(xì)碎化采取了一系列措施，最終目的都是為了提高土地流轉(zhuǎn)的便利性，降低耕地拋荒率。例如，在政府的引導(dǎo)下，廣西省龍州縣農(nóng)戶自發(fā)組織“小塊并大塊”的工作，整合出成片耕地用于農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)；四川省射陽(yáng)縣則由村社統(tǒng)一組織破除田埂工作，把村民細(xì)碎化的農(nóng)地集中起來(lái)，實(shí)現(xiàn)有組織的連片種植；湖北省沙洋縣全面推行“按戶連片+確權(quán)登記”工作，先分組實(shí)施土地丈量整理工作，再通過(guò)抓鬮的方式確定各戶承包地位置，把每一戶人家的土地整合到一塊，最終實(shí)現(xiàn)“一戶一片田”。有些地方政府還為自發(fā)換地、并地的農(nóng)民給予補(bǔ)助，收效顯著。通過(guò)這些方式整合后的耕地在流轉(zhuǎn)市場(chǎng)更加有競(jìng)爭(zhēng)力，有效降低了因耕地細(xì)碎化而帶來(lái)的磋商難度。近些年來(lái)，國(guó)土資源部也將實(shí)現(xiàn)耕地集中連片作為建立高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田的重要目標(biāo)，并出臺(tái)政策對(duì)土地整治過(guò)程中所涉及的權(quán)屬調(diào)整行為給予支持。為整合細(xì)碎化土地，降低流轉(zhuǎn)上訪磋商難度，有效減少耕地拋荒，各地政府應(yīng)積極借鑒耕地連片成功的案例，充分發(fā)揮基層組織的作用，加速農(nóng)村土地綜合整治，系統(tǒng)化地降低耕地流轉(zhuǎn)中的談判與決策成本。與此同時(shí)，可以在有條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立具有一級(jí)批發(fā)商性質(zhì)的農(nóng)村土地托管中心。不愿耕種的農(nóng)戶首先將耕地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)到托管中心，然后由托管中心充當(dāng)農(nóng)戶代理，與耕地承租方接洽協(xié)商，從而有效降低耕地流轉(zhuǎn)的談判成本。

4.3 健全流轉(zhuǎn)交易的法律保障，減少監(jiān)督執(zhí)行成本。農(nóng)戶最害怕的是流轉(zhuǎn)之后紛至沓來(lái)的經(jīng)濟(jì)糾紛。要促使農(nóng)戶把拋荒耕地推入流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，減少耕地拋荒，如何消除耕地流轉(zhuǎn)的這一后顧之憂是關(guān)鍵。這就需要健全流轉(zhuǎn)交易的法律保障，減少流轉(zhuǎn)合約的監(jiān)督執(zhí)行成本。為此，對(duì)于交易雙方?jīng)]有簽訂承包合同的，要鼓勵(lì)通過(guò)村集體經(jīng)濟(jì)組織補(bǔ)簽合同；對(duì)于簽訂合同后承租方仍然出現(xiàn)惡意拖欠租金、強(qiáng)占耕地、隨意修改或解除契約關(guān)系等違約行為的，要建立舉報(bào)機(jī)制，村委會(huì)或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府要積極介入進(jìn)行調(diào)解；如果流轉(zhuǎn)雙方協(xié)商或者調(diào)解不成的，要暢通仲裁機(jī)制和申訴渠道，使流轉(zhuǎn)交易合約受損方可以向農(nóng)村土地承包仲裁機(jī)構(gòu)申請(qǐng)仲裁，或者直接向人民法院起訴。當(dāng)然，為了減少流轉(zhuǎn)之后的監(jiān)督執(zhí)行成本，最重要的是進(jìn)一步推進(jìn)耕地流轉(zhuǎn)交易的合同化、契約化。要知道，一份具有法律保障的流轉(zhuǎn)合約可以減少很多不必要的麻煩，而耕地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是農(nóng)民群眾重要的經(jīng)濟(jì)權(quán)利。所以，要著重培養(yǎng)農(nóng)戶的法律意識(shí)，協(xié)助他們簽署有法律保障的流轉(zhuǎn)合約，在合約中明確流轉(zhuǎn)雙方權(quán)利與義務(wù)，同時(shí)引導(dǎo)他們依據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，將合約報(bào)告村社，或到相應(yīng)主管部門備案，以此強(qiáng)化合約的法律保障。