葉繼林

立法權(quán)擴(kuò)容背景下地方立法前評(píng)估的必要性及其評(píng)估

葉繼林

（萍鄉(xiāng)學(xué)院 馬克思主義學(xué)院，江西 萍鄉(xiāng) 337000）

立法前評(píng)估理論和制度在國(guó)外已經(jīng)相當(dāng)成熟，近年來(lái)也得到了我國(guó)學(xué)術(shù)界的重視并引發(fā)了日漸深入的討論，在立法實(shí)踐中得到了一定的運(yùn)用。2015年來(lái)各設(shè)區(qū)市陸續(xù)獲得地方立法權(quán)，但囿于立法經(jīng)驗(yàn)和能力的限制，地方立法越權(quán)、行政主導(dǎo)立法等問(wèn)題凸顯，不僅導(dǎo)致各地立法質(zhì)量參差不齊，也造成立法資源的浪費(fèi)。文章通過(guò)厘清立法前評(píng)估的定義，在立法權(quán)擴(kuò)容背景下論述了地方立法前評(píng)估的意義，并將必要性評(píng)估作為地方立法前評(píng)估的首要步驟和重要內(nèi)容，以切實(shí)保障立法質(zhì)量，減少試錯(cuò)成本。

科學(xué)立法；立法前評(píng)估；必要性評(píng)估

前言

2015年來(lái)各設(shè)區(qū)市陸續(xù)獲得地方立法權(quán)，但囿于立法經(jīng)驗(yàn)和能力的限制，設(shè)區(qū)市在編制立法規(guī)劃和論證立法項(xiàng)目時(shí)雖然也會(huì)論及立法的必要性和可行性，但絕大多數(shù)是用政治性宣言或者政策性陳述來(lái)代替必要性和可行性的論證，從而使得一些立法項(xiàng)目倉(cāng)促上馬，導(dǎo)致立法資源的浪費(fèi)，因此規(guī)范立法前評(píng)估制度迫切而必要。

一、地方立法前評(píng)估的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)

國(guó)外立法前評(píng)估理論和制度已經(jīng)發(fā)展得比較成熟。由于立法前評(píng)估的理論探討和制度構(gòu)建在我國(guó)起步較晚，特別是相對(duì)于立法后評(píng)估而言，對(duì)立法前評(píng)估的理論和實(shí)踐均不充分。

通過(guò)北大法寶法律數(shù)據(jù)庫(kù)搜索“立法評(píng)估”詞條顯示中央法規(guī)司法解釋欄目共計(jì)16篇，其中法律欄目4篇，部門規(guī)章欄目11篇，團(tuán)體（注：為中國(guó)殘疾人聯(lián)合會(huì)下發(fā)通知）欄目1篇；地方法規(guī)規(guī)章欄目共計(jì)89篇，其中地方性法規(guī)欄目6篇，地方政府規(guī)章欄目11篇，地方規(guī)范性文件欄目52篇（含1篇失效），地方工作文件欄目20篇。絕大多數(shù)法律法規(guī)文件是關(guān)于立法后評(píng)估，中央法規(guī)司法解釋只有全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)辦公廳印發(fā)《<關(guān)于爭(zhēng)議較大的重要立法事項(xiàng)引入第三方評(píng)估的工作規(guī)范>的通知》涉及立法前評(píng)估問(wèn)題，其他都是關(guān)于立法后評(píng)估。該《通知》明確了對(duì)于列入全國(guó)人大常委會(huì)會(huì)議議程的法律草案如果出現(xiàn)爭(zhēng)議較大的重要立法事項(xiàng)，由全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)負(fù)責(zé)承擔(dān)開(kāi)展第三方評(píng)估的具體工作，并作為第三方評(píng)估工作的委托方。

另外從地方開(kāi)展立法前評(píng)估的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，各地在構(gòu)建立法前評(píng)估的規(guī)范化體系和標(biāo)準(zhǔn)方面開(kāi)展了大膽的嘗試和探索。我國(guó)首個(gè)涉及地方立法前評(píng)估的規(guī)范性文件——《海南省人民政府辦公廳關(guān)于開(kāi)展立法成本效益分析工作的實(shí)施意見(jiàn)》（2007年），規(guī)定報(bào)送立法項(xiàng)目的有關(guān)部門要對(duì)新設(shè)置的立法項(xiàng)目的直接成本和間接成本以及立法的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和成本效益進(jìn)行評(píng)估；《陜西省地方立法評(píng)估工作規(guī)定》（2012年）規(guī)定了省人大各專門委員會(huì)、常委會(huì)各工作委員會(huì)、或者委托的專業(yè)機(jī)構(gòu)對(duì)立法選題的必要性、可行性和成本效益進(jìn)行評(píng)估；《廣東省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)立法評(píng)估工作規(guī)定（試行）》（2013年）則規(guī)定省人大常委會(huì)法制工作機(jī)構(gòu)和委托的其他主體在法規(guī)案表決前要對(duì)法規(guī)案的出臺(tái)時(shí)間、與經(jīng)濟(jì)社會(huì)的適應(yīng)情況和可能產(chǎn)生的影響等事項(xiàng)進(jìn)行評(píng)估；《浙江省政府立法項(xiàng)目前評(píng)估規(guī)則》（2014年）規(guī)定評(píng)估主體包括起草單位和受委托的其他單位，評(píng)估對(duì)象為政府的立法計(jì)劃，評(píng)估內(nèi)容為立法的必要性、可行性及擬采取的措施的合法性和合理性[1]；《貴州省政府立法第三方起草和評(píng)估辦法》（2017年）包括對(duì)地方性法規(guī)和政府規(guī)章的立項(xiàng)評(píng)估作出了規(guī)定，并明確了政府法制機(jī)構(gòu)和有關(guān)部門為評(píng)估的主體。

迄今為止，法規(guī)文件名稱明確為“立法前評(píng)估”的只有《蘇州市人民政府立法前評(píng)估辦法》（2019年）。《辦法》明確了立法前評(píng)估的對(duì)象是立法計(jì)劃建議項(xiàng)目，評(píng)估的內(nèi)容是立法建議項(xiàng)目的必要性、可行性和緊迫性，政府法制部門是立法前評(píng)估的主管部門。

由此可見(jiàn)，目前實(shí)踐中各地出臺(tái)的文件對(duì)于立法前評(píng)估的評(píng)估主體、評(píng)估對(duì)象、評(píng)估內(nèi)容和評(píng)估程序等諸多問(wèn)題并不統(tǒng)一，而且表現(xiàn)出極大的差異性。

二、立法前評(píng)估問(wèn)題的研究現(xiàn)狀

實(shí)踐如此，理論界又是一番怎樣的景象呢？席濤認(rèn)為，立法前評(píng)估“主要評(píng)估立法的必要性、合法性、協(xié)調(diào)性和可操作性，評(píng)估立法要設(shè)計(jì)的重要制度和規(guī)則的約束條件，評(píng)估立法預(yù)期對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境的影響”[2]。這個(gè)定義得到了很多學(xué)者的認(rèn)同，但是它只強(qiáng)調(diào)了立法前評(píng)估的內(nèi)容和意義，對(duì)于評(píng)估主體、對(duì)象、程序和方法等重要問(wèn)題均未涉及。李占江認(rèn)為立法前評(píng)估是“意指在啟動(dòng)立法程序前，對(duì)立法項(xiàng)目的必要性、可行性和法規(guī)中主要制度的科學(xué)性、可操作性以及法規(guī)實(shí)施的預(yù)期效果、社會(huì)影響等進(jìn)行分析、評(píng)價(jià)”[3]。這個(gè)定義本身自相矛盾，既然認(rèn)為立法前評(píng)估是指在“啟動(dòng)立法程序前”，怎么可能對(duì)“法規(guī)中主要制度的科學(xué)性、可操作性”進(jìn)行分析和評(píng)價(jià)？因?yàn)橐獙?duì)“主要制度”給予評(píng)價(jià)和分析顯然只能在立法項(xiàng)目啟動(dòng)之后且草案已經(jīng)形成的情況下進(jìn)行。王方玉在與立法后評(píng)估制度進(jìn)行比較并綜合學(xué)者的意見(jiàn)后提出，所謂立法前評(píng)估機(jī)制是指立法機(jī)關(guān)或其他機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)、組織或個(gè)人，在地方法規(guī)通過(guò)之前，依照一定的程序和方法，對(duì)立法的必要性、合理性、可行性等方面進(jìn)行調(diào)查、預(yù)測(cè)及評(píng)估[4]。這是迄今為止筆者所見(jiàn)關(guān)于立法前評(píng)估相對(duì)全面的定義，但是在評(píng)估主體、對(duì)象和內(nèi)容方面仍然不夠準(zhǔn)確合理，混淆了與立法論證、立法審議等相關(guān)制度的界限。

由于目前理論和實(shí)踐中對(duì)立法前評(píng)估的認(rèn)識(shí)存在如此巨大的差異性，學(xué)術(shù)界對(duì)于立法前評(píng)估的含義要達(dá)成一致意見(jiàn)幾乎沒(méi)有可能性。但是如果將立法前評(píng)估當(dāng)作立法過(guò)程中一個(gè)必要的程序，那么在理論上和實(shí)踐中達(dá)成一個(gè)共識(shí)并予以適當(dāng)規(guī)范，對(duì)于促成地方立法質(zhì)量快速提高和防止浪費(fèi)立法資源而言就變得極有意義。筆者在梳理前人研究成果上后認(rèn)為，立法前評(píng)估是立法機(jī)關(guān)及其工作部門在決定法規(guī)立項(xiàng)之前，依照一定的程序和方法，對(duì)其必要性、可行性和合法性進(jìn)行評(píng)估的制度。

三、地方立法前評(píng)估的必要性

黨的十七大報(bào)告、十八屆四中全會(huì)都對(duì)科學(xué)立法提出了要求，十九屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》再次強(qiáng)調(diào)“堅(jiān)持科學(xué)立法、民主立法、依法立法”“不斷提高立法質(zhì)量和效率”。本文認(rèn)為，在立法權(quán)擴(kuò)容后必須充分考慮地方立法經(jīng)驗(yàn)和能力嚴(yán)重不足這一現(xiàn)實(shí)情況，確保地方立法的合法性、合理性和可操作性，從而防止不合法、不適時(shí)和無(wú)效果（無(wú)必要）的立法，這不僅是對(duì)中央提出科學(xué)立法決策的有力回應(yīng)，也是科學(xué)立法的必然要求。

首先，立法前評(píng)估是維持法律體系內(nèi)在邏輯的完整性，避免立法沖突和重復(fù)立法的首要手段。地方立法前評(píng)估要著重考察立法項(xiàng)目與上位法是否發(fā)生抵觸和沖突，是否屬于對(duì)上位法有效和必要的補(bǔ)充，避免出現(xiàn)與上位法高度重復(fù)或抵觸的現(xiàn)象；與同位法是否協(xié)調(diào)一致，運(yùn)用其他法律已經(jīng)可以解決立法項(xiàng)目需要解決的問(wèn)題，則無(wú)須再次立法；評(píng)估立法項(xiàng)目與其他地方的立法是否具有區(qū)別度，也就是立法是否具有地方性，避免為追求立法政績(jī)而出現(xiàn)各設(shè)區(qū)市對(duì)同一事項(xiàng)的立法相互抄襲高度雷同的狀況。

其次，立法前評(píng)估是提高立法效果的重要保障。立法前評(píng)估可以判斷立法時(shí)機(jī)是否成熟以及是否具有可操作性，防止法規(guī)項(xiàng)目制定出臺(tái)后就處于休眠和擱置狀態(tài)，如破產(chǎn)法和勞動(dòng)合同法，要不長(zhǎng)時(shí)間不（能）執(zhí)行，要不小心翼翼有選擇地執(zhí)行，從而有效減少法律的試錯(cuò)成本。

最后，立法前評(píng)估是防止立法謀私現(xiàn)象的制度基礎(chǔ)。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，地方立法需求也急劇增加，特別是行政機(jī)關(guān)為提高行政行為效率因而在尋求更多的法規(guī)依據(jù)方面具有天然的愛(ài)好和積極性，考慮到地方立法在實(shí)踐中大多數(shù)立法項(xiàng)目主要是對(duì)行政管理領(lǐng)域的制度性構(gòu)建，對(duì)行政權(quán)過(guò)分?jǐn)U張可能損害公民權(quán)利這一普遍命題仍需保持必要的警惕和慎重，我國(guó)雖然不實(shí)行三權(quán)分立，但為落實(shí)憲法所規(guī)定的“三權(quán)分工、互相監(jiān)督”的權(quán)力架構(gòu)，充分體現(xiàn)主要應(yīng)該由人民代表大會(huì)行使立法權(quán)這一根本政治制度的內(nèi)在要求，地方立法前評(píng)估不但要解決立法質(zhì)量問(wèn)題，還應(yīng)從國(guó)家權(quán)力配置角度考慮對(duì)行政權(quán)擴(kuò)張的必要制約，確保所立之法具有維護(hù)社會(huì)公益和民眾福祉的正當(dāng)性基礎(chǔ)，防止出現(xiàn)行政機(jī)關(guān)將部門利益法制化從而謀求“立家法”的現(xiàn)象。因此，地方立法前評(píng)估對(duì)于抑制行政權(quán)力的進(jìn)一步擴(kuò)張，實(shí)現(xiàn)人大主導(dǎo)下立法具有不可替代的作用和意義。

四、地方立法前的必要性評(píng)估

正如德沃金說(shuō)“盡管我們難以找到任何對(duì)正義這個(gè)概念的準(zhǔn)確陳述，政治哲學(xué)卻仍蓬勃發(fā)展”[5]。對(duì)立法前概念的激烈爭(zhēng)論也不應(yīng)該影響我們對(duì)立法前評(píng)估規(guī)范性的討論，因?yàn)檫@種討論一定會(huì)有益于立法前評(píng)估制度和理論的完善與豐富。為實(shí)現(xiàn)科學(xué)立法的目標(biāo)任務(wù)，在目前地方立法經(jīng)驗(yàn)和能力不足的前提下將科學(xué)立法抽象和原則性的要求細(xì)化為一些可衡量的指標(biāo)和準(zhǔn)則，從國(guó)家層面構(gòu)建一個(gè)具有普遍指導(dǎo)意義的地方立法前評(píng)估指標(biāo)體系就變得非常重要而迫切。一般認(rèn)為立法前評(píng)估應(yīng)包括立法的必要性評(píng)估、合法性評(píng)估和可行性評(píng)估等內(nèi)容，而在具體立法活動(dòng)中，必要性評(píng)估不但是立法前評(píng)估的重要內(nèi)容，而且是立法能否立項(xiàng)的前置性條件。如果立法項(xiàng)目不具有必要性，則其他評(píng)估指標(biāo)就失去了意義。對(duì)地方立法前的必要性評(píng)估主要解決的問(wèn)題是：為什么必須或者一定要進(jìn)行此項(xiàng)立法？如何來(lái)判斷此項(xiàng)立法是必要的、緊迫的？通過(guò)什么途徑和標(biāo)準(zhǔn)來(lái)判斷立法活動(dòng)是否必要？

（一）地方立法前必要性評(píng)估的內(nèi)容

《本溪市人民政府規(guī)章立法評(píng)估辦法》第6條對(duì)立法建議項(xiàng)目的必要性評(píng)估內(nèi)容進(jìn)行了詳細(xì)的列舉式規(guī)定，認(rèn)為必要性評(píng)估應(yīng)該包括立法形式的必要性評(píng)估、立法背景評(píng)估和立法事項(xiàng)的重要性評(píng)估，值得借鑒。本文認(rèn)為，地方立法前的必要性進(jìn)行評(píng)估，主要任務(wù)是證明法規(guī)立項(xiàng)具有緊迫性和不可替代性。

1. 政策或者上位法依據(jù)

評(píng)估某項(xiàng)地方立法項(xiàng)目是否具有必要性，首先要看是否具有政策和上位法依據(jù)，特別是要看中央政策和上位法是否提出了明確的要求，如果提出了明確要求，則地法立法的必要性就具備了正當(dāng)?shù)姆ɡ砘A(chǔ)。這種要求的方式一是上位法作了明示性的正向規(guī)定，如《民辦教育促進(jìn)法》第38條規(guī)定由省級(jí)人民政府對(duì)非營(yíng)利性民辦學(xué)校收費(fèi)的項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題制定具體辦法，省級(jí)人民政府如果不出臺(tái)具體辦法，則非營(yíng)利性民辦學(xué)校收費(fèi)的項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)將無(wú)法可依，因此地方立法必須以制定實(shí)施細(xì)則或者地方規(guī)章的方式回應(yīng)這種明確要求；另外一種方式是上位法規(guī)定了反向排除的情形，則需要根據(jù)實(shí)際情況分析才能確定是否具有立法的必要性。例如《立法法》的授權(quán)雖然為設(shè)區(qū)市立法提供了依據(jù)，但同時(shí)還限定了立法范圍僅限于城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)，另外，是否有立法的必要性，必須按照《立法法》第73條第四款規(guī)定審查上位法是否已對(duì)相關(guān)事項(xiàng)有明確規(guī)定，上位法已有明確規(guī)定的不得重復(fù)立法。

2. 現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)

正如歷史法學(xué)派的代表人物薩維尼所認(rèn)為的，法律是被發(fā)現(xiàn)的，而不是被創(chuàng)造出來(lái)的[6]。也就是說(shuō)法律應(yīng)該是對(duì)客觀存在的反映，因此立法者并不能為所欲為立法，只能在一定現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)上制定出反映客觀存在和客觀規(guī)律的法律；另外，辯證唯物主義認(rèn)為，法律不是憑空產(chǎn)生的，作為上層建筑的一部分，它必然受制于一定的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。馬克思最偉大的功績(jī)之一便是發(fā)現(xiàn)了社會(huì)物質(zhì)生活條件對(duì)法律制度的決定意義，發(fā)現(xiàn)了“權(quán)利永遠(yuǎn)不能超出社會(huì)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)以及由經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)所制約的社會(huì)的文化發(fā)展”這一客觀規(guī)律[7]。馬克思所揭示的法的物質(zhì)制約性這一本質(zhì)屬性決定了科學(xué)的立法必須體現(xiàn)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要的滿足和回應(yīng)。因此對(duì)立法必要性的評(píng)估必須建立在對(duì)一定的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r進(jìn)行充分客觀分析的基礎(chǔ)之上。

3. 成本效益和排他性分析

一是要從經(jīng)濟(jì)學(xué)視角對(duì)立法可能產(chǎn)生的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境等影響進(jìn)行成本效益分析，2007年，海南省的實(shí)施意見(jiàn)運(yùn)用成本效益分析模式對(duì)立法前評(píng)估進(jìn)行了非常大膽和有益的探索，遺憾的是文件效力層次較低，且在科學(xué)技術(shù)手段取得重大進(jìn)步以后未能完善并推廣即使現(xiàn)在看來(lái)仍然相當(dāng)超前的做法。二是要進(jìn)行排他性分析，也就是評(píng)估立法需要解決的問(wèn)題是否可以通過(guò)其他手段達(dá)到目的，對(duì)于可以通過(guò)強(qiáng)化職業(yè)道德教育、加強(qiáng)行業(yè)自律和規(guī)范以及發(fā)揮市場(chǎng)調(diào)節(jié)功能可以解決的問(wèn)題，則不宜采用立法的方式。

（二）地方立法前必要性評(píng)估的路徑與方法

1. 評(píng)估主體：一般論者都認(rèn)為應(yīng)包括立法機(jī)關(guān)及其工作部門、行政機(jī)關(guān)、受立法機(jī)關(guān)及其工作部門或者行政機(jī)關(guān)委托的第三方（社會(huì)團(tuán)體）和社會(huì)公眾，正如前文所述，地方立法前必要性評(píng)估的主體僅指立法機(jī)關(guān)的法制工作部門。

首先，從現(xiàn)有立法實(shí)踐來(lái)看，行政部門大多數(shù)時(shí)候是地方立法項(xiàng)目的提議者和草案的起草者，同時(shí)在國(guó)家權(quán)力配置的架構(gòu)中行政部門肩負(fù)行政管理職責(zé)，是地方法規(guī)的當(dāng)然執(zhí)行者，因此在立法時(shí)不可避免會(huì)考慮部門利益，從遵循國(guó)家權(quán)力的監(jiān)督與制衡原則以及最大限度避免地方立法的部門利益化傾向角度考慮，行政部門顯然不適合成為地方立法前評(píng)估的主體。

其次，委托國(guó)家機(jī)關(guān)以外的社會(huì)組織、研究機(jī)構(gòu)等第三方進(jìn)行立法前評(píng)估也只能由立法部門決定，其他任何組織和個(gè)人均無(wú)權(quán)委托，這是明確立法權(quán)力邊界的必然要求，也是確保立法前評(píng)估能基于受委托方超脫和公正立場(chǎng)作出客觀真實(shí)結(jié)論的需要[8]。

2. 評(píng)估對(duì)象和時(shí)間：從對(duì)象上來(lái)看，立法前評(píng)估應(yīng)該針對(duì)所有擬進(jìn)行立法的項(xiàng)目，而不是有些論者主張的對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展有重大影響的立法項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)估。

立法前評(píng)估的時(shí)間應(yīng)在立法規(guī)劃以后，正式立項(xiàng)之前，也就是對(duì)法規(guī)是否可以立項(xiàng)進(jìn)行評(píng)估。如果立法前評(píng)估從立法規(guī)劃開(kāi)始進(jìn)行顯然太早，因?yàn)榱⒎ㄒ?guī)劃僅僅是立法部門甚至是個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)對(duì)未來(lái)要開(kāi)展的立法項(xiàng)目的一種傾向性意見(jiàn)，過(guò)于籠統(tǒng)和寬泛，對(duì)所有進(jìn)入立法規(guī)劃的項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)估顯然沒(méi)有必要，從立法資源的有限性來(lái)看也幾乎不可能。另外將立法前評(píng)估界定為對(duì)法規(guī)草案的評(píng)估則顯得過(guò)于滯后，因?yàn)椴莅傅某雠_(tái)已經(jīng)消耗了立法程序中大部分資源，草案出臺(tái)以后再對(duì)立法是否必要進(jìn)行評(píng)估顯然屬于亡羊補(bǔ)牢之舉，無(wú)法實(shí)現(xiàn)立法前評(píng)估的制度價(jià)值和意義。因此，本文贊同齊延平的意見(jiàn)，認(rèn)為立法前評(píng)估應(yīng)該是“在正式立法之前，對(duì)立法項(xiàng)目作出全面、深入、客觀的分析評(píng)估，使立法機(jī)關(guān)可以據(jù)此作出更為科學(xué)合理的立法決策”[2]。

3. 評(píng)估方法：目前我國(guó)有限的地方立法前評(píng)估制度和實(shí)踐中往往采用定性分析的方法，也就是通過(guò)立法項(xiàng)目論證和立法調(diào)研的方式?jīng)Q定是否進(jìn)行立項(xiàng)，依賴主觀陳述性判斷分析立法項(xiàng)目的實(shí)效性和緊迫性，而很少采用通過(guò)各種可量化的指標(biāo)或者模擬軟件演繹的數(shù)據(jù)計(jì)算分析立法實(shí)效的定量分析方法，對(duì)立法前的必要性評(píng)估普遍缺少在統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)支撐下的客觀歸納和分析。對(duì)于地方立法前的必要性評(píng)估，本文認(rèn)為應(yīng)結(jié)合日益進(jìn)步的科學(xué)技術(shù)手段，開(kāi)發(fā)立法項(xiàng)目必要性評(píng)估的預(yù)測(cè)數(shù)據(jù)模型軟件，改變目前主要采納主觀性陳述和分析結(jié)論作為必要性評(píng)估的現(xiàn)狀，采用定性分析和定量分析相結(jié)合的辦法，而且是在定量分析的基礎(chǔ)上再進(jìn)行定性分析，從而避免評(píng)估結(jié)論被純粹的主觀分析判斷所左右。

結(jié)語(yǔ)

立法前評(píng)估制度是立法程序中的重要環(huán)節(jié)，是科學(xué)立法的重要保障。而地方立法的立法前評(píng)估因其立法經(jīng)驗(yàn)、立法資源和立法能力都明顯遜于中央，特別是對(duì)于新賦權(quán)的設(shè)區(qū)市而言，立法權(quán)的獲得不僅僅意味著立法自主權(quán)的實(shí)現(xiàn)，同時(shí)由于其毫無(wú)立法經(jīng)驗(yàn)因而也是對(duì)其立法能力的極大挑戰(zhàn)。因此構(gòu)建地方立法前的評(píng)估制度或者完善具有普遍意義的指導(dǎo)性標(biāo)準(zhǔn)，在立法權(quán)擴(kuò)容的背景下對(duì)于保障地方立法的文本質(zhì)量和實(shí)施效果而言具有重大而緊迫的現(xiàn)實(shí)意義。

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The Necessity and Evaluation of Local Legislative Pre-evaluation under the Background of Legislative Power Expansion

YE Ji-lin

(School of Marxism, Pingxiang University, Pingxiang Jiangxi 337000, China）

The pre-legislative evaluation theory and system have been quite mature in foreign countries, which have also

the attention of the Chinese academic circles in recent years, triggering in-depth discussions, used in legislative practice. Since 2015, the cities have successively obtained local legislative power. However, because the limitation of legislative experience and capacity, the problems of local unauthorized legislation and executive-led legislation have become prominent, which not only lead to uneven legislative quality in various regions, but also waste legislative resources. By clarifying the definition of pre-legislative evaluation, the paper discusses the significance of local pre-legislative evaluation in the context of the expansion of legislative power, and regards the necessity evaluation as the first step and important content of local pre-legislative evaluation to effectively ensure the quality of legislation and reduce trial-and-error cost.

scientific legislation; local legislative pre-evaluation; necessity assessment

D920.0

A

2095-9249（2020）05-0028-04

2020-09-07

江西省高校人文社會(huì)科學(xué)研究規(guī)劃項(xiàng)目（FX161001）

葉繼林（1974—），男，江西萍鄉(xiāng)人，副教授，研究方向：社會(huì)學(xué)和法學(xué)。

〔責(zé)任編校：王中蘭〕