試論翁丁古寨法治困境的突破

周 旭

（湖南師范大學(xué)法學(xué)院 湖南 長(zhǎng)沙 410006）

翁丁古寨作為我國(guó)重要的生態(tài)文化保護(hù)區(qū)，在近年的保護(hù)工作中遭遇了不小的瓶頸，其中原因是多種多樣的。然而，就村落保護(hù)的實(shí)際工作而言，法律治理的差錯(cuò)應(yīng)為古寨發(fā)展停滯的重要緣由。故公權(quán)機(jī)構(gòu)理應(yīng)對(duì)癥下藥，根治相應(yīng)法治弊病，從而推動(dòng)翁丁古寨的保育事業(yè)持續(xù)發(fā)展。

1 翁丁古寨發(fā)展面臨的問題

翁丁古寨，是云南省臨滄市的一個(gè)佤族村落，被譽(yù)為“中國(guó)最后一個(gè)原始部落”[1]。近年來，隨著國(guó)家的重視與當(dāng)?shù)卣拈_發(fā)，翁丁古寨逐漸受到世人的關(guān)注，其傳統(tǒng)文化環(huán)境與地區(qū)生態(tài)系統(tǒng)也得到了大力維護(hù)。翁丁村在2006年被列入云南省非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)第一批名錄。與此同時(shí)，古寨的旅游業(yè)也興盛起來。2011年，翁丁古寨所在的旅游景區(qū)被評(píng)定為國(guó)家3A 級(jí)景區(qū)[2]。然而，近年來古寨在國(guó)家與地方的綜合保護(hù)下遭遇了嚴(yán)重的發(fā)展瓶頸。

1.1 村民生活遭到環(huán)保規(guī)則的過分制約。由于古寨的重要生態(tài)文化地位，該地區(qū)的土地與房屋受到了當(dāng)?shù)卣膰?yán)格管控，非經(jīng)審批不得任意破壞。然而，這給當(dāng)?shù)卮迕駧砹藰O大困擾：其日常生火做飯、家具改裝等行為受到了嚴(yán)格控制。而究其根源，根據(jù)《中華人民共和國(guó)文物保護(hù)法》 第69 條的規(guī)定，具有歷史文化傳統(tǒng)價(jià)值的村莊面貌受到破壞的，將被取消相應(yīng)稱號(hào)，并對(duì)行政人員進(jìn)行處分。故地方政府官員出于地區(qū)發(fā)展及自身利益考慮，往往會(huì)對(duì)古寨施加不必要的外表性保護(hù)，這就束縛了村民針對(duì)古寨環(huán)境進(jìn)行正常的改造活動(dòng)。事實(shí)上，為了貫徹政府保存古物的理念，村民不得不長(zhǎng)期燒煙以驅(qū)趕蛀蟲，這使得他們的居住環(huán)境面臨無法升級(jí)的窘?jīng)r。

1.2 居民法治觀念落后。由于翁丁古寨地處深山，村民很難從外界獲得足夠的法治資源，也無從了解各種法律法規(guī)，嚴(yán)重缺乏法律知識(shí)。而在法治素養(yǎng)上，村民還保留著自然法狀態(tài)下的原始法理念。針對(duì)如土地規(guī)劃、開發(fā)管理之類的復(fù)雜規(guī)定，村民缺乏相應(yīng)的自覺意識(shí)，故極易觸犯法律紅線。另外，在翁丁古寨成為非物質(zhì)文化遺產(chǎn)之后，大量游客的涌入增加了這一矛盾的爆發(fā)風(fēng)險(xiǎn)。相關(guān)機(jī)構(gòu)應(yīng)引起重視，并做出改革嘗試。

1.3 當(dāng)?shù)噩F(xiàn)代化進(jìn)程停滯不前。截至2017年，翁丁古寨僅剩下不到500 人居住[1]。當(dāng)?shù)鼐用翊蠖嘁赞r(nóng)業(yè)為生，基本還居住在茅草房屋內(nèi)。全村基礎(chǔ)設(shè)施不完善，村民的現(xiàn)代化生活更是無從談起[3]。雖然部分村民存在鄉(xiāng)土情懷，甘愿居住在原始房屋內(nèi)，但大多數(shù)人還是期待現(xiàn)代技術(shù)、舒適生活與教育機(jī)會(huì)。許多年輕人離開了鄉(xiāng)村，從而進(jìn)一步阻滯了古寨的發(fā)展步伐。

2 翁丁古寨法治困境的內(nèi)在誘因

2.1 法律理念的定位錯(cuò)誤。目前，針對(duì)古寨的法律規(guī)范過分注重保存村落的歷史遺跡與生態(tài)原貌，卻忽視了文化保存與自然保護(hù)的真正精髓。筆者認(rèn)為，文化留存的關(guān)鍵在于優(yōu)秀的傳統(tǒng)習(xí)俗得到繼承與發(fā)展；而環(huán)境保護(hù)的重點(diǎn)之一則在于人與自然的和諧共處。然而，翁丁古寨目前的保護(hù)規(guī)則同這一理念背道而馳。首先，現(xiàn)有的《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》 (以下簡(jiǎn)稱《環(huán)境保護(hù)法》 )，過分強(qiáng)調(diào)對(duì)生態(tài)環(huán)境的質(zhì)量維護(hù)與現(xiàn)狀保存(由本法第1 條防治污染與公害的理念闡述與第8 條對(duì)各級(jí)政府整治環(huán)境破壞行為的強(qiáng)調(diào)均可看出)，卻相對(duì)忽視了合理改造活動(dòng)對(duì)自然與社會(huì)的潛在益處，如抵御自然災(zāi)害、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等都印證了對(duì)古寨進(jìn)行適度開發(fā)的可行性。而《中華人民共和國(guó)文物保護(hù)法》 則進(jìn)一步明確了“破壞文化古跡原貌的應(yīng)當(dāng)予以處罰”。殊不知文化傳承屬于動(dòng)態(tài)現(xiàn)象，不可拘泥于外在面貌的雷同。因此，高階法律的理念錯(cuò)位間接導(dǎo)致了地方行政機(jī)構(gòu)“維持”原狀行為的實(shí)施，從而給村民的正常生活帶來很大困擾。

當(dāng)然，法律規(guī)則的定位失誤還同翁丁古寨缺少專門的規(guī)范保護(hù)條例密切相關(guān)。實(shí)際上，作為重要的生態(tài)文化基地，翁丁古寨幾乎沒有專門針對(duì)其保護(hù)的規(guī)章條例。地方政府在實(shí)施治理行為時(shí)，通常只能根據(jù)較高層次的法律規(guī)范或行政法規(guī)進(jìn)行自由裁量。由此不但存在自主決策失誤的治理風(fēng)險(xiǎn)，也直接造成了法律治理無據(jù)化、偏差化的情況。

2.2 村落普及法律的力度不夠。村民在法律知識(shí)的學(xué)習(xí)與法治理念的普及上存在明顯缺口。首先，翁丁古寨缺少專門提供法律服務(wù)的機(jī)構(gòu)與人員。村民要想通過法律途徑解決糾紛，往往需要費(fèi)勁周折地前往勐角民族鄉(xiāng)、滄源縣等地尋求幫助。村民也較少尋求法律救濟(jì)，多以本村的風(fēng)俗習(xí)慣處理爭(zhēng)議。如此，法律推廣的實(shí)踐空間就被進(jìn)一步壓縮了。造成這種現(xiàn)象的主要原因是，在翁丁地區(qū)的開發(fā)過程中，有關(guān)部門過分注重旅游業(yè)等經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)的單一發(fā)展，卻忽視了法律知識(shí)的宣傳與居民法治素養(yǎng)的培育。其次，居民缺乏實(shí)踐法律的機(jī)會(huì)。由于翁丁古寨被國(guó)家作為重點(diǎn)保護(hù)區(qū)進(jìn)行嚴(yán)密管控，當(dāng)?shù)鼐用癯私哟糜握咄?，很少能夠從事同外界密切交流的活?dòng)，也就不容易接觸到復(fù)雜的法律爭(zhēng)議。因此，村民能夠依靠現(xiàn)有的傳統(tǒng)習(xí)慣處理村內(nèi)事宜，造成其法律素養(yǎng)得不到實(shí)踐的錘煉，也自然無法培育出同時(shí)代接軌的法治基礎(chǔ)。

2.3 法律治理未體現(xiàn)兼顧與平衡。針對(duì)翁丁古寨乃至類似自然文化遺產(chǎn)的法律治理存在顧此失彼的困境。從《環(huán)境保護(hù)法》、 《文物保護(hù)法》 及相關(guān)管理?xiàng)l例的內(nèi)容中不難看出，已有的法律條文十分注重對(duì)生態(tài)環(huán)境與傳統(tǒng)文化的保護(hù)與留存，卻未就本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展及同特定文物的“相處”方式做出應(yīng)有的規(guī)定。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生活水平的提升等行為并非觸及法律紅線，有關(guān)機(jī)構(gòu)出于環(huán)境保護(hù)與文物管制的硬性規(guī)定，往往會(huì)側(cè)重于犧牲村民的潛在發(fā)展機(jī)會(huì)來?yè)Q取既有法律規(guī)范的嚴(yán)格遵守。古寨的開發(fā)機(jī)遇與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)就被不可避免地?cái)R置了。

此外，古寨旅游業(yè)的發(fā)展尚未得到既有法律的合理支持。由于缺少法律精神的科學(xué)指導(dǎo)，當(dāng)?shù)芈糜螛I(yè)的發(fā)展過分注重外表上的模仿，卻忽視了文化內(nèi)涵的宣傳與繼承。具體來說，村落中存在機(jī)械復(fù)制少數(shù)民族表演的不良現(xiàn)象，這給游客帶來膚淺做作的主觀印象，最終喪失新鮮感[4]。其次，翁丁古寨的既有人口較少、設(shè)施不全，故其旅游承載力也比較有限[1]。而現(xiàn)行規(guī)范并未明確規(guī)定古寨的旅游規(guī)模上限，這就給其保護(hù)工作帶來了潛在風(fēng)險(xiǎn)。

3 突破法治困境的主要建議

3.1 制定保護(hù)翁丁古寨的特別條例。由于高階層法律的穩(wěn)定性與效力的相對(duì)滯后性，故要想消除這一弊病，就應(yīng)從低層次的專門性法律規(guī)范出發(fā)，制定翁丁古寨的特別條例。

第一，應(yīng)當(dāng)允許合理的環(huán)境改造。目前針對(duì)古寨的環(huán)境保護(hù)呈現(xiàn)全盤留存的閉鎖式規(guī)制，村民實(shí)際上難以對(duì)村內(nèi)景觀施加有效的改造行為。特別條例理應(yīng)為其開啟合理開發(fā)的窗口，如可明確規(guī)定：“在不改變古寨整體景觀的前提下，本村村民可在個(gè)人所有的房屋領(lǐng)域內(nèi)從事正常的改造活動(dòng)?！碑?dāng)然，關(guān)于何為正常的改造活動(dòng)，應(yīng)由環(huán)境保護(hù)專業(yè)的專家與當(dāng)?shù)卮迕窠M織聯(lián)合起來進(jìn)行認(rèn)定，其考量因素應(yīng)包括環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、經(jīng)濟(jì)利益、治理費(fèi)用、社會(huì)影響等，以實(shí)現(xiàn)精確落實(shí)。

第二，必要的文物使用應(yīng)得到現(xiàn)有規(guī)范的認(rèn)可。翁丁古寨應(yīng)完好保存相應(yīng)文物。然而，過分注重文物的原貌存留，而忽視居民生活需求的做法也是不妥當(dāng)?shù)?。專門性條例中應(yīng)規(guī)定：“除少數(shù)特別文物外，村民有權(quán)基于日常生活所需而對(duì)房屋等文物施加必要的改造活動(dòng)?！蓖瑯拥?，日常生活需求的認(rèn)定、特別文物的種類、實(shí)施的主體資格等必要內(nèi)容也應(yīng)由文物管理專家與村民共同協(xié)商確定。

第三，健全管理機(jī)制。為了切實(shí)促進(jìn)翁丁地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與居民生活水平的提高，翁丁古寨特別條例應(yīng)當(dāng)明確居民接待外來游客的規(guī)模與標(biāo)準(zhǔn)。此外，條例還應(yīng)在土地使用、經(jīng)濟(jì)開發(fā)等方面為村民開拓合理的發(fā)展空間，加強(qiáng)對(duì)古寨的基礎(chǔ)教育、交通條件等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。通過具體法律規(guī)定由地方政府進(jìn)行充分落實(shí)，有效兼顧村落發(fā)展與景區(qū)保護(hù)事業(yè)。

3.2 加大翁丁古寨的法治普及投入。制定專門的翁丁古寨條例，還需為其施行準(zhǔn)備條件。故應(yīng)使古寨居民法律知識(shí)與法治素養(yǎng)，普及依法治國(guó)理念。加強(qiáng)法律知識(shí)與法律應(yīng)用普及與宣傳，以促使翁丁古寨的法治化目標(biāo)盡早落地。

第一，設(shè)立法律學(xué)習(xí)與宣傳機(jī)構(gòu)。將法律與教育相結(jié)合是使村民快速了解與學(xué)習(xí)法律知識(shí)的有效方法之一。因此，當(dāng)?shù)卣稍诠耪O(shè)立若干法律學(xué)習(xí)點(diǎn)，向全體村民教授必要的法律知識(shí)。教授法律知識(shí)的重點(diǎn)不在于法學(xué)能力的培養(yǎng)，而在于讓村民具備基本的法律常識(shí)。當(dāng)然，當(dāng)?shù)卣膭?lì)部分學(xué)習(xí)法律的古寨學(xué)生在外學(xué)成后回鄉(xiāng)普及法律知識(shí)。這樣既可節(jié)省公共資源，也便于村民內(nèi)部的交流理解，一舉兩得。

第二，古寨可舉辦一些具備民族特色的法律活動(dòng)。為增強(qiáng)居民學(xué)習(xí)與應(yīng)用法律的積極性，古寨可舉辦一些特殊的法律普及活動(dòng)。如民族法庭、法律節(jié)日、送法下鄉(xiāng)等，都可在一定程度上增加居民實(shí)踐法律的機(jī)會(huì)與興趣，并提升普法實(shí)效性，從而營(yíng)造良好的法制推廣環(huán)境[5]。

3.3 設(shè)立專門的信息反饋機(jī)構(gòu)。設(shè)立專門的信息反饋機(jī)構(gòu)(其資金可暫時(shí)由地方政府承擔(dān)，待古寨經(jīng)濟(jì)水平提高后再考慮由本村適量承擔(dān))，以及時(shí)處理村民的實(shí)際問題就顯得尤為關(guān)鍵。反饋機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)由本村管理人員(如寨主)與上級(jí)政府專員共同組成，其類似于村民委員會(huì)的架構(gòu)。然而，其功能僅限于村民生活狀況、面臨重大問題等信息的反饋。至于其人員規(guī)模、接收問題的范圍、換屆制度等具體內(nèi)容，可參照我國(guó)少數(shù)民族聚居的村落自治機(jī)構(gòu)、并結(jié)合相應(yīng)領(lǐng)域的專家進(jìn)行綜合確定。

另外，信息反饋機(jī)構(gòu)除了向政府部門反映群眾的訴求外，還有必要承擔(dān)起向村民解釋上級(jí)政府特殊政策及法律條文的角色。從而構(gòu)建起“居民—政府”的雙向反饋機(jī)制，這對(duì)于大眾接受與貫徹管理規(guī)則意義重大。