主導(dǎo)功能定位視角下行政復(fù)議體系之重構(gòu)

張曉炯

(華東政法大學(xué),上海200042)

行政復(fù)議制度實(shí)施20多年,學(xué)界在行政復(fù)議制度的性質(zhì),以及行政復(fù)議制度的功能變化等方面進(jìn)行了大量研究。很多學(xué)者提出了現(xiàn)行行政復(fù)議制度存在的缺陷,并對(duì)這些缺陷提出了相應(yīng)的修改建議。但對(duì)行政復(fù)議制度的主導(dǎo)功能應(yīng)當(dāng)如何定位關(guān)注較少,而一項(xiàng)制度的主導(dǎo)功能卻決定著該項(xiàng)制度的整體建構(gòu)和細(xì)節(jié)設(shè)計(jì)?！吨腥A人民共和國(guó)行政復(fù)議法》(以下簡(jiǎn)稱《行政復(fù)議法》)面臨修改之際,筆者在此首先從立法上闡述我國(guó)行政復(fù)議主導(dǎo)功能的發(fā)展變化,其次對(duì)為什么將解決爭(zhēng)議作為行政復(fù)議主導(dǎo)功能進(jìn)行論證,最后在解決爭(zhēng)議這項(xiàng)主導(dǎo)功能定位下提出對(duì)行政復(fù)議的體系重構(gòu)建議。

一、行政復(fù)議主導(dǎo)功能的立法發(fā)展

縱觀我國(guó)法律的制定規(guī)律不難發(fā)現(xiàn),每部法律第一條都會(huì)開宗明義地闡述其立法目的,表明立法者制定該部法律期許達(dá)到的法律效果及其應(yīng)發(fā)揮的功能。立法目的對(duì)整部法律文本具有統(tǒng)攝作用,其他所有的法律條文都圍繞立法目的進(jìn)行具體的制度設(shè)計(jì)。我國(guó)行政復(fù)議制度自1990年通過《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議條例》(以下簡(jiǎn)稱《行政復(fù)議條例》)的制定初步確立,該條例是1989年《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》(以下簡(jiǎn)稱《行政訴訟法》)配套的立法工程,經(jīng)過9年的實(shí)施后該制度逐漸成熟獨(dú)立,1999年第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)(以下簡(jiǎn)稱“全國(guó)人大常委會(huì)”)第九次會(huì)議通過了《行政復(fù)議法》,并同時(shí)廢止了《行政復(fù)議條例》,2007年國(guó)務(wù)院根據(jù)《行政復(fù)議法》制定了《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法實(shí)施條例》(以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施條例》)。行政復(fù)議制度經(jīng)歷三次重要立法后,不僅對(duì)復(fù)議內(nèi)容做出了較大程度的調(diào)整,而且復(fù)議制度的主導(dǎo)功能定位也在不斷發(fā)生變化。每項(xiàng)制度都不可能只具有單一功能,行政復(fù)議當(dāng)然也不例外,其具有內(nèi)部監(jiān)督、權(quán)利救濟(jì)、解決爭(zhēng)議等多元復(fù)合的功能。從上述立法變化來透析行政復(fù)議主導(dǎo)功能的變化：

(一)從《行政復(fù)議條例》到《行政復(fù)議法》之立法目的條款的調(diào)整

由于行政復(fù)議制度是作為行政訴訟制度的配套工程而建立的,所以1990年《行政復(fù)議條例》與1989年《行政訴訟法》在具體制度的設(shè)計(jì)上基本一致。然而,《行政復(fù)議條例》作為一部由國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī),從立法目的表述來看,它其實(shí)并不“甘心”處于行政訴訟法的依附地位[1]。1990年《行政復(fù)議條例》第一條規(guī)定了行政復(fù)議維護(hù)和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)、防止和糾正違法或不當(dāng)?shù)木唧w行政行為、保護(hù)公民、法人和其他組織合法權(quán)益的三重功能。而1989年《行政訴訟法》第一條按照保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益,維護(hù)和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使行政職權(quán)的順序設(shè)立行政訴訟的立法目的。從這里可以看出,行政復(fù)議將“維護(hù)和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)”提到了“保護(hù)公民、法人和其他組織合法權(quán)益”的前面,并增加了“防止和糾正違法或不當(dāng)?shù)木唧w行政行為”這一內(nèi)容。這一微小變化恰恰證實(shí)了行政復(fù)議的“野心”,其并不愿意完全依附于行政訴訟,而是致力于從立法目的上打造出不同于行政訴訟的制度。

《行政復(fù)議條例》經(jīng)過近10年的實(shí)施后,行政復(fù)議制度逐漸成熟獨(dú)立,1999年全國(guó)人大常委會(huì)頒布實(shí)施了《行政復(fù)議法》。這次立法的重大變革是將行政復(fù)議的三重功能從順序上作了調(diào)整,將“防止和糾正違法或不當(dāng)?shù)木唧w行政行為,保護(hù)公民、法人和其他組織合法權(quán)益”提到“行政復(fù)議維護(hù)和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)”的前面,這次立法的改變并非表明行政復(fù)議制度立法目的從根本上發(fā)生了變化。時(shí)任國(guó)務(wù)院法制辦公室主任楊景宇在關(guān)于《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法(草案)》的說明中指出,“行政復(fù)議是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部自我糾正錯(cuò)誤的一種監(jiān)督制度。完善行政復(fù)議制度,充分發(fā)揮行政復(fù)議制度的作用,對(duì)于加強(qiáng)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督,促進(jìn)行政機(jī)關(guān)合法、正確地行使職權(quán),維護(hù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序,維護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益,維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定,具有重要意義[2]”。此處可以看出國(guó)務(wù)院對(duì)行政復(fù)議功能定位的態(tài)度,行政復(fù)議雖然與行政訴訟同時(shí)具備著保護(hù)合法權(quán)益的功能,但內(nèi)部的層級(jí)監(jiān)督才是該制度的真正本質(zhì)。

(二)從《行政復(fù)議法》到《實(shí)施條例》之立法目的條款的調(diào)整

相比于《行政復(fù)議法》對(duì)《行政復(fù)議條例》對(duì)行政復(fù)議制度立法目的條款的調(diào)整,2007年《實(shí)施條例》可謂是發(fā)生了天翻地覆的變化,該條例將“解決行政爭(zhēng)議”納入到立法目的中來。這表明行政復(fù)議逐漸由內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制向行政爭(zhēng)議解決機(jī)制轉(zhuǎn)型。這一轉(zhuǎn)變有著其特定的歷史背景,行政復(fù)議自實(shí)施以來一直定位為行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督制度,復(fù)議機(jī)關(guān)與原行政機(jī)關(guān)不自覺地形成一個(gè)利益共同體,導(dǎo)致復(fù)議機(jī)關(guān)作出大量的維持決定,給行政相對(duì)人一種“官官相護(hù)”的錯(cuò)覺,嚴(yán)重影響了行政復(fù)議制度的公信力。為了更快更有效地解決糾紛,多數(shù)當(dāng)事人并不愿意經(jīng)過一個(gè)毫無意義的復(fù)議程序,而是直接提起行政訴訟,這就將行政復(fù)議這項(xiàng)制度完全架空,大量的行政爭(zhēng)議涌入行政訴訟中。為了改變這種尷尬的境遇,《實(shí)施條例》并沒有遵循其上位法《行政復(fù)議法》的立法目的來設(shè)計(jì),而是為了解決實(shí)際問題將“解決行政爭(zhēng)議”作為行政復(fù)議的首要立法目的?！秾?shí)施條例》對(duì)行政復(fù)議法關(guān)于復(fù)議制度的定位進(jìn)行了調(diào)整,除在理念層面強(qiáng)調(diào)要發(fā)揮行政復(fù)議制度解決行政爭(zhēng)議的作用,也通過具體的制度建構(gòu)重點(diǎn)對(duì)行政復(fù)議程序進(jìn)行了細(xì)化和完善,一方面使得復(fù)議程序更加具備可操作性,并盡可能與內(nèi)部辦案程序相區(qū)分,另一方面也提升了復(fù)議程序的公正性[3]。

二、行政復(fù)議主導(dǎo)功能的定位：解決爭(zhēng)議

通過行政復(fù)議制度的立法變化可以得出行政復(fù)議制度功能經(jīng)歷了內(nèi)部監(jiān)督、權(quán)利救濟(jì)——權(quán)利救濟(jì)、內(nèi)部監(jiān)督——解決爭(zhēng)議三個(gè)階段。行政復(fù)議具有內(nèi)部監(jiān)督、權(quán)利救濟(jì)、解決爭(zhēng)議多元復(fù)合功能在理論上已經(jīng)形成共識(shí),但對(duì)其主導(dǎo)功能的定位仍存在著不同的觀點(diǎn)。2014年修改《行政訴訟法》時(shí),為了扭轉(zhuǎn)復(fù)議機(jī)關(guān)不愿當(dāng)被告作出大量維持決定的局面,引入了復(fù)議機(jī)關(guān)作共同被告制度,該制度設(shè)立后再度引起行政復(fù)議性質(zhì)、功能的熱議。章劍生曾提出,這一內(nèi)容是國(guó)家立法機(jī)關(guān)為了解決當(dāng)下行政復(fù)議實(shí)踐中的具體問題設(shè)計(jì)的程序性制度,具有強(qiáng)烈的問題導(dǎo)向性,在法理上仍存在商榷余地,能否解決中國(guó)的特殊問題,也仍有待后續(xù)觀察后才能得出結(jié)論[4]。事實(shí)上,行政復(fù)議在解決爭(zhēng)議這一點(diǎn)上與行政訴訟并無本質(zhì)上的區(qū)別。行政復(fù)議權(quán)的“司法性”之所以經(jīng)常不被承認(rèn),根源乃在于其隸屬于行政系統(tǒng)[5]。而機(jī)構(gòu)的設(shè)置并不是決定事物本質(zhì)的關(guān)鍵因素,不能因?yàn)樾姓?fù)議機(jī)關(guān)設(shè)置在行政系統(tǒng)內(nèi)部,就否認(rèn)行政復(fù)議的司法性,誤解行政復(fù)議的主導(dǎo)功能。

(一)行政復(fù)議主導(dǎo)功能的理論學(xué)說

行政復(fù)議制度與行政訴訟制度相似,都具有監(jiān)督權(quán)力、權(quán)利救濟(jì)、解決爭(zhēng)議三種功能,對(duì)于三者之間的關(guān)系,理論界目前主要有階梯論、并重論和主導(dǎo)論三種觀點(diǎn)。階梯論認(rèn)為,行政復(fù)議制度應(yīng)當(dāng)按照解決行政爭(zhēng)議為初級(jí)目的,監(jiān)督行政為中級(jí)目的,救濟(jì)權(quán)利為終極目的的主次來設(shè)計(jì)[6]。并重論認(rèn)為,行政復(fù)議制度是內(nèi)部監(jiān)督與權(quán)利救濟(jì)的復(fù)合,在制度設(shè)計(jì)上應(yīng)當(dāng)注重不同功能的并重[7]。主導(dǎo)論則認(rèn)為,一項(xiàng)制度多種功能之間的地位關(guān)系就如同制度追求的多種價(jià)值之間的關(guān)系一樣,是存在先后順序的[8]。主導(dǎo)論是目前學(xué)界的主流派,根據(jù)首要功能定位的不同又產(chǎn)生內(nèi)部監(jiān)督說、權(quán)利救濟(jì)說、解決爭(zhēng)議說三種學(xué)說。

權(quán)利救濟(jì)說認(rèn)為,行政復(fù)議應(yīng)當(dāng)將保障公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益視為首要任務(wù),只有這樣才能樹立起行政復(fù)議的公信力。行政復(fù)議本身就是行政機(jī)關(guān)系統(tǒng)內(nèi)解決糾紛的一種方式,一味地將內(nèi)部監(jiān)督作為行政復(fù)議的首要功能,不僅不會(huì)發(fā)揮出該項(xiàng)制度應(yīng)有的價(jià)值,反而會(huì)讓行政相對(duì)人自動(dòng)忽略該救濟(jì)方式。內(nèi)部監(jiān)督說肯定行政復(fù)議首先要體現(xiàn)行政機(jī)關(guān)自我監(jiān)督、自我糾錯(cuò)的功能,這與其解決行政糾紛功能絕對(duì)是并行不悖、融為一體的[9]?，F(xiàn)行《行政復(fù)議法》為該種學(xué)說提供了法律文本上的支撐,認(rèn)為行政復(fù)議制度是上級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)的層級(jí)監(jiān)督,糾正下級(jí)行政機(jī)關(guān)違法或者不當(dāng)?shù)男姓袨?。解決爭(zhēng)議說認(rèn)為應(yīng)當(dāng)將解決爭(zhēng)議視為行政復(fù)議制度的首要功能,權(quán)利救濟(jì)與層級(jí)監(jiān)督都是在爭(zhēng)議解決這項(xiàng)主功能下衍生出的附屬功能。在解決糾紛的過程中,在相對(duì)人的質(zhì)疑中才能暴露行政機(jī)關(guān)行使權(quán)力的工作漏洞和不足,才能更好地實(shí)現(xiàn)行政系統(tǒng)內(nèi)部的自我監(jiān)督。行政復(fù)議機(jī)關(guān)可以在完成解決糾紛任務(wù)的同時(shí)收到層級(jí)監(jiān)督之效[10]。

(二)將解決爭(zhēng)議定為行政復(fù)議主導(dǎo)功能的原因

任何一項(xiàng)制度都不僅僅只體現(xiàn)某一單一功能,但真正影響整部法律體系的建立和具體制度的設(shè)計(jì)是這項(xiàng)制度的主導(dǎo)功能。《行政復(fù)議法》面臨修改之際,其主導(dǎo)功能的定位無疑是舉足輕重的。筆者認(rèn)為將解決爭(zhēng)議定位為行政復(fù)議的主導(dǎo)功能更能迎合現(xiàn)實(shí)需求,其主要原因源自宏觀和微觀兩個(gè)層面的諸多因素。

從宏觀層面看,有以下兩方面的原因,即：第一,將解決爭(zhēng)議定位為行政復(fù)議的主導(dǎo)功能具有立法依據(jù)。1990年《行政復(fù)議條例》將內(nèi)部監(jiān)督、權(quán)利救濟(jì)視為行政復(fù)議的功能,1999年《行政復(fù)議法》除了在二者順序上有所調(diào)整外,做出了基本相同的規(guī)定。當(dāng)時(shí)《國(guó)務(wù)院關(guān)于貫徹實(shí)施〈中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法〉的通知》中,也明確指出“行政復(fù)議是行政機(jī)關(guān)自我糾正錯(cuò)誤的一種重要監(jiān)督制度”。這些法律文本的規(guī)定在很長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)將行政復(fù)議定性為內(nèi)部監(jiān)督、權(quán)利救濟(jì)的一種制度。但隨著法治政府、法治國(guó)家建設(shè)的迫切需要人們對(duì)行政復(fù)議的功能慢慢有所改變,將行政復(fù)議和推進(jìn)政府法治,維護(hù)國(guó)家和諧穩(wěn)定聯(lián)系起來。2007年《實(shí)施條例》將解決行政爭(zhēng)議作為行政復(fù)議的功能,對(duì)其內(nèi)部監(jiān)督、權(quán)利救濟(jì)功能卻只字未提,可以看出立法者對(duì)行政復(fù)議功能的態(tài)度轉(zhuǎn)變,當(dāng)然條例中未提及并非表明行政復(fù)議不具有這兩項(xiàng)功能,但從另一方面卻更加突出解決爭(zhēng)議功能的重要性。2014年修訂的《行政訴訟法》中也在立法目的中突出強(qiáng)調(diào)了解決行政爭(zhēng)議,與《實(shí)施條例》形成了前后呼應(yīng)。這些法律文本的規(guī)定都為行政復(fù)議解決爭(zhēng)議的主導(dǎo)功能提供了立法依據(jù)。

第二,將解決爭(zhēng)議定位為行政復(fù)議的主導(dǎo)功能更能滿足現(xiàn)實(shí)需求。行政案件數(shù)量逐年上升,但實(shí)踐中進(jìn)入復(fù)議程序的案件數(shù)量總體偏少、糾錯(cuò)率總體過低,而造成這種情況的根本原因是我國(guó)在制定行政復(fù)議法時(shí),行政審查制度定位受到“反司法化”思想的主導(dǎo),把行政復(fù)議完全等同于行政系統(tǒng)內(nèi)部的自我糾正錯(cuò)誤的制度[11]。行政復(fù)議制度本身應(yīng)當(dāng)達(dá)到的終極目的是解決糾紛,內(nèi)部監(jiān)督只是由于復(fù)議機(jī)關(guān)是原行政機(jī)關(guān)的上一級(jí)機(jī)關(guān)而體現(xiàn)出的附屬功能,若將該項(xiàng)制度單純定位為行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督制度,則其存在的意義并不大。由于立法思想的主導(dǎo),使得行政復(fù)議法在實(shí)施過程中呈現(xiàn)出各種各樣的弊端,為了解決這種困境,2006年中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于預(yù)防和化解行政爭(zhēng)議健全行政爭(zhēng)議解決機(jī)制的意見》中明確指出要引導(dǎo)、鼓勵(lì)當(dāng)事人通過行政復(fù)議渠道解決行政爭(zhēng)議。行政復(fù)議制度的初衷是為行政相對(duì)人提供多種救濟(jì)途徑,且行政復(fù)議較行政訴訟具有專業(yè)性強(qiáng)、程序簡(jiǎn)便、高效快捷等特點(diǎn),本身應(yīng)當(dāng)成為解決糾紛的主渠道,但由于過分強(qiáng)調(diào)其監(jiān)督功能,且行政訴訟法的設(shè)計(jì)認(rèn)為行政復(fù)議具有行政性,從而將該項(xiàng)制度架空。行政復(fù)議是為分擔(dān)行政訴訟負(fù)擔(dān)而存在的,法院是解決糾紛的最后途徑,司法責(zé)任制改革后,全國(guó)法院無一例外面臨“案多人少”的困境,將行政復(fù)議作為解決行政糾紛的主渠道,更符合現(xiàn)實(shí)需求,使大量的行政案件涌入行政復(fù)議這條解決途徑,讓寶貴的司法資源投入到更需要的領(lǐng)域,只有這樣才能達(dá)到物盡其用的效果。

從微觀層面看,又有以下三方面的原因,即：第一,行政復(fù)議的啟動(dòng)方式。行政復(fù)議是行政相對(duì)人對(duì)原行政機(jī)關(guān)作出的行政行為不服向復(fù)議機(jī)關(guān)提出申請(qǐng)時(shí),復(fù)議程序才有可能被啟動(dòng),故行政復(fù)議與行政訴訟相通,都適用不告不理原則。行政復(fù)議機(jī)關(guān)即使發(fā)現(xiàn)下級(jí)行政機(jī)關(guān)作出的行政行為違法或不當(dāng),也不能依職權(quán)主動(dòng)啟動(dòng)行政復(fù)議程序,若將行政復(fù)議的主導(dǎo)功能定位為內(nèi)部監(jiān)督,則與行政機(jī)關(guān)本身具有的上下級(jí)機(jī)關(guān)之間的監(jiān)督功能將無法區(qū)分,復(fù)議機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)下級(jí)機(jī)關(guān)作出的行政行為有誤時(shí),當(dāng)然可以依職權(quán)啟動(dòng)監(jiān)督糾錯(cuò)程序。解決行政爭(zhēng)議是復(fù)議制度多元功能產(chǎn)生的基礎(chǔ),由此也就要求復(fù)議必須有特定的體制和制度,不同于一般的內(nèi)部監(jiān)督[12]。

第二,禁止不利變更原則在行政復(fù)議中的適用。《實(shí)施條例》第五十一條規(guī)定了行政復(fù)議機(jī)關(guān)不應(yīng)作出對(duì)申請(qǐng)人更為不利的行政復(fù)議決定,該條規(guī)定相較于上位法《行政復(fù)議法》有很大的突破。這也充分反映出行政復(fù)議主導(dǎo)功能逐步變化的跡象,如果將內(nèi)部監(jiān)督作為行政復(fù)議的主導(dǎo)功能,則禁止不利變更原則就沒有任何適用余地,復(fù)議機(jī)關(guān)根據(jù)其在復(fù)議程序中查明的事實(shí)既可以減輕原行政行為,同樣也可以加重原行政行為。禁止不利變更原則來源于刑事訴訟中的“上訴不加刑”原則,該原則的初衷是為了排除被告擔(dān)心上訴后獲得更加不利判決的心理障礙設(shè)立的,在行政復(fù)議程序中規(guī)定該原則恰恰體現(xiàn)了行政復(fù)議解決爭(zhēng)議的主導(dǎo)功能,讓行政相對(duì)人可以放心地通過行政復(fù)議這條途徑表達(dá)自己的訴求,從而達(dá)到與行政訴訟同樣的法律效果。

第三,行政復(fù)議從受理到?jīng)Q定的制度設(shè)計(jì)?！缎姓?fù)議法》從行政復(fù)議申請(qǐng)人主體資格、審查方式、審查程序到行政復(fù)議決定形式等主要事項(xiàng)都是參照《行政訴訟法》等有關(guān)規(guī)定設(shè)計(jì)的,上述環(huán)節(jié)設(shè)計(jì)的細(xì)微之處體現(xiàn)了行政復(fù)議的司法氣息,以解決爭(zhēng)議為最終目的。較行政訴訟而言,行政復(fù)議審查范圍更廣,復(fù)議機(jī)關(guān)不僅可以對(duì)原行政行為的合法性進(jìn)行審查,對(duì)其合理性也可以進(jìn)行審查,這表明行政復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)行政實(shí)體法律關(guān)系調(diào)整更具有徹底性,使公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益更能獲得實(shí)質(zhì)救濟(jì)。訴訟作為全球解決糾紛的統(tǒng)一手段,與行政復(fù)議相比其審查范圍較窄,決定類型固化,但其主導(dǎo)功能卻不曾發(fā)生改變,故對(duì)行政復(fù)議而言,其在實(shí)質(zhì)性解決爭(zhēng)議方面更勝一籌。

三、主導(dǎo)功能定位下行政復(fù)議體系的重構(gòu)

將解決爭(zhēng)議視為行政復(fù)議的主導(dǎo)功能,并非意味著行政復(fù)議要完全照搬行政訴訟程序,而是要將行政訴訟中體現(xiàn)程序公正的基本要素引入行政復(fù)議中,這樣一方面在行政復(fù)議原有的簡(jiǎn)便性、專業(yè)性、快捷性基礎(chǔ)上保證其公正性,另一方面也不會(huì)出現(xiàn)行政復(fù)議與行政訴訟同質(zhì)化的問題。厘清行政復(fù)議的主導(dǎo)功能,逐步實(shí)現(xiàn)將行政復(fù)議發(fā)展成為解決行政爭(zhēng)議的主渠道的目的,筆者對(duì)《行政復(fù)議法》的修改提出以下幾個(gè)方面的建議：

(一)建立行政復(fù)議委員會(huì)

行政復(fù)議制度設(shè)立之初將其定位為內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制,在這一定位之下將復(fù)議機(jī)構(gòu)設(shè)在了復(fù)議機(jī)關(guān)法制工作機(jī)構(gòu)之下。從實(shí)施實(shí)效來看,行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的設(shè)計(jì)存在以下兩大弊端：第一,復(fù)議機(jī)構(gòu)在行政系統(tǒng)內(nèi)部封閉運(yùn)行,無法保證其公正性。復(fù)議機(jī)關(guān)與被申請(qǐng)機(jī)關(guān)往往是上下級(jí)機(jī)關(guān),難免有官官相護(hù)之嫌,特別是某些經(jīng)過上級(jí)行政機(jī)關(guān)批準(zhǔn)后作出的行政行為,很難保證復(fù)議機(jī)關(guān)的中立性。第二,復(fù)議機(jī)構(gòu)承擔(dān)事務(wù)繁多,專門性不足。實(shí)踐中很多復(fù)議機(jī)構(gòu)并非僅僅承擔(dān)復(fù)議工作,往往還要承擔(dān)很多的其他行政事務(wù),這就直接影響了復(fù)議機(jī)構(gòu)的辦案質(zhì)量。加之我國(guó)承擔(dān)行政復(fù)議的工作人員整體的專業(yè)水平普遍偏低,對(duì)于一些相對(duì)復(fù)雜的行政案件并不能以法律專業(yè)的眼光分析問題,難以作出令人信服的決定。

這些弊端暴露后,2008年9月,國(guó)務(wù)院法制辦下發(fā)《關(guān)于在部分省、直轄市開展行政復(fù)議委員會(huì)試點(diǎn)工作的通知》,在北京、黑龍江、江蘇、山東、河南、廣東、海南和貴州8個(gè)省、直轄市開展相對(duì)集中的行政復(fù)議權(quán)、設(shè)置行政復(fù)議委員會(huì)的試點(diǎn)工作。此次改革有兩個(gè)重要任務(wù),一是將部門的行政復(fù)議權(quán)集中到政府,二是通過設(shè)置行政復(fù)議委員會(huì)的組織形式引入社會(huì)人士作為復(fù)議委員參與到行政復(fù)議工作中來,從而加強(qiáng)復(fù)議機(jī)構(gòu)的中立性,提升行政復(fù)議的公正性和公信力,以期獲得當(dāng)事人和社會(huì)的認(rèn)同。從試點(diǎn)的改革實(shí)效看,行政復(fù)議委員會(huì)設(shè)立后復(fù)議工作收案數(shù)和糾錯(cuò)率都有明顯的改善。未來行政復(fù)議權(quán)集中由政府行使后,行政復(fù)議機(jī)關(guān)之下應(yīng)當(dāng)直接設(shè)立專門的行政復(fù)議機(jī)構(gòu)——行政復(fù)議委員會(huì)。解決爭(zhēng)議是行政復(fù)議的主導(dǎo)功能,公正性是解決爭(zhēng)議的最高宗旨,縣級(jí)以上人民政府設(shè)立行政復(fù)議委員會(huì),確定由行政復(fù)議委員會(huì)獨(dú)立公正地做出復(fù)議決定是實(shí)現(xiàn)該宗旨的最好保障。行政復(fù)議委員會(huì)的設(shè)立可以保證復(fù)議機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性,有利于保障其專職辦案。在主體上,行政復(fù)議委員會(huì)由政府官員、專家學(xué)者和社會(huì)公眾三方按照一定比例組成[13]。通過多渠道吸納外部人員,可以消除行政相對(duì)人對(duì)復(fù)議“官官相護(hù)”的感受,增強(qiáng)行政復(fù)議制度的公正性。

(二)擴(kuò)大行政復(fù)議受理范圍

《行政復(fù)議法》第六、第七條列舉了屬于行政復(fù)議受理范圍的具體行政行為和可以一并提請(qǐng)審查的規(guī)范性文件的范圍,第八條排除了不屬于行政復(fù)議受理范圍的行為。立法機(jī)關(guān)當(dāng)時(shí)對(duì)行政復(fù)議的定位與理解是按照與《行政訴訟法》相平行的理念來設(shè)計(jì)的?！缎姓V訟法》經(jīng)過2014年和2017年修改后大大擴(kuò)大了行政訴訟的受案范圍,已明顯超過行政復(fù)議,故對(duì)《行政復(fù)議法》受理范圍的修改迫在眉睫。行政復(fù)議和行政訴訟作為解決行政爭(zhēng)議的兩大渠道,首先,行政復(fù)議對(duì)行政訴訟有關(guān)受案范圍的規(guī)定應(yīng)全盤接受。其次,行政復(fù)議較于行政訴訟解決行政爭(zhēng)議更徹底：第一,行政復(fù)議不僅可以審查行政行為的合法性,而且還可以審查行政行為的合理性;第二,行政復(fù)議解決行政爭(zhēng)議更具有專業(yè)性、技術(shù)性。故行政復(fù)議受理范圍的設(shè)置并不需要完全局限于行政訴訟的受案范圍,而應(yīng)在行政訴訟受案范圍的基礎(chǔ)上擴(kuò)大行政復(fù)議受理范圍。具體包括：

一是《行政復(fù)議法》應(yīng)當(dāng)將“具體行政行為”調(diào)整為“行政行為”,與《行政訴訟法》保持一致。二是將行政機(jī)關(guān)對(duì)其工作人員作出的行政處分納入復(fù)議范圍。隨著現(xiàn)代社會(huì)的變遷與法治觀念的革新,傳統(tǒng)行政法基于“行政機(jī)關(guān)——行政相對(duì)人”關(guān)系框架所構(gòu)成的法調(diào)整范圍顯得過于狹窄,尚不足以有效地保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益,且現(xiàn)代行政法所保護(hù)的法益,也不應(yīng)該僅僅限于行政相對(duì)人的合法權(quán)益[14]?，F(xiàn)行《行政復(fù)議法》排除對(duì)行政機(jī)關(guān)對(duì)行政工作人員的行政處分或者其他人事處理決定糾紛的受理,針對(duì)這部分特殊人群合法權(quán)益的相關(guān)規(guī)定較為籠統(tǒng),這部分特殊人群在受到較為嚴(yán)重的行政處分時(shí),也僅僅在系統(tǒng)內(nèi)具有有限的陳述和申辯權(quán),不足以實(shí)質(zhì)上保障這部分人的合法權(quán)益。故從行政復(fù)議制度的發(fā)展趨勢(shì)看,將這種具有特殊關(guān)系的內(nèi)部行政行為納入行政復(fù)議的范圍是必要的。

(三)引入直接言詞原則

《行政復(fù)議法》第二十二條規(guī)定,行政復(fù)議原則上采取書面審查的辦法。立法原意是為了追求效率,采用書面審查簡(jiǎn)便易行。現(xiàn)行行政復(fù)議審查的方式很難充分發(fā)揮行政復(fù)議解決爭(zhēng)議的功能。首先,不利于全面查明案件事實(shí)。書面審查原則上適用于事實(shí)清楚,對(duì)法律適用存疑的案件,而實(shí)踐中對(duì)法律適用有爭(zhēng)議的復(fù)議案件少之甚少,多數(shù)案件是對(duì)事實(shí)有爭(zhēng)議或者是因執(zhí)法不規(guī)范進(jìn)而啟動(dòng)行政復(fù)議程序。復(fù)議申請(qǐng)人向復(fù)議機(jī)關(guān)提交復(fù)議申請(qǐng)材料后,一段時(shí)間后收到行政復(fù)議決定書,行政相對(duì)人對(duì)此感到莫名其妙。導(dǎo)致訴訟過程中很多當(dāng)事人以復(fù)議機(jī)關(guān)未給予其答辯機(jī)會(huì)主張復(fù)議程序違法,雖然復(fù)議機(jī)關(guān)不通知行政相對(duì)人進(jìn)行當(dāng)面對(duì)質(zhì)并不違反法律規(guī)定,但從另一方面可以看出申請(qǐng)人對(duì)這項(xiàng)權(quán)利的需求。行政復(fù)議機(jī)關(guān)以原行政機(jī)關(guān)提交的證據(jù)材料作為主要的審查對(duì)象,難以全面查明案件事實(shí)。其次,不利于提高行政復(fù)議的公信力。書面審查意味著關(guān)起門來辦事,不僅審理過程不向社會(huì)公開,即使是案件申請(qǐng)人在提交申請(qǐng)書與接收復(fù)議決定書外,也不能直接參與到復(fù)議程序中。整個(gè)復(fù)議程序是復(fù)議機(jī)關(guān)自己在內(nèi)部運(yùn)作,這很難讓當(dāng)事人信服,這也是大量行政案件涌入行政訴訟程序中,不能實(shí)現(xiàn)行政復(fù)議作為解決行政爭(zhēng)議主渠道的原因。

以解決爭(zhēng)議為主導(dǎo)功能的行政復(fù)議,復(fù)議機(jī)關(guān)充當(dāng)?shù)氖恰安门姓摺钡慕巧?一個(gè)合格的裁判者應(yīng)當(dāng)聽取申請(qǐng)人與被申請(qǐng)人雙方的言詞辯論和陳述后形成內(nèi)心確信,而不是沉迷于案卷筆錄的枷鎖之中。未來修法過程中應(yīng)當(dāng)引入直接言詞原則,行政復(fù)議原則上都應(yīng)該給予申請(qǐng)人當(dāng)面陳述、辯論的權(quán)利,這是改善現(xiàn)行復(fù)議審查方式弊端的最好方法。直接言詞原則要求爭(zhēng)議雙方和裁決者同時(shí)在場(chǎng),申請(qǐng)人在復(fù)議程序中能夠充分表達(dá)其訴求,陳述自己的觀點(diǎn),對(duì)行政機(jī)關(guān)作出的行為提出反對(duì)意見。這樣一來,申請(qǐng)人在裁決機(jī)關(guān)面前將自己想說的全部?jī)A出,不僅會(huì)感到自己應(yīng)有的權(quán)利得到相應(yīng)的尊重,同時(shí)也能起到一種發(fā)泄的作用。實(shí)踐中,相對(duì)人在聽證的過程中感受到了程序的公正,往往會(huì)選擇息訟服判,這正是爭(zhēng)議糾紛解決目標(biāo)所期盼的,是復(fù)議法修改之重[15]。例如,筆者曾經(jīng)遇到這樣一個(gè)案例,原告因違反法律規(guī)定在不屬于廣告墻的地方張貼了一則出租房屋的小廣告,被某區(qū)綜合執(zhí)法局處以200元罰款,該案經(jīng)過了復(fù)議,復(fù)議維持后又打到法院。法院審理過程中,原告對(duì)其違法行為全部認(rèn)可,該案之所以發(fā)展到這個(gè)階段,首先是因?yàn)樵姓C(jī)關(guān)在作出行政行為時(shí)態(tài)度不好,其一氣之下提起行政復(fù)議,在遞交復(fù)議申請(qǐng)書后本想在上級(jí)機(jī)關(guān)面前講述一下心中的不滿,但是復(fù)議機(jī)關(guān)并沒有通知其與原行政機(jī)關(guān)進(jìn)行任何的當(dāng)面對(duì)質(zhì)就作出了行政復(fù)議決定書,最終申請(qǐng)人因氣憤提起行政訴訟。筆者相信,實(shí)踐中還有很多類似因行政復(fù)議程序沒有給予申請(qǐng)人充分表達(dá)訴求的機(jī)會(huì),進(jìn)而引發(fā)行政訴訟的案件,故引入直接言詞原則不僅可以使復(fù)議過程相對(duì)公開透明化,且更利于復(fù)議機(jī)關(guān)在復(fù)議程序中終結(jié)爭(zhēng)議。

(四)引入行政復(fù)議調(diào)解機(jī)制

在我國(guó)行政糾紛解決實(shí)踐中,從行政糾紛產(chǎn)生到司法判決作出之前,調(diào)解一直發(fā)揮著重大作用,也逐漸得到了法律、法規(guī)和規(guī)章的認(rèn)可。雖然《實(shí)施條例》第五十條對(duì)行政復(fù)議調(diào)解制度作出了比較完善的規(guī)定,但《行政復(fù)議法》一直未對(duì)該機(jī)制做出明確規(guī)定,導(dǎo)致該機(jī)制實(shí)施的上位法依據(jù)不足,建議此次修法就行政復(fù)議調(diào)解的適用范圍、主體、程序、文書效力作出具有可操作性的規(guī)定。

首先,厘清行政復(fù)議調(diào)解的適用范圍,即適用行政復(fù)議調(diào)解的對(duì)象。行政復(fù)議調(diào)解的適用范圍應(yīng)當(dāng)與行政訴訟調(diào)解的范圍一致,即分為三類：一是法律、法規(guī)規(guī)定的自由裁量權(quán)案件;二是行政賠償行為爭(zhēng)議;三是行政補(bǔ)償行為爭(zhēng)議。

其次,要明確行政復(fù)議調(diào)解的調(diào)解主體。既然行政復(fù)議調(diào)解是行政復(fù)議程序中的一項(xiàng)機(jī)制規(guī)定,則調(diào)解主體也應(yīng)當(dāng)由行政復(fù)議的主管機(jī)構(gòu)實(shí)施,按照上述修法建議應(yīng)當(dāng)由未來設(shè)立的行政復(fù)議委員會(huì)主持調(diào)解。

再次,細(xì)化行政復(fù)議調(diào)解的程序。行政調(diào)解程序的完備、公正與否,直接關(guān)系到行政調(diào)解結(jié)果的公正性[16]。對(duì)于符合行政復(fù)議調(diào)解的三類案件,首要解決的是程序啟動(dòng)原則,即是按照當(dāng)事人申請(qǐng)還是復(fù)議機(jī)構(gòu)依職權(quán)主動(dòng)啟動(dòng)調(diào)解程序。如果將一定量的案件通過行政復(fù)議調(diào)解機(jī)制化解掉,則行政復(fù)議和行政訴訟的負(fù)擔(dān)就相對(duì)減輕,也符合將行政復(fù)議打造成解決行政爭(zhēng)議主渠道的目的。故對(duì)符合行政復(fù)議調(diào)解的案件主管機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)主動(dòng)啟動(dòng)行政復(fù)議調(diào)解程序,只有當(dāng)行政相對(duì)人拒絕適用行政復(fù)議調(diào)解程序,調(diào)解未達(dá)成協(xié)議或者調(diào)解書生效前一方反悔的,行政復(fù)議機(jī)關(guān)才應(yīng)及時(shí)作出行政復(fù)議決定。

最后,明確行政復(fù)議調(diào)解的文書效力。調(diào)解協(xié)議書是行政復(fù)議調(diào)解終結(jié)的載體,該文書是否具有強(qiáng)制執(zhí)行力,是行政復(fù)議調(diào)解效果的最終體現(xiàn)?！缎姓?fù)議法》修改時(shí),必須明確規(guī)定,當(dāng)事人經(jīng)調(diào)解達(dá)成協(xié)議的,行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)制作行政復(fù)議調(diào)解書,并載明行政復(fù)議請(qǐng)求、事實(shí)、理由和調(diào)解結(jié)果,經(jīng)雙方當(dāng)事人簽字后具有法律效力,任何一方不主動(dòng)執(zhí)行的,另一方可以向法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行。任何一方當(dāng)事人在簽收前反悔的,該行政復(fù)議調(diào)解書將不發(fā)生法律效力,按照行政復(fù)議程序解決行政爭(zhēng)議。

(五)行政復(fù)議決定體系調(diào)整

現(xiàn)行復(fù)議決定體系是將行政復(fù)議定位在內(nèi)部監(jiān)督體制下建立的,《行政復(fù)議法》作為《行政訴訟法》的配套制度深受1989年《行政訴訟法》的影響,即以撤銷決定為主要決定類型。若將解決糾紛定位為行政復(fù)議的主導(dǎo)功能,為使行政復(fù)議實(shí)質(zhì)性解決行政爭(zhēng)議,則以撤銷決定為中心建構(gòu)的復(fù)議決定體系必須作出相應(yīng)的調(diào)整。行政復(fù)議不僅可以審查行政行為的合法性,而且還可以審查行政行為的合理性,且行政復(fù)議解決行政爭(zhēng)議更具有專業(yè)性、技術(shù)性,行政復(fù)議較于行政訴訟解決行政爭(zhēng)議更徹底。行政復(fù)議解決行政爭(zhēng)議不需要有司法權(quán)過度干預(yù)行政權(quán)的顧慮,其決定類型也應(yīng)當(dāng)一步到位,避免程序空轉(zhuǎn)。

契合實(shí)質(zhì)性解決爭(zhēng)議,達(dá)到程序盡快終結(jié)的效果,以撤銷決定為主的行政復(fù)議決定體系應(yīng)當(dāng)向以變更決定和履職決定為主的行政復(fù)議決定體系變遷。復(fù)議決定是對(duì)行政相對(duì)人申請(qǐng)事項(xiàng)的最終答復(fù),直接影響著申請(qǐng)人的實(shí)體權(quán)利義務(wù)。根據(jù)《行政訴訟法》的立法理念可以看出,法官在作出判決時(shí)是小心謹(jǐn)慎的態(tài)度,除金錢給付義務(wù)給出了具體的給付數(shù)額外,其他判決重新將判斷權(quán)交給了行政機(jī)關(guān)。這是基于法官僅能夠?qū)σ呀?jīng)作出的行政行為的合法性進(jìn)行審判,但對(duì)行政機(jī)關(guān)未進(jìn)行判斷處理的事項(xiàng),法院不得干涉,這被稱為行政機(jī)關(guān)的首次判斷權(quán)[17]。但是,行政復(fù)議卻不需要有此顧慮,如果將行政復(fù)議權(quán)集中由政府行使后,基于行政機(jī)關(guān)之間的上下級(jí)關(guān)系,更能為積極回應(yīng)申請(qǐng)人的主觀利益訴求奠定基礎(chǔ)。變更決定相較于撤銷決定更加直接地實(shí)現(xiàn)對(duì)公民的權(quán)利救濟(jì),減少撤銷決定造成行政程序空轉(zhuǎn)的狀態(tài)。對(duì)于行政機(jī)關(guān)不作為案件,復(fù)議機(jī)構(gòu)也無須先確認(rèn)原行政機(jī)關(guān)不作為行為違法,進(jìn)而籠統(tǒng)地要求行政機(jī)關(guān)給予行政相對(duì)人相應(yīng)答復(fù),對(duì)以何種方式作出只字不提,而是應(yīng)當(dāng)在厘清行政機(jī)關(guān)負(fù)有具體職責(zé)的基礎(chǔ)上對(duì)其直接課予作為義務(wù),不需要行政機(jī)關(guān)再啟動(dòng)行政程序作出行政行為。

四、結(jié)語

解決爭(zhēng)議是行政復(fù)議的首要任務(wù),行政復(fù)議制度從內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制的立法定位通過復(fù)議體制改革和復(fù)議程序制度改革逐步向解決爭(zhēng)議機(jī)制過渡,使行政復(fù)議成為解決行政爭(zhēng)議的主渠道。但現(xiàn)行行政復(fù)議體制的整體設(shè)計(jì)還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能實(shí)現(xiàn)該愿望,故在解決爭(zhēng)議這一主導(dǎo)功能定位下,未來修法應(yīng)采用行政復(fù)議委員會(huì)的形式設(shè)立專門的行政復(fù)議機(jī)構(gòu),最大限度保證行政復(fù)議的公正化,提升公民對(duì)行政復(fù)議的公信力。復(fù)議審理模式應(yīng)當(dāng)為引入直接言詞原則,賦予申請(qǐng)人充分表達(dá)訴求的權(quán)利與機(jī)會(huì),進(jìn)而輔助行政復(fù)議機(jī)構(gòu)全面查明案件事實(shí)。此外,還應(yīng)當(dāng)引入行政復(fù)議調(diào)解制度,并將以撤銷決定為主的行政復(fù)議決定體系向以變更決定和履職決定為主的行政復(fù)議決定體系變遷,契合實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議的目的。