朱元臻

(福建師范大學(xué)，福建 福州 350108)

習(xí)近平總書(shū)記指出：“到2020年現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下的農(nóng)村貧困人口全部脫貧，是黨中央向全國(guó)人民作出的鄭重承諾，必須如期實(shí)現(xiàn)，沒(méi)有任何退路和彈性……奪取脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)全面勝利，堅(jiān)決完成這項(xiàng)對(duì)中華民族、對(duì)人類(lèi)都具有重大意義的偉業(yè)！”[1]奪取脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)全面勝利是實(shí)現(xiàn)全面小康和“十三五”規(guī)劃的收官之作，是確保第一個(gè)百年奮斗目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的題中應(yīng)有之義，是開(kāi)啟“十四五”規(guī)劃、推進(jìn)第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)的奠基之作。脫貧攻堅(jiān)決勝階段是我國(guó)減貧治理的質(zhì)變節(jié)點(diǎn)，是寓于我國(guó)減貧治理的關(guān)鍵之役。脫貧攻堅(jiān)階段性與減貧治理持續(xù)性自洽于局部與整體的辯證統(tǒng)一。當(dāng)前，脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)已進(jìn)入決戰(zhàn)決勝期，區(qū)域性整體貧困基本得到解決。喜憂(yōu)并存的是，新冠肺炎疫情不可避免地影響了2020年的脫貧工作，如何殲滅剩余貧困任務(wù)化危為機(jī)、如何鞏固成果轉(zhuǎn)憂(yōu)為喜、如何確保已脫貧地區(qū)減貧策略的先行轉(zhuǎn)變成為當(dāng)下中國(guó)減貧治理的現(xiàn)實(shí)考驗(yàn)。

一、脫貧攻堅(jiān)收官之年面臨的決勝挑戰(zhàn)

站在脫貧攻堅(jiān)決勝階段減貧治理的質(zhì)變節(jié)點(diǎn)，不僅要認(rèn)識(shí)到目前已取得的決定性成就，更要清醒地認(rèn)識(shí)到脫貧攻堅(jiān)在收官之年亟須面臨的三大決勝挑戰(zhàn)。

(一)解決剩余貧困的殲滅戰(zhàn)

黨的十八大以來(lái)，我國(guó)貧困人口已由2012年底的9 899萬(wàn)人減至2019年底的551萬(wàn)人，連續(xù)7年年均減貧1 000萬(wàn)人以上，貧困發(fā)生率亦由10.2%減至0.6%[1]，脫貧攻堅(jiān)取得決定性成就。隨著新冠肺炎疫情的大暴發(fā)，舉國(guó)上下面臨大考，這無(wú)疑又加大了脫貧攻堅(jiān)的難度。一是全國(guó)還剩下最后52個(gè)貧困縣未摘帽、2 707個(gè)貧困村未出列[1]，這些都是最難“啃”的深度貧困地區(qū)；二是穩(wěn)固實(shí)現(xiàn)涉及住房、教育、醫(yī)療的“三保障”以及飲水安全等薄弱環(huán)節(jié)，是深度貧困地區(qū)脫貧工作的主要矛盾；三是部分脫貧干部隨著脫貧攻堅(jiān)接近尾聲而逐步放松警惕、產(chǎn)生懈怠情緒，繼而引燃形式主義、官僚主義等不良作風(fēng)之勢(shì)，致使脫貧“注水”、虛假脫貧現(xiàn)象仍然存在。因此，剩余脫貧任務(wù)依然艱巨，不達(dá)目的絕不收兵。

(二)新冠肺炎疫情的阻擊戰(zhàn)

新冠肺炎疫情是脫貧攻堅(jiān)決勝階段的加試題，因疫致貧、因疫返貧是脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)全面勝利的攔路虎，然而脫貧標(biāo)準(zhǔn)不因疫情而降低。疫情對(duì)脫貧攻堅(jiān)進(jìn)程的影響表現(xiàn)在多方面：一是疫情蔓延使得貧困群眾無(wú)法外出務(wù)工，勞動(dòng)力的滯留直接影響就業(yè)脫貧成效；二是項(xiàng)目工期放緩，脫貧工程、脫貧產(chǎn)業(yè)無(wú)法按期推進(jìn)，直接影響產(chǎn)業(yè)扶貧成效；三是生產(chǎn)停滯隨之而來(lái)的是消費(fèi)的低迷，物流行業(yè)復(fù)工放緩導(dǎo)致產(chǎn)品滯銷(xiāo)，同時(shí)降低了消費(fèi)扶貧的成效；四是農(nóng)用物資受疫情影響供應(yīng)受阻，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)進(jìn)入被動(dòng)局面，直接影響春耕備耕春管的有序進(jìn)行。在打響疫情防控人民戰(zhàn)爭(zhēng)、總體戰(zhàn)、阻擊戰(zhàn)的同時(shí),確保脫貧攻堅(jiān)目標(biāo)任務(wù)如期完成是答好這道“加試題”的核心要義，多措并舉奪取戰(zhàn)“疫”戰(zhàn)貧的雙勝利是全面小康如期實(shí)現(xiàn)的重要保障。

(三)鞏固脫貧成果的保衛(wèi)戰(zhàn)

根據(jù)國(guó)務(wù)院扶貧辦的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)顯示，已脫貧的9 300多萬(wàn)人口占全部貧困人口的97%，其中近200萬(wàn)人存在返貧風(fēng)險(xiǎn)；在略高于脫貧標(biāo)準(zhǔn)的邊緣人口中，近300萬(wàn)人存在致貧風(fēng)險(xiǎn)[1]，受疫情影響這兩類(lèi)群體可能會(huì)進(jìn)一步增多。這些不穩(wěn)固的脫貧戶(hù)與較脆弱的邊緣戶(hù)是亟需重點(diǎn)關(guān)注的脆弱群體。脆弱群體極易因病、因?yàn)?zāi)、因生活變遷、因措施不力、因疫情的連鎖反應(yīng)而導(dǎo)致次生貧困危機(jī)，繼而致貧、返貧。鞏固脫貧成果的難點(diǎn)眾多：一是脫貧產(chǎn)業(yè)發(fā)展不穩(wěn)定，新生階段的脫貧產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，有些脫貧產(chǎn)業(yè)相似度高，千篇一律則無(wú)法激發(fā)產(chǎn)業(yè)活力；二是勞動(dòng)力就業(yè)脫貧和易地搬遷脫貧的后續(xù)幫扶力度亟需強(qiáng)化跟進(jìn)；三是貧困監(jiān)測(cè)幫扶機(jī)制尚未完善，貧困具體類(lèi)別的界定較為模糊，扶貧資源的配給機(jī)制仍需細(xì)化，配置效率有待提高；四是部分貧困人口對(duì)政策仍具較強(qiáng)依賴(lài)性，脫貧的積極性與自主脫貧能力兩者間的發(fā)展不平衡、不充分，脫貧成色參差不齊；五是現(xiàn)階段我國(guó)減貧治理多處于政策層面，未有配套健全的反貧困法律體系予之保障，反貧困立法在國(guó)家法治層面仍有留白。

二、脫貧決勝期減貧治理的戰(zhàn)略舉措

積極應(yīng)對(duì)脫貧攻堅(jiān)決勝階段面臨的挑戰(zhàn)：一要加強(qiáng)黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，壓實(shí)主體責(zé)任，對(duì)深貧堡壘實(shí)施掛牌督戰(zhàn)；二要開(kāi)拓大數(shù)據(jù)脫貧監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，建立防止返貧監(jiān)測(cè)和幫扶機(jī)制；三要推進(jìn)“扶志扶智扶制”的三扶協(xié)同，深化內(nèi)源式阻貧機(jī)制的建立。這三大戰(zhàn)略舉措辯證統(tǒng)一于我國(guó)減貧治理能力的現(xiàn)代化，是脫貧攻堅(jiān)決勝階段的強(qiáng)大武器。

(一)加強(qiáng)黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，對(duì)深貧堡壘掛牌督戰(zhàn)

習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)：“脫貧攻堅(jiān)越到最后越要加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)。各級(jí)黨委(黨組)一定要履職盡責(zé)、不辱使命……對(duì)52個(gè)未摘帽貧困縣和1 113個(gè)貧困村實(shí)施掛牌督戰(zhàn)，國(guó)務(wù)院扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組要較真碰硬‘督’，各省區(qū)市要凝心聚力‘戰(zhàn)’，啃下最后的硬骨頭。”[1]在抗擊新冠肺炎疫情的緊要關(guān)頭，要實(shí)現(xiàn)剩余貧困人口擺脫貧困、堅(jiān)實(shí)鞏固脫貧成果，將疫情對(duì)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的影響最小化，就要加強(qiáng)黨中央在脫貧攻堅(jiān)決勝階段的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，集中力量對(duì)深貧堡壘實(shí)施掛牌督戰(zhàn)，壓實(shí)壓細(xì)減貧治理的主體責(zé)任。

首先，堅(jiān)持黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)是奪取脫貧攻全面勝利的政治優(yōu)勢(shì)。全面落實(shí)“中央統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)、市縣抓落實(shí)”的管理體制，深化落實(shí)省市縣鄉(xiāng)村五級(jí)書(shū)記抓脫貧的工作機(jī)制，強(qiáng)化落實(shí)脫貧工作黨政一把手負(fù)責(zé)制，是黨中央決戰(zhàn)決勝脫貧攻堅(jiān)精準(zhǔn)部署的“四梁八柱”，這標(biāo)示出黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)在收官之年對(duì)脫貧工作舉國(guó)體制的創(chuàng)造性擘畫(huà)，集中體現(xiàn)了“上下同欲者勝”的制度安排與決勝信心。因此，加強(qiáng)黨中央對(duì)攻克剩余貧困堡壘的頂層設(shè)計(jì)和整體謀劃，就要發(fā)揮好黨中央權(quán)威在脫貧攻堅(jiān)決勝階段的主心骨作用。

其次，積極發(fā)揮掛牌督戰(zhàn)在戰(zhàn)“疫”戰(zhàn)貧的雙效協(xié)同作用，將工作重心由“督戰(zhàn)”變“參戰(zhàn)”。掛牌督戰(zhàn)是攻克脫貧攻堅(jiān)最后堡壘的重錘利器。第一，掛牌督戰(zhàn)要一手治貧一手抗疫，有效實(shí)施對(duì)因疫致貧、因疫返貧的監(jiān)控。當(dāng)前，832個(gè)貧困縣已全是低風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)，將有利于化解疫情對(duì)貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)、就業(yè)、扶貧工程、幫扶工作等方面的阻力。通過(guò)東西部協(xié)作幫扶，確保貧困勞動(dòng)力異地務(wù)工“點(diǎn)對(duì)點(diǎn)”有序返崗；通過(guò)中央定點(diǎn)幫扶，確保產(chǎn)銷(xiāo)對(duì)接，營(yíng)造復(fù)工復(fù)產(chǎn)復(fù)商復(fù)市的新增長(zhǎng)點(diǎn)。第二，全國(guó)駐村干部已基本實(shí)現(xiàn)全員到崗，下沉一線掛牌督戰(zhàn)，發(fā)揮黨組織在脫貧前線的戰(zhàn)斗堡壘作用；抓黨建促脫貧，推動(dòng)基層網(wǎng)格化治理在減貧治理中的運(yùn)用；定時(shí)定點(diǎn)開(kāi)展中央脫貧成效考核與專(zhuān)項(xiàng)巡視“回頭看”工作，加強(qiáng)常態(tài)化督導(dǎo)，以督促戰(zhàn)。第三，處理好“督”與“戰(zhàn)”的關(guān)系，堅(jiān)決克服形式主義?！岸健睉?zhàn)關(guān)鍵要能“戰(zhàn)”，只“督”不“戰(zhàn)”，會(huì)成為新的形式主義，上一級(jí)要幫助下一級(jí)解決問(wèn)題，而非僅提出問(wèn)題?！岸健笔前l(fā)現(xiàn)問(wèn)題，“戰(zhàn)”是解決問(wèn)題，以督促戰(zhàn)，既要督促落實(shí)，更要參與落實(shí)。

最后，堅(jiān)持脫貧攻堅(jiān)政策在一定時(shí)期內(nèi)保持總體穩(wěn)定，有利于把握脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)全面勝利的良好勢(shì)頭，確保脫貧成效在脫貧后至全面小康社會(huì)初期的減貧過(guò)渡期內(nèi)保持相對(duì)穩(wěn)定，這有助于有序開(kāi)展我國(guó)減貧治理工作重心的轉(zhuǎn)移。因此，在減貧過(guò)渡期內(nèi)應(yīng)繼續(xù)堅(jiān)持摘帽不摘責(zé)任、不摘政策、不摘幫扶、不摘監(jiān)管“四個(gè)不摘”的制度穩(wěn)定，在脫貧地區(qū)實(shí)行“扶上馬，再送一程”的扶持政策，為長(zhǎng)效鞏固脫貧成果營(yíng)造良好態(tài)勢(shì)。

(二)開(kāi)拓大數(shù)據(jù)脫貧監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，嚴(yán)把貧困退出關(guān)

“脫貧不返貧才是真脫貧?！?020年中央一號(hào)文件指出：“健全監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)不穩(wěn)定脫貧戶(hù)、邊緣戶(hù)的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)……嚴(yán)把貧困退出關(guān)，嚴(yán)格執(zhí)行貧困退出標(biāo)準(zhǔn)和程序?！盵2]根據(jù)《關(guān)于建立防止返貧監(jiān)測(cè)和幫扶機(jī)制的指導(dǎo)意見(jiàn)》，國(guó)務(wù)院扶貧辦建立防止返貧監(jiān)測(cè)和幫扶機(jī)制，體現(xiàn)出對(duì)防返貧防致貧精細(xì)化部署的長(zhǎng)效治理。

首先，針對(duì)不穩(wěn)定脫貧戶(hù)、邊緣戶(hù)以及因疫致貧返貧的脆弱群體，建立相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)防御機(jī)制和監(jiān)測(cè)預(yù)警系統(tǒng)。國(guó)務(wù)院扶貧辦統(tǒng)一部署，將上述兩類(lèi)脆弱群體作為重點(diǎn)監(jiān)測(cè)對(duì)象納入“全國(guó)扶貧開(kāi)發(fā)信息系統(tǒng)”，開(kāi)展大數(shù)據(jù)脫貧監(jiān)測(cè)的動(dòng)態(tài)管理。隨著系統(tǒng)建設(shè)的日趨完備，應(yīng)逐步由監(jiān)測(cè)上述脆弱群體擴(kuò)展到深度貧困地區(qū)、“三區(qū)三州”貧困地區(qū)乃至已建檔立卡的全體貧困人口。信息采集范圍的擴(kuò)張應(yīng)隨著監(jiān)測(cè)目的的變化而轉(zhuǎn)移。眾所周知，隨著脫貧攻堅(jiān)目標(biāo)任務(wù)的達(dá)成，解決的是“絕對(duì)貧困”，而“相對(duì)貧困”的問(wèn)題仍然存在，已建檔立卡貧困人口的生活情況自然成為下一階段“相對(duì)貧困”的首要監(jiān)測(cè)對(duì)象。由此，大數(shù)據(jù)脫貧監(jiān)測(cè)系統(tǒng)的部署，不僅用于收官之年，更應(yīng)站在全局高度，將其納入解決相對(duì)貧困的長(zhǎng)效機(jī)制之中。

其次，大數(shù)據(jù)脫貧監(jiān)測(cè)系統(tǒng)的開(kāi)拓，要本著掌握阻貧主動(dòng)權(quán)的原則，對(duì)易返貧致貧的苗頭提前發(fā)現(xiàn)、提前幫扶、及時(shí)解決。故而采集信息的技術(shù)手段可采取當(dāng)下疫情防控可資借鑒的有效經(jīng)驗(yàn)，其中，針對(duì)各省市居民出行打造的“防疫健康碼”展現(xiàn)了大數(shù)據(jù)技術(shù)在防疫方面的成熟運(yùn)用，同理可推衍出，對(duì)已建檔立卡的貧困戶(hù)生成專(zhuān)有的“脫貧信息碼”，強(qiáng)化收官之年的全面普查、深化脆弱群體的精準(zhǔn)排查，嚴(yán)格把控退出貧困的關(guān)卡，實(shí)現(xiàn)脫貧攻堅(jiān)實(shí)況的監(jiān)測(cè)預(yù)警，形成全局性扶貧開(kāi)發(fā)信息聯(lián)控網(wǎng)絡(luò)。

再次，在系統(tǒng)的平臺(tái)建設(shè)上，以各省主管部門(mén)牽頭，綜合聯(lián)網(wǎng)各區(qū)域脫貧數(shù)據(jù)，避免各級(jí)單一部門(mén)的孤掌難鳴；在數(shù)據(jù)處理上，要逐步形成國(guó)定標(biāo)準(zhǔn)下深度貧困人群、普通貧困人群、貧困邊緣人群等貧困類(lèi)別的細(xì)分，形成各轄區(qū)內(nèi)分區(qū)分級(jí)的貧困數(shù)據(jù)甄別系統(tǒng)，在防止“眉毛胡子一把抓”的同時(shí)，避免脫貧措施的膠柱鼓瑟，有利于提高扶貧資源整合及配置效率、保障脫貧高質(zhì)量；在信息管理上，確保應(yīng)收盡收，實(shí)現(xiàn)監(jiān)測(cè)預(yù)警信息的全面性、及時(shí)性、可預(yù)見(jiàn)性，嚴(yán)格保障使用過(guò)程的信息安全。

最后，精準(zhǔn)扶貧是為了精準(zhǔn)脫貧。加快完善符合現(xiàn)階段國(guó)情的貧困退出驗(yàn)收考核機(jī)制，在引入第三方評(píng)估的基礎(chǔ)上，緊密結(jié)合動(dòng)態(tài)大數(shù)據(jù)分析，利用該平臺(tái)對(duì)評(píng)估過(guò)程實(shí)時(shí)監(jiān)督，強(qiáng)化第三方評(píng)估的透明度、真實(shí)性以及權(quán)威性，有效阻止絕對(duì)貧困的再生，為全面小康實(shí)現(xiàn)后解決相對(duì)貧困打下良好的大數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。

(三)推進(jìn)“扶志扶智扶制”三扶協(xié)同，深化內(nèi)源式阻貧

“扶貧既要富口袋，也要富腦袋?！盵3]106習(xí)近平總書(shū)記巧妙地將“口袋”與“腦袋”作喻，形象地指出脫貧攻堅(jiān)不僅要物質(zhì)上擺脫貧困，更要在思想上阻斷貧困。在思想脫貧中，不僅要“扶志”以沖破精神上的枷鎖，還要“扶智”以拆除文化上的樊籬，更要形成“扶志”“扶智”在深貧地區(qū)有效發(fā)展的“制度”。推進(jìn)“扶制”與“扶志”“扶智”三扶協(xié)同，切實(shí)深化阻斷思想貧瘠的內(nèi)源式動(dòng)力。

首先，以“扶志”為引領(lǐng)，“扶志”涵養(yǎng)人的志氣?！胺鲋尽毙枰l(fā)揮思想文化對(duì)人類(lèi)潛移默化、深遠(yuǎn)持久的特性，思想宣傳與教育是我們黨建設(shè)思想路線的重要抓手，因此貧困群體的“扶志”應(yīng)積極吸納黨組織在建設(shè)思想路線的寶貴經(jīng)驗(yàn)。在脫貧攻堅(jiān)的戰(zhàn)斗過(guò)程中，通過(guò)“思想政治教育”發(fā)揮政治引領(lǐng)作用是促進(jìn)“扶志”的關(guān)鍵一招。要真脫貧，就要轉(zhuǎn)變內(nèi)心根深蒂固的貧困觀念，通過(guò)組織宣傳、到戶(hù)走訪等“潛移默化”地進(jìn)行思想政治教育，樹(shù)立堅(jiān)決杜絕“等靠要”的消極意識(shí)，同時(shí)政府部門(mén)積極開(kāi)展“以工代賑”“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”等雙向互濟(jì)的物質(zhì)激勵(lì)，充分調(diào)動(dòng)貧困群體的主觀積極性，以實(shí)際行動(dòng)激發(fā)貧困群體昂揚(yáng)向上的斗爭(zhēng)精神，使貧困群體實(shí)現(xiàn)“邀我脫貧、要我脫貧”到“我要脫貧、我會(huì)脫貧”的思想轉(zhuǎn)變。

其次，以“扶智”為基礎(chǔ)，“扶智”塑造人的才智。教育是阻斷貧困代際傳遞，可真正提高貧困群體的自我發(fā)展能力。將這一理念與中國(guó)具體國(guó)情相結(jié)合形成可實(shí)施操作的教育方案，是發(fā)揮教育“扶智”作用的基本經(jīng)驗(yàn)。在“三保障”中教育是其中一個(gè)重要方面，要確保義務(wù)教育質(zhì)量，促進(jìn)貧困地區(qū)教育公平。疫情期間，積極發(fā)揮愛(ài)國(guó)衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)的組織教育作用，通過(guò)培訓(xùn)使貧困勞動(dòng)力勝任抗疫公益崗位以真正杜絕“懶漢”思想。要脫真貧，就要避免因職業(yè)教育缺乏針對(duì)性，造成“簽到式”培訓(xùn)；避免因?qū)W校的硬件“硬”、軟件“軟”，上下學(xué)路途遠(yuǎn)，造成缺師資、致輟學(xué)。“志”和“智”是內(nèi)因，內(nèi)因主導(dǎo)事物的發(fā)展，是內(nèi)源式動(dòng)力的來(lái)源，“志”和“智”確保主觀阻擋貧困的意愿和產(chǎn)生客觀阻斷貧瘠蔓延的能力。

再次，以“扶制”為保障，“扶制”激發(fā)脫貧攻堅(jiān)的制度優(yōu)勢(shì)。黨的十九屆四中全會(huì)指出：“要切實(shí)強(qiáng)化制度意識(shí)，帶頭維護(hù)制度權(quán)威，做制度執(zhí)行的表率?！盵4]42“制度”是發(fā)揮我國(guó)國(guó)家治理效能的優(yōu)勢(shì)與保障，在脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)收官之年，不但要阻斷思想貧瘠，更要將強(qiáng)化“扶志”“扶智”所積累的經(jīng)驗(yàn)、政策和成果凝練成行之有效、可推廣的“制度”。要脫貧真，就要執(zhí)行與“扶志扶智”相符的制度體系，用制度權(quán)威深入激發(fā)思想脫貧的內(nèi)源式動(dòng)力，擺脫精神和文化的桎梏障礙，形成和諧有效的內(nèi)源式阻貧制度體系。

最后，人有志氣，就會(huì)引領(lǐng)自身主動(dòng)追求才智，人以才智為基礎(chǔ)創(chuàng)造制度的優(yōu)勢(shì)，優(yōu)越的制度是增添人們信心的保障，由此形成良性循環(huán)。短了“志”，“智”是“無(wú)根之木”；乏了“智”，“志”是“無(wú)水之墨”；精準(zhǔn)施“制”，使“志智雙扶”增添“入木三分”的剛勁筆墨，凝聚成“扶志扶智扶制”的三扶協(xié)同機(jī)制，為決戰(zhàn)決勝脫貧攻堅(jiān)書(shū)寫(xiě)彪炳史冊(cè)的華章。

三、減貧戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型的前瞻性思考

習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)：“脫貧摘帽不是終點(diǎn)，而是新生活、新奮斗的起點(diǎn)?！盵1]黨的十九屆四中全會(huì)指出：“堅(jiān)決打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，鞏固脫貧攻堅(jiān)成果，建立解決相對(duì)貧困的長(zhǎng)效機(jī)制。”[4]27要結(jié)合我國(guó)減貧治理將要面臨的新情況，對(duì)決勝階段的戰(zhàn)略予以創(chuàng)新和補(bǔ)充，實(shí)事求是地作出減貧戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型的前瞻性思考。對(duì)個(gè)別已脫貧地區(qū)不必等到2020年后，先行著手后扶貧時(shí)代的減貧治理，設(shè)立減貧戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型的先行試點(diǎn)區(qū)，體現(xiàn)出減貧治理地方特殊性與全國(guó)普遍性的辯證互濟(jì)。首先，堅(jiān)實(shí)鞏固脫貧攻堅(jiān)決勝階段的成效，順勢(shì)而上健全我國(guó)減貧治理法治化建設(shè)；其次，構(gòu)建“全元共治”的反貧困命運(yùn)共同體，激發(fā)人民群眾的反貧困首創(chuàng)精神，凝聚后扶貧時(shí)代減貧合力；最后，推動(dòng)全面脫貧與鄉(xiāng)村振興的耦合銜接，促進(jìn)減貧戰(zhàn)略平穩(wěn)轉(zhuǎn)型。這三條前瞻性思考是先為個(gè)別已脫貧地區(qū)由“促脫貧”到“防返貧”、進(jìn)一步鞏固成果、邁向后扶貧時(shí)代的承上啟下，更為全國(guó)脫貧勝利后建立解決相對(duì)貧困的長(zhǎng)效機(jī)制起到帶頭示范性并開(kāi)啟有益的治貧探索。

(一)加快健全我國(guó)減貧治理的法治體系

長(zhǎng)久以來(lái)，我國(guó)的減貧治理主要依靠政策動(dòng)員，表現(xiàn)出極強(qiáng)的政策化取向和缺乏健全的法律制度保障。雖然全國(guó)各地業(yè)已出臺(tái)地方性扶貧開(kāi)發(fā)條例，但國(guó)家層面尚未專(zhuān)門(mén)為減貧治理立法。缺少?lài)?guó)家層面的立法統(tǒng)領(lǐng)，地方性扶貧開(kāi)發(fā)條例表現(xiàn)為對(duì)既往扶貧經(jīng)驗(yàn)與政策的“法律性”總結(jié)、傾向于“策論式”的條文，形成內(nèi)容上的法律空洞化，行政色彩較強(qiáng)。

首先，已脫貧地區(qū)減貧治理的常態(tài)化需要更加穩(wěn)定的工作機(jī)制和具有國(guó)家強(qiáng)制力與法律權(quán)威性的制度體系。為減貧治理立法是對(duì)反貧困行為的合法性、強(qiáng)制性、穩(wěn)固性的宣示，加強(qiáng)減貧治理過(guò)程的合法化。立法保障成為強(qiáng)化反貧困行為的法定義務(wù)性、保護(hù)貧困者權(quán)利、規(guī)范監(jiān)督制度、細(xì)化責(zé)任體系、防控貧困再生風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵。因此，健全我國(guó)減貧治理的法治體系是依法保障脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)全面勝利、依法阻止貧困蔓延并阻斷貧困代際傳遞的利矛重盾。

其次，已脫貧地區(qū)須明晰我國(guó)減貧治理中各主體間的權(quán)力義務(wù)關(guān)系，并建立行之有效的監(jiān)督與追責(zé)機(jī)制。規(guī)范貧困主體的權(quán)利與義務(wù)、強(qiáng)化反貧困主體的職責(zé)及其追責(zé)力度、完善監(jiān)督主體的地位及其賦權(quán)機(jī)制是我國(guó)減貧治理的法治體系適當(dāng)“去行政化”而形成的邏輯自洽，突出了貧困者的權(quán)利主體性、反貧困行為的法定義務(wù)性以及監(jiān)督者的相對(duì)獨(dú)立性，從而促使政府治理貧困不僅僅是“政策導(dǎo)向”，更是有法可依的“法定義務(wù)”，同時(shí)增進(jìn)了我國(guó)減貧治理中各主體間的通力協(xié)作。

再次，我國(guó)已于2018年明確提出在國(guó)家層面“研究推進(jìn)扶貧開(kāi)發(fā)立法”[5]。各地出臺(tái)的地方性扶貧開(kāi)發(fā)條例為健全我國(guó)減貧治理法治體系貢獻(xiàn)出地緣性底色，為國(guó)家層面的減貧治理立法升華出寶貴的法治經(jīng)驗(yàn)。總結(jié)扶貧的政策、制度、經(jīng)驗(yàn)以及成果，通過(guò)立法手段固定下來(lái)，符合我國(guó)將已成熟定型的政策、經(jīng)驗(yàn)法律化的立法傳統(tǒng)，彰顯出我國(guó)先行試點(diǎn)、逐步推廣再上升為法律的制度優(yōu)勢(shì)和治理效能，體現(xiàn)出頂層設(shè)計(jì)與摸著石頭過(guò)河辯證統(tǒng)一的中國(guó)智慧。

最后，“法律是治國(guó)之重器，良法是善治之前提”[6]8。加快健全我國(guó)減貧治理的法治體系不僅避免了扶貧政策實(shí)施的暫時(shí)性與隨意性，更將我國(guó)減貧治理由政策扶貧向立法減貧縱深推進(jìn)。法治的引入必將對(duì)奪取脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)全面勝利、推動(dòng)可持續(xù)減貧治理起到良好的規(guī)范作用。

(二)構(gòu)建“全元共治”的反貧困命運(yùn)共同體

民富則國(guó)強(qiáng)，治理貧困需要社會(huì)全體成員的共同參與。中華人民共和國(guó)成立以來(lái)，政策推動(dòng)脫貧攻堅(jiān)是我國(guó)減貧治理的主導(dǎo)力量，以國(guó)家為主導(dǎo)的扶貧力度有利于政策的精準(zhǔn)部署。隨著脫貧攻堅(jiān)的深入，中國(guó)即將迎來(lái)脫貧攻堅(jiān)的全面勝利并接續(xù)邁向全面小康的后扶貧時(shí)代，伴隨著我國(guó)貧困狀況的重大變化、治貧重心的轉(zhuǎn)移、作戰(zhàn)方式的常態(tài)化轉(zhuǎn)變，我國(guó)的減貧治理規(guī)模也由農(nóng)村地區(qū)的絕對(duì)貧困拓展為全社會(huì)范圍的相對(duì)貧困。貧困問(wèn)題隨著已脫貧地區(qū)人民生活水平的不斷變化發(fā)展，外延于政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、自然等各領(lǐng)域各主體的共同命運(yùn)。這就需要社會(huì)全體、全元、全要素的協(xié)同聯(lián)動(dòng)、多向互濟(jì)、共同治理，讓反貧困成為全體人民的責(zé)任和義務(wù)。因此，合力構(gòu)建“全元共治”的反貧困命運(yùn)共同體是全面小康的題中應(yīng)有之義。

首先，“全元共治”意味著以貧困主體、反貧困主體、監(jiān)督主體三類(lèi)主體為基礎(chǔ)的全體社會(huì)共同參與，共為我國(guó)減貧治理事業(yè)的主人翁。由貧困者自身所構(gòu)成的貧困主體；由各級(jí)黨委、各級(jí)政府、企事業(yè)單位、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)自組織、社會(huì)發(fā)展環(huán)境、自然生態(tài)環(huán)境、人民群眾個(gè)體包括貧困者自身所構(gòu)成的反貧困主體；以及由貧困主體和反貧困主體共同構(gòu)成的監(jiān)督主體，這三類(lèi)主體構(gòu)成了反貧困命運(yùn)共同體。其一，貧困者自身集三類(lèi)主體于一身，不僅是反貧困行為的瞄準(zhǔn)對(duì)象，更是“全元共治”反貧困命運(yùn)共同體的重心所在。歸根到底，擺脫貧困要靠貧困者自身把握好主客觀條件，不僅在脫貧前發(fā)揮自覺(jué)選擇性、脫貧時(shí)發(fā)揮主觀能動(dòng)性，更要在脫貧后發(fā)揮成效穩(wěn)定性。其二，各反貧困主體既是反貧困行為的中堅(jiān)力量，又是反貧困行為的“自我監(jiān)督”者，這里的“自我監(jiān)督”不僅是主體自身的內(nèi)部監(jiān)督，更是各反貧困主體間的互相監(jiān)督。其三，在推進(jìn)反貧困行為立法的進(jìn)程中，更加強(qiáng)調(diào)監(jiān)督主體的相對(duì)獨(dú)立性，不僅在形式上保障獨(dú)立，更增進(jìn)監(jiān)督行為的法治保障，確保實(shí)質(zhì)上的法律獨(dú)立，推動(dòng)依法監(jiān)督行穩(wěn)致遠(yuǎn)。

其次，減貧治理是國(guó)家治理的重要環(huán)節(jié)。奪取脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的全面勝利不僅意味著減貧治理向全面小康階段的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型，更意味著我國(guó)減貧治理能力現(xiàn)代化水平的重要躍升?！叭仓巍钡姆簇毨\(yùn)共同體，遵循“共生、共建、共商、共治、共享、共同富?！钡摹傲病痹瓌t，其中，共生是保障基石，共建是前提要求，共商是重要方式，共治是基本途徑，共享是追求目標(biāo)，共同富裕是根本宗旨。

最后，各主體圍繞此原則，形成“黨的領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、市場(chǎng)引導(dǎo)、社會(huì)督導(dǎo)、人人倡導(dǎo)、和諧疏導(dǎo)”的“六導(dǎo)”方針，堅(jiān)實(shí)推進(jìn)黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、政府治國(guó)理政的主導(dǎo)、市場(chǎng)配置資源的引導(dǎo)、社會(huì)全體成員的督導(dǎo)、人民群眾首創(chuàng)精神的倡導(dǎo)、人與自然共生的和諧疏導(dǎo)，使社會(huì)全體成員都成為反貧困命運(yùn)共同體的實(shí)踐者、治理者和監(jiān)督者，凝聚起“全元共治”反貧困命運(yùn)共同體的善治合力。

(三)推動(dòng)全面脫貧與鄉(xiāng)村振興的耦合銜接

習(xí)近平總書(shū)記指出：“接續(xù)推進(jìn)全面脫貧與鄉(xiāng)村振興有效銜接……要針對(duì)主要矛盾的變化，理清工作思路，推動(dòng)減貧戰(zhàn)略和工作體系平穩(wěn)轉(zhuǎn)型，統(tǒng)籌納入鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，建立長(zhǎng)短結(jié)合、標(biāo)本兼治的體制機(jī)制?！盵1]中國(guó)減貧治理歷經(jīng)中華人民共和國(guó)成立70年來(lái)的櫛風(fēng)沐雨和改革開(kāi)放40多年的篳路藍(lán)縷，減貧治理能力不斷進(jìn)行“量”的積累，終于迎來(lái)全面小康“質(zhì)”的飛躍。脫貧攻堅(jiān)決勝階段的減貧治理為推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供了全面小康社會(huì)的物質(zhì)準(zhǔn)備。因此，在已脫貧地區(qū)統(tǒng)籌推進(jìn)全面脫貧向鄉(xiāng)村振興的耦合銜接，是促進(jìn)戰(zhàn)略平穩(wěn)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵點(diǎn)。

首先，“脫貧攻堅(jiān)任務(wù)能否高質(zhì)量完成，關(guān)鍵在人”[1]，人是發(fā)展生產(chǎn)力的最關(guān)鍵要素。同理，在已脫貧地區(qū)戰(zhàn)略銜接的耦合過(guò)程中，要確保“鄉(xiāng)村振興，人才先行”。健全有效的人才耦合機(jī)制是推進(jìn)鄉(xiāng)村振興接續(xù)發(fā)展的可持續(xù)內(nèi)生動(dòng)力。深扎鄉(xiāng)村“留得住的人才”是鄉(xiāng)村振興亟需的治理隊(duì)伍，然而在脫貧攻堅(jiān)期間，“駐村干部拼命干，鄉(xiāng)村兩委靠邊站”是鄉(xiāng)村干部隊(duì)伍權(quán)責(zé)錯(cuò)位的一大痛點(diǎn)[7]。中央選派干部駐村是對(duì)當(dāng)?shù)孛撠毠?jiān)的人才幫扶，起輔助作用；鄉(xiāng)村兩委干部始終是本土屬地的第一責(zé)任人，負(fù)主要責(zé)任。駐村干部和鄉(xiāng)村兩委應(yīng)切實(shí)審視好自身角色，使鄉(xiāng)村兩委干部擺正位置、當(dāng)好主角，駐村干部應(yīng)把握好“到位不越位，參與不干預(yù)”的準(zhǔn)繩，幫助鄉(xiāng)村兩委干部提升服務(wù)技能，確保鄉(xiāng)村兩委干部在脫貧攻堅(jiān)的過(guò)程中始終站在前臺(tái)，在振興鄉(xiāng)村的錘煉中獨(dú)當(dāng)一面，培育鄉(xiāng)村振興留得住、不游走的脫貧致富帶頭人。

其次，“實(shí)現(xiàn)農(nóng)村基本公共服務(wù)主要領(lǐng)域指標(biāo)接近全國(guó)平均水平”[8]13是脫貧攻堅(jiān)的目標(biāo)之一。城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化是縮小城鄉(xiāng)差距、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重點(diǎn)。提升農(nóng)村基本公共服務(wù)水平是穩(wěn)步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的重要過(guò)程，而均等化是實(shí)現(xiàn)社會(huì)共享發(fā)展的必經(jīng)之路。因此，在已脫貧地區(qū)先行深化提高農(nóng)村基本公共服務(wù)是確保未來(lái)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關(guān)鍵，必須落實(shí)落細(xì)“兩不愁三保障”的脫貧標(biāo)準(zhǔn)，確保貧困群體的基本服務(wù)問(wèn)題得以全面解決，使農(nóng)村人口與全國(guó)人民共享全面小康的成果走向脫貧致富的康莊大道。

最后，建立全面脫貧與鄉(xiāng)村振興的耦合銜接制度機(jī)制是關(guān)鍵。不論是脫貧攻堅(jiān)決勝階段的減貧治理道路還是中國(guó)特色的鄉(xiāng)村振興道路，好的制度是走好道路的行動(dòng)指南。“建立長(zhǎng)短結(jié)合、標(biāo)本兼治的體制機(jī)制”，有利于將脫貧攻堅(jiān)決勝階段的制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為鄉(xiāng)村振興的治理效能，有助于將脫貧攻堅(jiān)決勝階段的優(yōu)秀成果內(nèi)嵌于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略在全面小康社會(huì)中的實(shí)踐，締造新時(shí)代中國(guó)特色減貧治理的新篇章。